□ 蘇暉陽 覃夫杰

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央鮮明提出黨管青年原則，大力倡導青年優(yōu)先發(fā)展理念［1］，體現了新時代黨的青年工作的繼往開新。在慶祝中國共產主義青年團成立100周年大會上的講話中，習近平總書記指出:“時代總是把歷史責任賦予青年”［2］，對青年具有的重要歷史地位予以突出強調。

新中國成立以來，黨和政府始終重視青年工作。在不同時期，引導青年健康成長、促進青年事業(yè)蓬勃發(fā)展的青年政策迭出新篇。其中，“促進性”特征持續(xù)存在于我國青年政策的演進過程，發(fā)揮著重要影響。這里所總結的“促進性”特征受啟發(fā)于法學理論中的“促進型立法”。從概念上看，“促進型立法意指以提倡和促進某項事業(yè)發(fā)展為基本宗旨的立法形式”［3］。20至21世紀之交的《促進科技成果轉化法》《中小企業(yè)促進法》等，近年來的《鄉(xiāng)村振興促進法》《家庭教育促進法》等，都屬于“促進型法”范疇。從設范方式上看，“促進型法”往往采用大量的任意性規(guī)范、授權性規(guī)范和鼓勵性規(guī)范，義務性規(guī)范相對較少，故而往往在內容上更加靈活［4］。也正因如此，“促進型立法”也常被用以同禁止性條款明確、罰則明晰的“管理型立法”相對照。

在對這一概念進行吸納的基礎上，本文所認為的我國青年政策具有“促進性”，是指我國青年政策在主流上具有以任意性、授權性、鼓勵性規(guī)范為主，側重引導的“促進性”特征，并非經常呈現出以限禁性、懲罰性規(guī)范為主，偏重強制的“管理性”特征?！按龠M性”作為我國青年政策的重要特征，對我國青年事業(yè)的歷史發(fā)展貢獻突出，是基于時代條件、階段任務的正確選擇。隨著背景條件的發(fā)展，作為我國青年政策特征的“促進性”在政策載體和表現形式上也有所更新。對這一演進過程進行分析證成，有助于為我國青年政策在新時代的更新發(fā)展提供理論支持，并對我國青年政策格局的未來前景進行合理展望。

一、青年政策的演進過程及其“促進性”特征

新中國成立后，黨具有了全國性執(zhí)政地位，得以調動更廣大群體，運用更多力量，領導政府、群團組織及社會各界，推動中國青年政策全局煥發(fā)全新面貌。然而，我國青年政策并未選擇以禁止、取締、整飭等為代表的“管理性”手段作為主流，而是強調通過對“促進性”手段的活用，引導相關主體多方面、多途徑自主發(fā)揮，從而促進青年事業(yè)發(fā)展。

1.新中國成立后：以群眾性運動、先進經驗推廣與典型學習促進廣大青年鍛煉成長

新中國成立之初，全國各領域百廢待興，生產力發(fā)展亟須廣大工農青年熱情投身。時代條件和物質基礎決定了我國此時的青年政策不宜帶有過強的“管理性”，采用政策突出“促進性”實屬應然。同時，在國家治理制度仍在探索完善、我國青年運動尚未形成特別成熟的機制時，也必須著力調動群眾自身的建設熱情。因而，此時我國青年政策的“促進性”很大程度上體現在群眾性運動中的大力動員，以及對運動經驗和先進典型的宣傳推廣。

（1）在知識文化基礎方面，群眾性運動與號召動員成功激發(fā)青年學習熱情，促進青年為建設事業(yè)打下文化基礎。根據1955年團中央宣傳部的統(tǒng)計進行推斷，當時我國農村青壯年中的文盲半文盲占80%左右。全國掃盲高潮掀起后，1955年12月，共青團中央作出《關于在七年內基本掃除全國青年文盲的決定》。自此，在全國各地的民校、記工學習班、識字小組中，一批又一批的創(chuàng)造性經驗在青年群眾中涌現出來［5］，“青年掃盲隊”成為時代記憶。當時，新中國的教師、學校數量實在不足，僅由政府機關統(tǒng)一辦班難得良效，倡導群眾主動創(chuàng)造成為必須和必然，這也正契合“促進性”的邏輯與特征。在物質、人力資源匱乏的年代，這些成就都是“管理性”手段力所不能及的。

（2）在思想政治教育方面，經典著作學習與時事政治教育為青年建功立業(yè)指明方向，教育模式取得豐碩成果、形成重要經驗。隨著《毛澤東選集》各卷紛紛付梓，社會各界形成學習毛澤東著作的熱潮。1958年，共青團三屆三中全會通過《關于組織廣大青年學習馬克思列寧主義、學習毛澤東著作的決議》，這是全國范圍內第一個開展群眾性學理論活動的決議。到1960年2月，全國用各種形式組織起來學習毛澤東著作的青年已達2000萬人［6］?？姑涝瘯r期，青年團響應黨的號召，在廣大青年中進行了愛國主義和國際主義教育，其中還針對崇美、恐美等思想，肅清了不可能打敗美帝國主義的錯誤想法。廣大團員、青年積極報名參加軍事干部學校。其中，在團中央直接負責的動員中，報名的青年就達70萬人［7］。1963年2月，共青團發(fā)起學雷鋒運動，與后來毛主席“向雷鋒同志學習”的號召一道，成為至今經久不衰的經典活動與全民記憶。在這一系列運動中，并沒有為青年設計一套的“管理性”的指令模式，而是通過號召、鼓動等“促進性”手段，激發(fā)青年團與廣大青年的熱情，鼓勵其進行主動創(chuàng)造。

