□浙江省自然資源征收中心 張建民

根 據(jù)《浙江省國土資源廳浙江省發(fā)展和改革委員會 浙江省經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會 浙江省建設(shè)廳關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)用地批后監(jiān)管的通知》（以下簡稱《通知》）文件精神，土地專項(xiàng)驗(yàn)收是建設(shè)用地批后監(jiān)管的主要內(nèi)容，也是項(xiàng)目工程竣工驗(yàn)收前的五大專項(xiàng)驗(yàn)收內(nèi)容之一，旨在審查和核實(shí)項(xiàng)目用地申報(bào)及批準(zhǔn)情況、批準(zhǔn)土地的使用情況、征地拆遷政策處理補(bǔ)償及安置情況、耕地占補(bǔ)平衡落實(shí)情況、臨時(shí)用地借用補(bǔ)償及復(fù)墾情況、國家規(guī)稅規(guī)費(fèi)繳納情況等。土地專項(xiàng)驗(yàn)收能進(jìn)一步督促建設(shè)單位完善相關(guān)手續(xù)，加強(qiáng)和改進(jìn)征地拆遷政策處理工作。

加強(qiáng)建設(shè)用地批后監(jiān)管（土地專項(xiàng)驗(yàn)收工作），是實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)有效投資、推動擴(kuò)大內(nèi)需經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的重要舉措，是提高土地集約利用水平、落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度的有效途徑，是統(tǒng)籌保護(hù)耕地與保障用地關(guān)系、促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)較快發(fā)展的迫切需要。對于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，全面建成小康社會，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益和社會穩(wěn)定，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，保障國家糧食安全意義重大。

一、現(xiàn)狀及存在的問題

（一）土地專項(xiàng)驗(yàn)收現(xiàn)狀

浙江省開展土地專項(xiàng)驗(yàn)收已逾20 年，涉及交通、能源、水利等多個(gè)行業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目?！锻ㄖ返谄邨l規(guī)定，健全建設(shè)項(xiàng)目竣工用地復(fù)核驗(yàn)收工作機(jī)制，市、縣（市、區(qū)）國土、發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、規(guī)劃建設(shè)等部門要按照各自職責(zé)，開展以土地出讓合同履行和劃撥決定書執(zhí)行情況為主要內(nèi)容的項(xiàng)目竣工用地復(fù)核驗(yàn)收工作；國土資源管理部門負(fù)責(zé)對項(xiàng)目用地面積、用途以及出讓金收繳等履約情況進(jìn)行復(fù)核。第八條規(guī)定，凡用地復(fù)核驗(yàn)收意見或復(fù)核驗(yàn)收不合格的，建設(shè)項(xiàng)目不得通過竣工驗(yàn)收，不得辦理房產(chǎn)登記及土地變更登記。各級自然資源管理部門按照“誰批準(zhǔn)”“誰驗(yàn)收”的模式，進(jìn)行土地專項(xiàng)驗(yàn)收。

省、市、縣各級自然資源部門及各有關(guān)單位高度重視土地驗(yàn)收工作，而且投入了大量的人力和物力，切實(shí)地保障了耕地“占補(bǔ)平衡”，維護(hù)了被征地農(nóng)民合法權(quán)益，落實(shí)了節(jié)約集約用地，做到了土地用途管制，為社會高質(zhì)量及可持續(xù)發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。

但是現(xiàn)實(shí)操作中，個(gè)別市、縣對土地專項(xiàng)驗(yàn)收不重視，未實(shí)施批后監(jiān)管工作，甚至個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)了未通過土地專項(xiàng)驗(yàn)收就核發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證的情況，嚴(yán)重地侵犯了國家和建設(shè)單位的利益。與此同時(shí)，土地政策專業(yè)性強(qiáng)、前置條件較多，項(xiàng)目建設(shè)單位及各級政府注重項(xiàng)目“交地”及“保開通”的環(huán)節(jié)，卻不重視依法依規(guī)使用土地，導(dǎo)致土地驗(yàn)收無法通過。

（二）存在的問題和困難

1.用地手續(xù)不完善

用地手續(xù)不完善主要體現(xiàn)在《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》及《國有建設(shè)用地劃撥決定書》未及時(shí)辦理。由于工程建設(shè)指揮部或建設(shè)單位法律法規(guī)理解不深刻，思維局限于“取得了土地批文即完成所有土地工作”，忽視了《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》及《國有建設(shè)用地劃撥決定書》作用。