（3）在群眾經驗推廣方面，注重在勞動與教育相結合中發(fā)掘先進典型并予以推廣，“青年品牌”成為讓先進經驗促進青年成長的長效化載體。1954年，北京蘇聯(lián)展覽館建筑工地形成了“青年突擊隊”，迸發(fā)出卓越的勞動生產效率。1955年2月，黨中央批轉團中央《關于在基本建設部門中發(fā)展青年突擊隊組織向中央的報告》。由此，在“重點試建，逐步推廣”的方針下，青年團系統(tǒng)將這一先進做法向全國推廣。“一五”計劃期間，僅全國各地基建工地的青年突擊隊就有7500個，參加青年13.5萬人［8］。同一時期產生的“青年志愿墾荒隊”也是在團中央起草的《關于響應黨的號召，組織青年參加開墾荒地的幾項意見》得到黨中央肯定后，在全國各地推廣開來?？梢?，這些“青年品牌”本就不是“管理性”政策的產物，而其在全國范圍的推廣更是在報告、意見等文件的批轉、下發(fā)中，在號召性、倡導性的路徑中逐步實現的。也正是因為這一系列政策布局的“促進性”特征，各地才能因地制宜、主動發(fā)揮，在不同地區(qū)不同產業(yè)中廣泛收效。

總的來說，在這一階段，我國青年政策在促進青年發(fā)展方面典型地體現出了“運動式”的特征，尚未建立成熟的常態(tài)化運行機制。盡管如此，其背后仍然折射出有關各方對新中國第一部憲法中“國家特別關懷青年的體力和智力的發(fā)展”規(guī)定的一定程度上有意識的落實，反映了國家在青年發(fā)展事業(yè)中對作為參與主體而非客體的青年的重視。

2.改革開放以來：青年政策的促進性表征明顯注重長效化、體系化發(fā)展

在生產力進一步發(fā)展的時期，科學技術與專業(yè)技能的重要性大幅凸顯，社會對于青年人才與專業(yè)素質的要求明顯提升。此時，傳統(tǒng)的群眾性運動與曾經的經驗推廣不再是新時期的最佳方案。在以經濟建設為中心、亟須調動各領域資源力量推動改革開放的新時期，現代化治理要求青年政策向長效化、體系化轉變。由此，我國青年政策體現“促進性”的具體形式與手段也隨之發(fā)展更新。

（1）在科技文化方面，從“運動式”動員到“競賽式”激勵的轉變，說明青年政策“促進性”因時而進的具體發(fā)展。得益于掃盲運動在青年群眾中持續(xù)的顯著貢獻，“運動式”動員及其經驗推廣在新時期的可為空間也隨之不斷壓縮。與之前“運動式”和經驗推廣式的“促進性”往往能夠掀起一時熱潮、促成舉一反三，適合在基礎性、群眾性較強的層次或階段對大規(guī)模群眾普遍施加影響不同，在改革開放新時期，這些傳統(tǒng)的“促進性”手段對于科技創(chuàng)新專業(yè)人才的挖掘效果便顯得不足。由此，旨在為不同細分領域的專業(yè)人才提供專有賽道，重在促進科技人才挖掘的“促進性”新手段隨即火熱。20世紀80年代以來，“五小”智慧杯競賽、“青年星火帶頭人”活動、中國青少年科技創(chuàng)新獎、“振興杯”全國青年職業(yè)技能大賽等一系列由團中央等多家單位聯(lián)合舉辦的競賽、評選活動陸續(xù)產生。我們現在熟知的、在大學生中具有廣泛影響和參與度的“挑戰(zhàn)杯”科技競賽也于1989年誕生［9］。這一系列競賽在促進青年創(chuàng)新人才成長、引導青年人才投身現代化建設等方面發(fā)揮了積極作用，產生了廣泛社會影響。此外，2002年8月，共青團中央辦公廳印發(fā)了《共青團中央青少年和青少年工作研究課題管理辦法》（試行），有力促進了課題研究多出優(yōu)秀成果，為青少年工作新局面的不斷開創(chuàng)吸引了更多研究支持。

（2）在青年品牌方面，在汲取之前集中專項運動成熟經驗的基礎上，一批具有影響力的活動、工程、評選等青年品牌項目長期發(fā)展，實現了周期性、常態(tài)化開展。例如，1981年，團中央聯(lián)合多家單位發(fā)布《關于開展文明禮貌活動的倡議》，“五講四美”活動由此廣泛開展，并在后來結合“三熱愛”教育一度影響甚廣。1982年起，每年3月成為“全民文明禮貌月”。在1982年的第一個文明禮貌月中，全國50萬個青少年服務隊和學雷鋒小組走上社會，廣泛開展“為您服務”、助人為樂的活動。改革開放后，“爭當新長征突擊手”、“希望工程”、青年志愿者行動、青年文明號活動、保護母親河行動、大中專學生“三下鄉(xiāng)”等長期品牌項目陸續(xù)開展，在“促進性”邏輯中鼓舞并吸引廣大青年持續(xù)發(fā)光發(fā)熱。直到1998年時，希望工程共接收海內外捐款13億多元，救助失學兒童180多萬名，資助建設希望小學5000多所；到1998年，有5000多萬名青年投身青年文明號創(chuàng)建活動，涌現出各級青年文明號9萬多個；截至1999年底，全國累計已有7000多萬人次的青年向社會提供了超過31億小時的志愿服務［10］。始于2003年的“西部計劃”至2021年已累計招募派遣了41萬余名高校學生志愿者赴西部基層展開服務［11］。這一系列周期性、長效化項目活動都具有指明方向、劃定空間的功能與號召倡導、鼓勵探索的特點，這些也正是“促進性”特征的典型表現。此外，“中國青年五四獎章”“全國青年崗位能手”“中國青年創(chuàng)業(yè)獎”等評選活動，也讓更多榜樣在榮譽激勵中涌現出來，帶動更多有志青年奮力爭先。這一系列品牌項目與評選活動，成功激發(fā)廣大青年在社會主義現代化建設總指向下的各個方面揮灑熱情、鍛煉成長。

（3）在法制建設方面，我國青年政策明確進入法制化軌道，各類規(guī)范性文件在“促進性”特征中著力提升戰(zhàn)略意識，共同助力青年發(fā)展事業(yè)。1982年通過的憲法規(guī)定“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發(fā)展。”這一修訂讓該宣示性條款對于青年發(fā)展事業(yè)的“促進性”表述更加明確具體，為青年法治保障體系的建立提供了更加堅實的根本遵循。隨后，《義務教育法》《教育法》《就業(yè)促進法》等數部涉及青年發(fā)展的法律紛紛出臺，對危害青年權益的分子進行禁止性、管理性的明確打擊，同時對青年權益與青年事業(yè)劃定更加明確的發(fā)展空間并給予一系列鼓勵引導，使用法律法規(guī)與政策規(guī)范促進青年發(fā)展的“促進性”的思路更加明晰。20至21世紀之交前后，《共青團工作跨世紀發(fā)展綱要》等系列規(guī)劃、工程等，更是在“促進性”思路下積極發(fā)揮主責主業(yè)的戰(zhàn)略性表現。此外，隨著學術水平的發(fā)展，日益增多的科研成果為青年政策的法制化、戰(zhàn)略化提供更大智力支持。

3.新時代以來：青年政策格局促進性特征融于戰(zhàn)略性頂層設計，在先進理念指導下擘畫未來

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從理論和實踐上確立了青年優(yōu)先發(fā)展的理念。中國特色社會主義進入新時代，在“兩個大局”背景下，青年政策在規(guī)劃機制、思政引領、研究支撐等方面進步突出?！按龠M性”特征融于戰(zhàn)略性頂層設計，繼續(xù)成為新時代青年政策格局的主流思路與突出特征。

（1）在規(guī)劃機制上，黨中央著力擘畫共青團改革與青年發(fā)展規(guī)劃，領導各相關主體在貫徹深化改革的具體行動中推動青年優(yōu)先發(fā)展理念落實，促進具有中國特色的青年發(fā)展政策體系和工作機制初步形成。

2016年8月，中共中央辦公廳發(fā)布的《共青團中央改革方案》從四大方面、十二個領域提出了改革措施。2017年，在習近平總書記親自關心和推動下，黨中央、國務院出臺《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016——2025年）》。規(guī)劃內容從宏觀到微觀覆蓋青年發(fā)展的方方面面，明確了“青年馬克思主義培養(yǎng)工程”“青年體質健康提升工程”“青年就業(yè)見習計劃”等10個重點項目。作為新中國歷史上第一個青年發(fā)展規(guī)劃，其正是通過為青年事業(yè)全局指明前景方向、劃分行動空間、給出明確鼓勵，為新時代中國青年發(fā)展提供根本政策指引。在改革深化中，團中央機關取消學校部，堅持“全團抓學?！?，增設基層組織建設部；2019年，團中央等單位聯(lián)合下發(fā)《關于推動高校學生會（研究生會）深化改革的若干意見》；2022年，中宣部、團中央等17部門聯(lián)合印發(fā)《關于開展青年發(fā)展型城市建設試點的意見》。這些舉措及相類似的一系列行動成果，都是在“促進性”青年政策格局所給定的方向中主動作為的必然成果。在黨中央的堅強領導下，在由一系列授權性、鼓勵性、引導性規(guī)范構成的“促進性”青年政策格局的運行過程中，政府機關、群團組織、社會團體等參與主體團結協(xié)同，近年來初步形成了具有中國特色的青年發(fā)展政策體系和工作機制。