以新建杭州至長沙鐵路客運(yùn)專線浙江段工程為例，杭長客專浙江段線路全長293.69 公里，涉及4 個(gè)地級市12 個(gè)縣（市、區(qū)），分別于2012 年及2013 年取得建設(shè)用地批復(fù)，2014 年12 月通車。項(xiàng)目報(bào)批前，僅杭州市蕭山區(qū)辦理了《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，其余區(qū)縣直到2018年才陸續(xù)補(bǔ)辦完成，嚴(yán)重影響了地方政府各級規(guī)劃。

供地手續(xù)未及時(shí)辦理導(dǎo)致了項(xiàng)目無法通過土地專項(xiàng)驗(yàn)收，進(jìn)而推遲了項(xiàng)目取得不動產(chǎn)權(quán)證的時(shí)間。因未辦理供地手續(xù)，導(dǎo)致項(xiàng)目基本信息未及時(shí)上傳至“建設(shè)用地監(jiān)管系統(tǒng)”，導(dǎo)致個(gè)別地區(qū)個(gè)別地塊重復(fù)規(guī)劃、重復(fù)供地的極端現(xiàn)象出現(xiàn)。例如金華市某鐵路項(xiàng)目因未及時(shí)供地，地方項(xiàng)目占用了鐵路紅線，出現(xiàn)了重復(fù)供地的情況，導(dǎo)致各級政府及自然資源主管部門公信力下降。

2.項(xiàng)目用地設(shè)計(jì)、施工不規(guī)范，用途管制不嚴(yán)格

因建設(shè)項(xiàng)目的特殊性和時(shí)間的緊迫性、設(shè)計(jì)單位前期未深入調(diào)查確認(rèn)、施工單位隨意施工，線性工程的建設(shè)中可能會產(chǎn)生批準(zhǔn)范圍內(nèi)土地未使用及超出批準(zhǔn)范圍外使用土地的情況，俗稱“批而未用”“未批先用”。批而未用土地造成了土地資源甚至是耕地資源的浪費(fèi)；未批先用土地屬于違法用地，無法落實(shí)養(yǎng)老保障，嚴(yán)重?fù)p害了失地農(nóng)民的核心利益。而用途管制的不嚴(yán)格，則會導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，社會公平傾覆。

3.規(guī)稅、規(guī)費(fèi)繳納不及時(shí)

目前來說，對于項(xiàng)目涉及的規(guī)稅、規(guī)費(fèi)主要指新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)3項(xiàng)稅費(fèi)。根據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理法》第三十二條“納稅人未按照規(guī)定期限繳納稅款的，扣繳義務(wù)人未按照規(guī)定期限解繳稅款的，稅務(wù)機(jī)關(guān)除責(zé)令限期繳納外，從滯納稅款之日起，按日加收滯納稅款萬分之五的滯納金”。例如紹興市某水利工程應(yīng)繳耕占稅1700 余萬元，土地專項(xiàng)驗(yàn)收工作中發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目未取得完稅憑證，項(xiàng)目公司補(bǔ)稅過程中被稅務(wù)主管部門加收滯納金1900 余萬元。

規(guī)稅規(guī)費(fèi)未及時(shí)繳納會導(dǎo)致《國有建設(shè)用地劃撥決定書》無法辦理，且產(chǎn)生的滯納金給項(xiàng)目公司帶來資金和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

4.失地農(nóng)民未及時(shí)參保

根據(jù)浙江省人民政府辦公廳《關(guān)于深化完善被征地農(nóng)民社會保障工作的通知》第一條，從2005 年1 月1 日起，各地新增的被征地農(nóng)民，必須做到即征即保?！墩憬⊥恋毓芾?xiàng)l例》第四十六條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)自征收土地公告之日起六十日內(nèi)安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用。

項(xiàng)目在實(shí)施過程中，由于未及時(shí)繳納社保資金，實(shí)際繳納時(shí)參保標(biāo)準(zhǔn)已提高，導(dǎo)致最終參保資金增加或參保人員減少，侵害了建設(shè)單位及被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。此外，項(xiàng)目實(shí)際參保人員與“一書四方案”中的人數(shù)不一致，導(dǎo)致土地專項(xiàng)驗(yàn)收工作停滯。

5.臨時(shí)用地的復(fù)墾及驗(yàn)收不規(guī)范

為規(guī)范土地復(fù)墾，加強(qiáng)土地復(fù)墾管理，提高土地利用的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，國務(wù)院于2011 年3 月頒布了《土地復(fù)墾條例》，原浙江省國土資源廳于2016 年12月頒布了《浙江省臨時(shí)用地管理辦法》，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2019 年1 月出臺了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》，自然資源部于2021 年11 月出臺了《關(guān)于規(guī)范臨時(shí)用地管理的通知》。