（2）在思政引領上，圍繞全面貫徹黨的教育方針，網絡思政工作繁榮發(fā)展，與各類項目計劃聯(lián)結互動，共同促進青年事業(yè)發(fā)展?！拔液蛧旌蟼€影”網絡傳播活動、“中國青年好網民”優(yōu)秀故事征集活動、“十四五”規(guī)劃線上團課等創(chuàng)新網絡思政品牌，通過青年更加喜聞樂見的手段宣傳黨領導下的青年政策格局及其成果，著力避免“填壓”“提要求”等“老套路”，有力激發(fā)廣大青年進一步提升政治認同。在持續(xù)發(fā)揮“促進性”的思想政治引領中，新時代廣大青年在脫貧攻堅、科技攻關、搶險救災、疫情防控、奧運賽場、保衛(wèi)祖國等各個領域譜寫出傾情奉獻的青春詩篇。例如，自2016年共青團中央印發(fā)《關于共青團助力脫貧攻堅戰(zhàn)的實施意見》起，共青團充分發(fā)揮組織化動員與社會化動員優(yōu)勢，引導廣大青年自覺投身脫貧攻堅實踐；自2017年開展的“北京2022年冬奧會和冬殘奧會青少年行動計劃”，帶動全國各地青少年充分發(fā)揮生力軍和突擊隊作用；2021年，由“全國農村青年致富帶頭人”更名而來的“全國鄉(xiāng)村振興青年先鋒”評選活動啟動，使優(yōu)秀典型進一步激發(fā)廣大青年扎根基層、干事創(chuàng)業(yè)的熱情；2022年，基于對2021年2月以來全團按照黨中央統(tǒng)一部署組織開展黨史學習教育的經驗總結，團中央印發(fā)了《共青團黨史學習教育常態(tài)化長效化工作方案》，進一步引領廣大青年鑄牢思想根基與行動自覺。這里所列舉的只是新時代青年思政引領工作與青年發(fā)展事業(yè)聯(lián)結互動的幾個縮影，但從中我們依然可見，在這些“促進性”特征明顯的聯(lián)結互動中，青年思想政治工作的效能與影響得到進一步強化，青年發(fā)展事業(yè)也呈現出更加絢麗的圖景。

（3）在研究支撐上，青年相關研究機構、社會團體在政策鼓勵的研究空間中迸發(fā)出更多活力。一直以來，以團中央周期性發(fā)布的“青少年和青少年工作”“青年發(fā)展與青年工作”等課題為代表，青年發(fā)展相關研究成果持續(xù)涌現，各類研究報告、藍皮書等持續(xù)為青年政策與相關社會治理提供智力支持。近年來，在《共青團中央“青少年發(fā)展研究”課題管理辦法》的進一步規(guī)范和促進中，相關成果質量進一步提升，也帶動了學界青年發(fā)展研究熱情的進一步高漲。2021年12月，中國青少年研究中心等單位聯(lián)合課題組發(fā)布的《國際青年發(fā)展指數報告2021》、中國青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)基金會等單位發(fā)布的《中國青年創(chuàng)業(yè)發(fā)展報告（2021）》等成果，已成為學界相關研究與機關政策制定的新參考。從基金支持、橫向課題到服務購買，政策研究對學術支撐的許可、接納與尋求，一直都是引導性、自愿性等“促進性”特征的典型體現。

二、青年政策“促進性”特征的生效邏輯與問題分析

基于對新中國成立以來黨領導下的我國青年政策格局的歷時性回顧，我們了解了這些“促進性”青年政策在不同時期的表現及其效應。在此基礎上，我們還應進一步探尋貫穿于我國青年政策演進過程中的“促進性”其本身的生效邏輯，并就以“促進性”為特征的青年政策格局當前仍需解決的問題予以分析。

1.作為政策特征的“促進性”對我國青年事業(yè)產生正向效應的運行邏輯

（1）“促進性”青年政策為相關主體指引方向，鼓勵其在給定空間中自主發(fā)揮所長。我國青年政策的“促進性”并非單純的“喊口號加油”，而是以實際政策內容指明方向、劃定空間、予以授權，鼓勵相關主體在政策指導下因地制宜、自主發(fā)揮，從而促進事業(yè)發(fā)展。從新中國成立初期到中國特色社會主義進入新時代，國防建設、城鄉(xiāng)發(fā)展、科技文化、思想道德、鄉(xiāng)村振興、國際交流等黨和人民事業(yè)的多個方面都曾成為青年成長成才的絕佳舞臺。在這一過程中，正是一系列“促進性”青年政策的引導鼓勵與空間劃定，讓社會各界得以找到各盡其能、各有所成的明確平臺，從而更有效能地為青年發(fā)展作出更大貢獻。

（2）“促進性”青年政策的覆蓋面必然日益全面，其對體系化、規(guī)范化的需要必然日益突出。隨著治理成效的擴大與目標體系的充實，“運動式”手段必將讓位于常態(tài)化、周期性方案；與此相對應，隨著青年政策格局中牽涉主體、囊括要素的日益增加，越來越龐雜的政策性規(guī)范必然要求體系化、規(guī)范化。通觀我國青年政策發(fā)展史，從調查研究到干部調研、專業(yè)咨詢、學術支持、國際參考相結合，從“運動式”動員、專項行動、經驗推廣到政策、品牌、規(guī)劃、法律等共同參與構建青年政策格局，從法制建設的初步探索到全面推進依法治國理念下的社會治理思維，我國青年政策的發(fā)展歷程越來越重視長效影響、戰(zhàn)略眼光與全面推進。這表明，我國青年政策在“促進性”特征中的持續(xù)發(fā)展具有規(guī)范化、科學化、法治化、體系化的動態(tài)表現，但同時，政策規(guī)范內容與體量的日益增大也對我國新時代青年政策格局的體系化、規(guī)范化水平等提出了更高要求。

（3）“促進性”青年政策強烈的目標導向與集中的統(tǒng)籌旨趣，能夠助力青年發(fā)展政策體系和工作機制的構建與完善。促進我國青年全面發(fā)展是一項系統(tǒng)性的復雜工程，必須協(xié)調指揮，發(fā)揮統(tǒng)一領導的優(yōu)勢。正是憑借對“促進性”的深刻把握，黨不僅一貫注重激發(fā)青年內生動力，力求“一切領域都在影響青年，一切領域都有青年貢獻”，著力避免“干部干，青年看”，更有意識地領導青年工作逐步形成體系和機制。例如，作為我們國家最大的協(xié)調機制之一，國家層面建立的中長期青年發(fā)展規(guī)劃實施工作部際聯(lián)席會議機制，總共有51個部委參加［12］。這一機制的構成不是憑空產生的，而是在“促進性”青年政策為社會各界提供廣闊行動空間與廣泛激勵引導的效應中，在黨領導各方共同參與青年發(fā)展事業(yè)的歷史實踐中產生的。沒有“促進性”青年政策一直以來對各相關方提供的激勵空間與積極引導，也就沒有青年政策體系如今的內容日益豐富，也就沒有眾多單位聯(lián)席協(xié)同的青年工作機制如今的初步形成與日漸成熟。

2.以“促進性”為特征的青年政策格局當前面臨的問題與挑戰(zhàn)

（1）青年政策格局中的具體規(guī)范散見于各類規(guī)范文本，難于一覽?！缎聲r代的中國青年》白皮書在論述我國青年法治保障體系時提出，“民法典賦予了青年各類民事權益，教育法、義務教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、民辦教育促進法、家庭教育促進法等全面構筑了保障青年受教育權的完備法治環(huán)境，就業(yè)促進法、勞動法、勞動合同法、社會保險法、科學技術進步法、人口與計劃生育法、體育法、婦女權益保障法等充分保障了青年各領域發(fā)展權益，刑法、未成年人保護法、預防未成年人犯罪法、反家庭暴力法等共同構建了保護青少年合法權益的法律屏障”［13］。然而，盡管法律體系在政策格局中往往是體系化、規(guī)范性最強的版塊，盡管這些條款都是對《憲法》第四十六條關于青年相關規(guī)定的具體化表達，但這些條款卻散見于不同的法律文件，沒有形成統(tǒng)一的整體。而政策格局中一系列關于人才、品牌、競賽、評優(yōu)、體育、基金、學術支持與社會團體等的意見、通知等文件則更是星羅棋布。據相關粗略統(tǒng)計，僅最近五年來，中央政府各個部門頒行的支持青年發(fā)展的具體政策文件大概有80多件［14］。這既體現出各個方面對于青年發(fā)展事業(yè)的重視和支持，也現實地提出缺乏一部能夠總攬主要青年政策的規(guī)范性文本的問題。

（2）規(guī)劃、綱要類規(guī)范文本對既有青年相關法治、政策體系的梳理呈現作用有限、后勁不足。制定一部集中性、綜合性較強的專門規(guī)范作為青年政策法治保障體系、青年政策格局的導讀和抓手，可以極大地幫助政策受眾和相關主體節(jié)省梳理精力、減輕把握壓力，對其領會治理方向、確定行為空間具有重要意義?，F今，《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016——2025年）》正在承擔相應職能，成為今后一段時間相關主體行為選擇的主要遵循。然而，作為一部“規(guī)劃”，其對法治保障體系與政策體系內容的梳理呈現所具有的效用畢竟有限。盡管該規(guī)劃在“維護青少年合法權益”部分提出了系列發(fā)展措施，但其中明確提及的“法律”文件僅有《未成年人保護法》等三部。與《新時代的中國青年》白皮書相對照可見，就我國青年法治保障體系方面而言，該規(guī)劃對受眾主體、讀者的導引帶動作用仍有欠缺。同時，該規(guī)劃對各類青年相關政策的呈現更多是方向性、未來指向性的，“加強”、“完善”等詞頻現，這也是由其規(guī)劃的性質所決定的。可見，“規(guī)劃”畢竟不是“法律”，其不承擔對相關法律進行歸納索引的職能，也不承擔對既有政策格局內容進行確定性回顧的責任，因而具有這樣的表現也有其合理性。因此，我們應當在看到“規(guī)劃”本身開端性作用的基礎上，為在法治保障體系中產生具有提綱挈領意義的法律文件而奮力深耕。

此外，對于各級政府機關及其干部而言，在工作實績評定與避免失職失責等方面，法律法規(guī)具有更強約束、更大激勵，而規(guī)劃、綱要類文件長期來看恐后勁不足。對于市場主體等其它社會主體而言，談及對其積極性的調動與對其行為的規(guī)范，理也概是如此。因而，“政策法定化”的經驗若能進一步發(fā)揮，或可成為改善、解決相應問題的重大而高效的方案。