在實(shí)際工作中臨時(shí)用地復(fù)墾存在選址隨意壓占基本農(nóng)田、審批權(quán)限不清晰、借用審批資料不全、臨時(shí)用地借用范圍隨意擴(kuò)大等情況，個(gè)別項(xiàng)目借地單位為了規(guī)避復(fù)墾押金及責(zé)任，直接與屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村簽署借地協(xié)議的亂象。

二、原因分析

導(dǎo)致項(xiàng)目土地專項(xiàng)驗(yàn)收工作無法通過的原因是多方面的，主要為以下幾點(diǎn)。

（一）征遷主要實(shí)施人員業(yè)務(wù)知識不全面、人員不穩(wěn)定

如前所述本項(xiàng)目征遷主要實(shí)施者為沿線地方政府臨時(shí)組建的指揮部及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，其優(yōu)點(diǎn)是一線干部群眾基礎(chǔ)好，征遷工作實(shí)施過程中便于溝通交流，有利于征遷工作的快速推進(jìn)，但由于一線工作人員崗位調(diào)動頻繁，沒有經(jīng)過系統(tǒng)的培訓(xùn)，征遷工作業(yè)務(wù)知識掌握不全面，有時(shí)為了加快工作進(jìn)度，極易發(fā)生有違現(xiàn)有政策補(bǔ)償法規(guī)以及工作脫節(jié)的現(xiàn)象。

（二）項(xiàng)目業(yè)主對依法依規(guī)用地的意識不夠強(qiáng)

土地是人類賴以生產(chǎn)和生存的最重要資源，是一切社會生產(chǎn)經(jīng)營活動的載體和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)，但是部分項(xiàng)目業(yè)主未牢固樹立依法依規(guī)用地管地意識，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過程中未批先用、違法批地、違法征地等行為屢屢發(fā)生。

（三）設(shè)計(jì)深度不夠

由于設(shè)計(jì)單位項(xiàng)目前期調(diào)查不深入、不細(xì)致、不全面，導(dǎo)致后期施工過程中出現(xiàn)大量紅線外用地即未批先用情況的發(fā)生，最終結(jié)果便是土地專項(xiàng)驗(yàn)收遲遲不能通過。

（四）臨時(shí)用地選址、審批及使用不規(guī)范

臨時(shí)用地就近選址、寬計(jì)寬用，亂占耕地等現(xiàn)象層出不窮。個(gè)別項(xiàng)目建設(shè)期結(jié)束進(jìn)入土地復(fù)墾環(huán)節(jié)后，發(fā)現(xiàn)臨時(shí)用地沒有經(jīng)過主管部門批準(zhǔn)備案，沒有編制復(fù)墾方案、土地利用現(xiàn)狀局部圖等基礎(chǔ)資料，導(dǎo)致臨時(shí)用地復(fù)墾時(shí)沒有驗(yàn)收主體、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收依據(jù)，最終無法通過有關(guān)職能部門的驗(yàn)收。

三、解決問題的建議及對策

建設(shè)項(xiàng)目土地專項(xiàng)驗(yàn)收存在的上述問題，有些如手續(xù)不全、用途管制規(guī)稅費(fèi)繳納等可以通過調(diào)整工作程序、加強(qiáng)前期工作完全可以避免，有些如臨時(shí)用地、紅線外用地等則可以通過規(guī)范用地手續(xù)、加強(qiáng)橫向聯(lián)系予以適當(dāng)降低影響，達(dá)到完成土地驗(yàn)收的最終目的。

（一）加強(qiáng)一線業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)

加強(qiáng)全省范圍內(nèi)自然資源主管部門、稅務(wù)主管部門的培訓(xùn)。一線工作人員應(yīng)與建設(shè)單位保持密切的溝通，并于項(xiàng)目取得土地批復(fù)之日開具“繳款通知書”，督促業(yè)主及時(shí)繳納應(yīng)繳資金，避免滯納金的產(chǎn)生。

（二）加強(qiáng)對項(xiàng)目業(yè)主依法用地的政策宣傳

采取座談交流、課題調(diào)研、輔導(dǎo)講座、黨校培訓(xùn)等形式，加大黨員干部培訓(xùn)力度。利用世界地球日、全國土地日、全國測繪法宣傳日、國家憲法日暨全國法制宣傳日，運(yùn)用新媒體，加大土地法律政策的解讀，凝聚起項(xiàng)目業(yè)主及全社會節(jié)約土地資源和依法依規(guī)用地的共識。