（3）既有體系機制仍有較高運行協(xié)調難度，需要更加便捷、穩(wěn)定、強力的工作抓手。自2018年12月至

2022年2月，中長期青年發(fā)展規(guī)劃實施工作部際聯(lián)席會議全體會議已召開四次。第四次會議指出，在青少年身心健康與精神素養(yǎng)、教育公平與“雙減”政策、青年就業(yè)焦慮等方面，突出問題仍然存在［15］。如前所述，現初步形成的青年發(fā)展政策體系和工作機制牽涉部門、單位甚多，青年權益保障涉及到的方面甚廣，而工作協(xié)調的特點是“以動制動”，難免需要傾注大量的治理精力。在全面推進依法治國背景下，以一部可“以靜制動”的，可在常態(tài)化運行方面發(fā)揮更大作用的，集中性、綜合性更強的法律作為青年政策格局的基礎性規(guī)范，不僅將對各級政府機關與各類社會主體、市場主體產生更顯著的指引效果，還將更有利于黨管青年原則的落實以及黨對青年工作的統(tǒng)一領導與布局。

三、“政策法定化”：展望新時代青年政策格局的發(fā)展未來

《國際青年發(fā)展指數報告2021》顯示，中國青年發(fā)展的相對排名一直大幅優(yōu)先于“人均GDP”和“人類發(fā)展指數（HDI）”?？梢?，青年優(yōu)先發(fā)展理念在我國得到積極踐行。在我國青年發(fā)展事業(yè)各項成果中，我們不僅看到了青年政策“促進性”特征的積極意義與寶貴經驗，也進一步把握到青年政策格局規(guī)范化、科學化、法治化、體系化的動態(tài)表現與必然要求。在全面推進依法治國背景下，面對青年政策格局進一步法治化、體系化的現實需要，“政策法定化”的思路讓我們從“促進性”特征回想起“促進型法”的經驗。由此，我們應當關注，青年政策“法定化”若能產生一部集中性、綜合性更強的“促進型法”成果，將帶來怎樣的效益與未來。

1.青年發(fā)展領域中的“促進型立法”能夠成為全面推進依法治國背景下，在法律層面進一步強化黨管青年原則、堅持青年優(yōu)先發(fā)展理念、促進新時代青年工作高效運行發(fā)展的堅實法治保障

近年來，以電影產業(yè)促進法、基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法、鄉(xiāng)村振興促進法、家庭教育促進法等為代表的“促進型法”接連發(fā)布實施，既為黨中央治國理政的頂層設計與宏觀戰(zhàn)略在法治保障體系中提供了基礎性抓手，又進一步表明了對自世紀之交以來各部“促進型法”實踐效果的認可。面對新時代青年事業(yè)當前的問題挑戰(zhàn)與發(fā)展要求，參考近年來其它領域“促進法”的寶貴經驗，“促進型法”的立法實踐與歷史經驗可以也應當進入青年發(fā)展領域。“促進型法”能夠在法律層面進一步強化黨管青年原則、更好促進青年優(yōu)先發(fā)展理念落實增效，并以基礎性法律和首要抓手的身份，服務于黨對青年工作的日常協(xié)調，調動政府、市場與社會各方面主體共同促進相關領域戰(zhàn)略性發(fā)展，節(jié)省大量的協(xié)調精力與治理成本。

2.青年發(fā)展領域的“促進型法”因應了民法典通過后“法典化”的立法模式，有利于進一步完善國家在青年發(fā)展領域的治理體系，提高國家在青年發(fā)展領域的治理水平

2020年5月，十三屆全國人大表決通過《中華人民共和國民法典》。這部首次以“法典”命名的法律，體現了中國特色社會主義法律體系的完善，也標志著我國民法進入了“法典化”時期。法典的編纂并不是“另起爐灶”，它是在結合過去相關政策、立法的基礎上，按照一定的目的、順序和層次，遵從一定的原則和價值取向，對相關法律規(guī)范進行排列，以形成統(tǒng)一的規(guī)范體系的立法活動。由于青年發(fā)展領域的“促進型法”是對相關政策以及散見于各部法律中的關于青年發(fā)展相關條款的整合，在這個意義上形成一部專門的青年發(fā)展領域的“促進型法”，實際上可視為對該領域相關法律規(guī)范“法典化”的嘗試。盡管不以法典為名，但從實質角度出發(fā)未嘗不可將其視作一部“準法典”。

一部專門規(guī)范青年發(fā)展事業(yè)的“促進型法”，能夠充分發(fā)揮法典全局性、系統(tǒng)性、先導性的作用，為青年發(fā)展提供體例全面、邏輯自洽、規(guī)范權威的法律依據。由于青年發(fā)展領域的“促進型法”涉及到青年發(fā)展全過程中方方面面的問題，采用“一攬子修法”的“法典化”思路，一方面有利于整合現有政策和立法規(guī)范、減少立法數量、節(jié)約立法資源，避免交叉立法、重復立法、隨機立法的現象；另一方面，有利于從整體的角度出發(fā)，通過供給一致的法律概念與法律原則，站在更為宏觀且統(tǒng)一的視角為青年發(fā)展指明發(fā)展方向。由于立法活動不可避免地具有一定的滯后性，青年發(fā)展領域的“促進型法”所提供的法律原則在實踐過程中還能起到填補空白、拾遺補缺的作用。

可見，作為對民法典通過后“法典化”趨勢的一個回應，在青年發(fā)展領域制定一部專門的、具有“準法典”性質的“促進型法”，有利于完善青年發(fā)展領域治理體系，提高青年發(fā)展領域治理水平。

3.在青年法治保障體系中，青年發(fā)展領域的“促進型法”能夠成為圍繞黨的青年工作大局進一步鼓動廣大主體參與積極性的基礎性舉措

在世界各國普遍重視青年發(fā)展的國際競爭中，在全面建設社會主義現代化國家新征程的視角下思考青年人才與勞動者素質問題，我們必須更好地激發(fā)中國青年逐夢復興、建功立業(yè)的積極性，也要妥當地引進優(yōu)秀外籍青年人才來華發(fā)展、美美與共。青年發(fā)展領域的“促進型法”調整的是青年發(fā)展過程中涉及到的方方面面的法律關系。法律關系歸根結底是人的關系，青年自然也應是相關立法中無可爭議的法律主體。從這個角度出發(fā)，相對于“管理型法”，“促進型法”更能凸顯青年在發(fā)展過程中的主體地位。

（1）在青年政策格局中，專項立法比規(guī)劃、綱要、通知、意見等文件的公開性、確定性更強，其集中性、綜合性更有助于廣大政策受眾形成充分認知。

前文提及，我國青年政策格局覆蓋面日益延展擴大，需要政府、市場、社會中的各類主體與廣大青年發(fā)揮作用。然而，對這些受眾來說，通過散見于法律、法規(guī)、政策、項目、通知中的“碎片化”內容進行領會理解是頗有難度的。因此，在法治保障體系中，一部集中性、綜合性較強的專項立法若能形成，其作用必將難以替代，可讓國內外廣大有志青年人才不必再對散見各處、條目繁雜、不盡統(tǒng)一的各地各部門各時期政策望洋興嘆，而是以一部專項立法直接宣示、予以招徠。既為國內外青年人才提供了一份法律層面、法律效力的“福利大全”，也有利于在世界青年法治保障建設領域讓我國國際形象進一步大放光彩。

“相較政策的不確定性，法律對促進經濟與社會的穩(wěn)定發(fā)展有著獨具的優(yōu)勢”［16］。在社會治理實踐中，得到法律確認和保障的社會關系與僅在政策規(guī)范下維系的社會關系，其可靠性與可持續(xù)性確有不同。例如，“從立法淵源角度考察，《鄉(xiāng)村振興促進法》是對近年來黨和國家頒布的一系列實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策文件的確認與升華”，實現了“把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化”［17］。作為法治保障，這種確認與升華自然更加有力。在青年發(fā)展領域，若要進一步調動、鼓勵地方或具體領域中的機關、單位發(fā)揮更大、更主動的力量，公開性、確定性更強的專項促進型立法，不僅能夠更有效地調動起政府機關、群團組織的積極性，更可為市場、社會上各類主體的進一步主動作為提供更加堅實穩(wěn)定的“安全感”，從而讓青年事業(yè)相關的各類主體及其關系得到更加規(guī)范的協(xié)調，推動青年事業(yè)實現更大發(fā)展。

（2）在青年發(fā)展專項立法的思路選擇中，“促進型法”比“管理型法”在調動市場、社會主體能動性上具有突出優(yōu)勢。把握“促進型立法”的法理邏輯，不能憑借西方政治經濟邏輯下所產生的“政府主導論”等想法。這些想法“隱匿了社會進步發(fā)展的根本力量是社會生產力，而直接討論行政力量在資源分配中的地位”，會將促進法視為對政府進行資源配置的路徑依賴進行強化的法律依據，忽視作為與公共事務發(fā)展更加密切的利益相關主體的廣大社會主體對總體資源的增量、促效作用，其邏輯實際上帶有管理型立法色彩，不僅與簡政放權方向不符，更無法實質展現出共治共享特征并激發(fā)各相關主體的自主性與持續(xù)發(fā)展動力，無法恰當解釋“促進型立法”［18］。通觀我國青年政策發(fā)展史，黨一向重視發(fā)動群眾、調動青年內生性力量。憑借黨政機關與群團組織的“包辦代替”，是不能滿足青年事業(yè)日益拓展的局面的，也是不符合馬克思主義唯物史觀基本原理的?！按龠M型立法”的主要功能在于為促進對象規(guī)劃發(fā)展前景、提供制度保障，可以充分發(fā)揮法律的引導、教育作用，在凝聚社會共識的基礎上激發(fā)、培養(yǎng)、調動青年和相關主體的能動性，促使他們“各顯神通”，共同促進青年發(fā)展。

4.“促進型法”能夠為青年政策格局中的相關主體提供責任傳導的體系支撐與科學評估的基本依據

相比于禁止性條款明確、罰則明晰的“管理型法”，“促進型法”看起來似乎威懾效力不足。其實，“促進型法”能夠發(fā)揮自身特色，在責任傳導與科學評估方面提供可靠支持。