（三）強(qiáng)化前期設(shè)計(jì)

加強(qiáng)設(shè)計(jì)單位前期調(diào)查、設(shè)計(jì)工作力度，深化項(xiàng)目預(yù)審及可研階段各項(xiàng)指標(biāo)，做到于初步設(shè)計(jì)階形成最終用地基本范圍，同時(shí)加強(qiáng)與勘測單位的橫向聯(lián)系，雙向溝通設(shè)計(jì)意圖及用地政策。以節(jié)約集約土地為前提，在不影響主體工程的前提下，采納地方合理的建議，適當(dāng)調(diào)整用地紅線，為征遷工作的順利推進(jìn)提供理論依據(jù)。

（四）加強(qiáng)臨時(shí)用地管理

響應(yīng)中央一號文件精神，用“長牙齒”硬措施保護(hù)耕地，全省各級自然資源部門必須規(guī)范和嚴(yán)格臨時(shí)用地管理，切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)，促進(jìn)節(jié)約集約用地。加強(qiáng)臨時(shí)用地管理和違法查處力度，未取得合法手續(xù)的臨時(shí)用地，一律從嚴(yán)查處。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第七十六條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令繳納復(fù)墾費(fèi)，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾，可以處以罰款?！吨腥A人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第五十六條規(guī)定，依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為土地復(fù)墾費(fèi)的2 倍以上5 倍以下。違反本條例規(guī)定，臨時(shí)用地期滿之日起一年內(nèi)未完成復(fù)墾或者未恢復(fù)種植條件的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正，依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處罰，并由縣級以上人民政府自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門代為完成復(fù)墾或者恢復(fù)種植條件。

《關(guān)于規(guī)范臨時(shí)用地管理的通知》規(guī)定，臨時(shí)用地使用人應(yīng)當(dāng)自臨時(shí)用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復(fù)墾?？h（市）自然資源主管部門依法監(jiān)督臨時(shí)用地使用人履行復(fù)墾義務(wù)情況，對逾期不恢復(fù)種植條件、違反土地復(fù)墾規(guī)定的行為，責(zé)令限期改正，并依照法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行處罰。按年度統(tǒng)計(jì)，縣（市）范圍內(nèi)的臨時(shí)用地，超期一年以上未完成土地復(fù)墾規(guī)模達(dá)到應(yīng)復(fù)墾規(guī)模20%以上的，省級自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)要求所在縣（市）暫停審批新的臨時(shí)用地，根據(jù)縣（市）整改情況恢復(fù)審批。

（五）繼續(xù)開展竣工復(fù)測工作

建設(shè)用地竣工復(fù)測工作可以有效的掌握項(xiàng)目實(shí)際用地、超出批準(zhǔn)范圍用地和批準(zhǔn)范圍內(nèi)未使用土地情況，為自然資源主管部門、地方政府及建設(shè)單位依法處置提供基本現(xiàn)狀和地籍要素，貫徹落實(shí)節(jié)約集約用地和耕地保護(hù)的基本方針。

（六）加強(qiáng)土地用途管制工作

例如前文講到的利用項(xiàng)目指標(biāo)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，這是嚴(yán)重的違法行為，各級執(zhí)法部門應(yīng)加大力度堅(jiān)決予以處罰，方能杜絕此類現(xiàn)象的再次出現(xiàn)。

（七）開展第三方咨詢?nèi)鞒谭?wù)

開展第三方咨詢?nèi)鞒虆⑴c，形成從立項(xiàng)到發(fā)證的全流程服務(wù)，采用科學(xué)化、專業(yè)化手段避免問題產(chǎn)生。

（八）加強(qiáng)土地驗(yàn)收工作機(jī)制

明確土地驗(yàn)收工作的重要性，各相關(guān)單位必須嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)用地批后監(jiān)管的通知》的各項(xiàng)要求。未通過土地專項(xiàng)驗(yàn)收的，不允許申領(lǐng)不動產(chǎn)權(quán)證；對已核發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證的，必須限期補(bǔ)齊相關(guān)手續(xù)，否則將收回不動產(chǎn)權(quán)證并對相關(guān)單位及責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)。在全省范圍內(nèi)將批后監(jiān)管工作作為各相關(guān)單位目標(biāo)考核制度，確保批后監(jiān)管落到實(shí)處。