就政府責任而言，“促進型立法對政府法律責任不加嚴格規(guī)定，并不等于政府不承擔任何責任。”在我國“融黨紀、政紀、法律于一體的政府責任體系”中，如果政府工作效果不佳、服務效果不彰，“應當承擔包括引咎辭職在內的各種政治責任、道義責任和社會責任”［19］。此外，“促進型法”可以為科學評估主體行為提供依據。就《鄉(xiāng)村振興促進法》來說，其第三條載明的“總要求”可進行再分解和指標化，其第九章“監(jiān)督檢查”提出了關于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施目標責任制和考核評價制、指標和統(tǒng)計體系的內容，并明確提出考核結果作為地方人民政府及其負責人綜合考核評價的重要內容［20］。這說明，作為法治保障體系中的基礎性、抓手性存在，“促進型法”既需要也必將牽引其它配套法律特別是其中的“管理型法”在其原則宣示下完善責任規(guī)范，地方政府也將在“促進型法”指明方向、劃定空間的基礎上因地制宜地完善考核評價制度?！按龠M型法”的法律規(guī)定將成為傳導壓力、落實問責、量化評估的基礎性法律依據，著力促使政府機關提高認識，不將青年事業(yè)視為“事后救火”，而是重在“事先謀劃”。

就其它社會主體而言，一方面，“促進型法”也可以較小篇幅確立法律責任，便于預防警示。這里，法律責任的出現是對“促進性”特征的補充，并不影響該部法律中作為主要方面的引導、鼓勵等“促進性”主流。例如，《循環(huán)經濟促進法》第六章、《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第九章和《家庭教育促進法》第五章等，均是以“法律責任”為標題的章節(jié)，其對處罰或處分的適用與裁量進行了規(guī)定。當然，這些規(guī)定中還有大量條款同其它管理型立法成果（如《中華人民共和國產品質量法》《未成年人保護法》）緊密結合。這更進一步說明了“促進型法”、“促進性條款”與“管理型”的不同之處與協(xié)同關系。另一方面，一個完整的法律規(guī)范在邏輯上必然包含假定、處理和制裁三個要素，有時立法者可以將三個要素直接規(guī)定在一個法律條文中，但這種情況比較罕見。為了問題表述簡潔或者其它立法技術上的需要，立法者往往會將法律規(guī)范的三個要素規(guī)定在同一部法律的不同條文甚至不同的法律之中［21］。因此，盡管“促進型法”的大部分條文可能并未確定法律責任，但其仍可作為法律規(guī)范中的“假定”或“處理”要素，與其它法律規(guī)定的“制裁”要素相結合，形成一個完整的法律規(guī)范。

四、結 語

馬克思指出，“任務本身，只有在解決它的物質條件已經存在或者至少是在生成過程中的時候，才會產生”［22］。如今，我國已全面建成小康社會，進入全面建設社會主義現代化國家新征程，新發(fā)展格局正被著力推動構建，具有中國特色的青年發(fā)展政策體系和工作機制初步形成。我國青年發(fā)展水平整體優(yōu)先于經濟社會發(fā)展進程，多項核心指標達到中高收入國家平均水平［23］?！霸邳h的領導下，新時代中國青年擁有更優(yōu)越的發(fā)展環(huán)境、更廣闊的成長空間，面臨著建功立業(yè)的難得人生際遇”［24］。多方面發(fā)展成就表明，在習近平總書記關于青年工作的重要思想指導下，在“青年優(yōu)先發(fā)展”理念的貫徹落實中，我國日益具備青年發(fā)展專項立法相關的政策動力與機制基礎。其中，“促進型法”是能傳承我國青年政策格局“促進性”特征與經驗的更加科學可行的穩(wěn)妥方案。

當然，相關立法經驗也啟示我們，“促進型立法”往往針對亟待大力發(fā)展的領域。這也是青年發(fā)展專項立法難以選擇管理型立法，而青睞促進、激勵的重要決定因素，但這也進一步對“促進型法”的科學預見性、戰(zhàn)略前瞻性提出了非常高的要求，對相關立法過程中的科學研判提出了考驗。只有“促進法”對未來發(fā)展的主要可能進行了基本正確的預見，才能對未來發(fā)展進行有力引導與框架限定。若青年事業(yè)的未來走向與立法設想全然不同，那“促進法”所載明的方向與框架也將失去意義，無法對新的關系的調整提供有力規(guī)依。同時，“促進型法”除了必須具有作為法律所要遵循的法定準則外，也應具有身為“促進型法”的一些特殊原則。由此，關于信賴保護、促進適時、促進適當等問題［25］的討論必須在立法過程中被提起重視。

習近平總書記指出，“實現中國夢是一場歷史接力賽，當代青年要在實現民族復興的賽道上奮勇爭先”［26］。繼續(xù)促進青年一代實現更好發(fā)展、作出更大貢獻，需要更好總結我國青年政策的寶貴經驗?；趯ξ覈嗄暾吒窬帧按龠M性”特征的經驗分析，通過對青年政策“促進性”特征的生效邏輯與問題挑戰(zhàn)進行探究，我們認為“促進型立法”是青年政策格局繼往開來、可行可靠的前進方向，相關立法工作在我國具有開展條件與推進可能。以青年發(fā)展領域的“促進法”為基礎，青年法治保障體系能夠迎來一次大發(fā)展，促進青年發(fā)展事業(yè)形成更加良善的法治局面，為黨領導下的青年政策格局在新時代的繼續(xù)完善帶來豐富機遇?！?/p>