杲廣文，楚 儲，王長鵬，齊 俊，蔡永寧，吳 凱

（濟南市勘察測繪研究院，山東 濟南 250101）

城市的快速發(fā)展加劇了各空間規(guī)劃之間的矛盾。自2014年起政府出臺了一系列政策文件，建立了28個市縣“多規(guī)合一”試點，并以“多規(guī)合一”試點經(jīng)驗為基礎，探索空間規(guī)劃試點，這一系列國家層面的政策文件，為國土空間規(guī)劃編制指明了宏觀方向[1]。但是由于城市實際情況的差異，執(zhí)行過程中還存在各種問題[2]。2018年國家機構改革，成立自然資源部，負責建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，2020年自然資源部印發(fā)《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》。目前國家、省、市等各級國土空間規(guī)劃均在編制過程中。深入分析原有規(guī)劃的側重點與差異，根據(jù)實際情況提出可靠的方法建議，以此為城市空間規(guī)劃的科學發(fā)展提供有利依據(jù)，對我國城市化建設的可持續(xù)發(fā)展有著較好的積極作用。

1 問題分析

1.1 職責重疊，側重不同

自然資源部要求在國土空間規(guī)劃編制完成前，經(jīng)依法批準的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行，作為過渡期用地審批和規(guī)劃許可的依據(jù)。原有各類空間規(guī)劃分屬不同部門，各規(guī)劃的管控要求、技術標準，以及對空間的利用和保護也不統(tǒng)一，客觀存在規(guī)劃“打架”、難以統(tǒng)一落地的后果[3]。例如，城市總體規(guī)劃由原城市規(guī)劃部門牽頭編制，側重城市發(fā)展、土地資源配置、土地用途、開發(fā)強度等，由于過分強調人口和城鎮(zhèn)化率快速增長，規(guī)劃建設用地規(guī)模普遍較大。又如，土地利用總體規(guī)劃由原國土資源部門牽頭編制，側重土地“管控”，以上級下達的耕地保有量、新增建設用地指標等約束性指標為基準，落實耕地保護任務、確定建設用地規(guī)模，由于受行政影響較大，約束性指標分配存在差異，部分城鎮(zhèn)建設用地不能滿足實際發(fā)展需要[4]。

1.2 分類不一，銜接困難

原有空間規(guī)劃（主要涉及城市規(guī)劃和土地規(guī)劃）在分類方法、參考標準等方面存在差異，造成國土空間規(guī)劃在編制過程中存在一定矛盾和困難。例如，城市規(guī)劃用地分類采用住房和城鄉(xiāng)建設部2012年發(fā)布實施的《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB 50173-2011），土地規(guī)劃用地分類采用國土資源部2017年頒布的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-20170），兩者用地內涵、分類標準不一，銜接困難。雖然自然資源部于2020年11月發(fā)布《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，但此分類指南還不是國家標準，分類指南的推廣使用還存在一定的障礙。

1.3 內容交叉，目標差異

城市規(guī)劃和土地規(guī)劃均確定了允許建設規(guī)模的面積和范圍，符合兩大空間規(guī)劃是用地審批、項目落地的重要前提。但是由于規(guī)劃編制銜接不夠充分，導致規(guī)模和布局上并不一致。此外，兩大規(guī)劃的空間布局也存在差異，部分城市規(guī)劃的建設用地在土地規(guī)劃中是非允許建設區(qū)，給后續(xù)的規(guī)劃管理工作造成矛盾和困難。

2 基本思路

2.1 明確編制目的

明確規(guī)劃編制的目的是做好規(guī)劃融合的前提條件。需要通過行政手段，確定各級規(guī)劃的地位和作用，以保障國家自然資源安全、糧食安全、生態(tài)安全為首要目標[5]，應因地制宜，結合市級發(fā)展新目標、新思路、新格局，統(tǒng)一規(guī)劃編制目的。

2.2 加強標準建設

加強對國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地用海的研究，推動其形成適用性較強的國家標準，支撐國土空間規(guī)劃編制和相關工作的開展，使規(guī)劃在統(tǒng)一的標準下進行對比，確保規(guī)劃的合理性、可對比性。

2.3 強化空間管制

國土空間規(guī)劃應統(tǒng)籌考慮用地規(guī)模和布局，優(yōu)化資源配置，形成統(tǒng)一的重大基礎設施和產(chǎn)業(yè)布局，突出用地空間管制的理念，強化“三條控制線”，即永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，積極響應從“擴張型規(guī)劃”向“空間管制型規(guī)劃”的轉變，加強規(guī)劃的空間屬性和空間管控能力。

3 國土空間規(guī)劃實施建議

3.1 目標定位明確

市級國土空間規(guī)劃作為實施性規(guī)劃，要統(tǒng)籌考慮生態(tài)、社會、經(jīng)濟等各類因素，科學布局“三生”空間，加快形成綠色發(fā)展、高質量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護格局，促進國土空間合理利用和有效保障。2020年9月，自然資源部發(fā)布的《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》，明確提出市級國土規(guī)劃是實施和深化上位規(guī)劃要求，為編制下位國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、相關專項規(guī)劃和開展各類開發(fā)保護建設活動、實施國土空間用途管制提供基本依據(jù)。此外，有學者指出[6-7]，空間規(guī)劃的客體是土地，空間規(guī)劃的主體是人，空間規(guī)劃的主要目的是要促進人自身的高質量發(fā)展，以及人與自然的可持續(xù)發(fā)展?！耙匀藶楸尽钡膰量臻g規(guī)劃應當以社會價值最大化為目標，以滿足人的正常理性和人的共通物性為原則，注重協(xié)調國土空間利益相關者之間的矛盾或沖突。

3.2 基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)一

建議形成統(tǒng)一的規(guī)劃編制基礎數(shù)據(jù)庫，避免因基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一而造成規(guī)劃成果差異[8]。底圖、底數(shù)以第三次全國國土調查為基礎，采用國土空間用地用海分類標準。在此基礎上，落實各類規(guī)劃，使規(guī)劃內容落實到的具體圖斑地塊上，提高規(guī)劃成果精度。

3.3 指標充分銜接

“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”是我國的一項基本國策。我國人口基數(shù)大，人均可利用資源不足，必須嚴控用地管制、生態(tài)保護和開發(fā)強度，提高土地的節(jié)約集約利用程度。建議統(tǒng)籌考慮各類規(guī)劃指標，充分對比分析，加強各指標銜接，在國土空間規(guī)劃編制中進行統(tǒng)籌考慮。

3.4 布局優(yōu)化調整

優(yōu)化全域農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)空間布局，形成“三個”空間布局科學，經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益有機統(tǒng)一的空間格局。建議制定空間規(guī)劃全域管制策略，嚴控城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，在確定的約束性和預期性指標指導下，結合城市發(fā)展戰(zhàn)略，貫徹“嚴控總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質量”的總體要求，合理布局各類建設用地，促進城市的緊湊發(fā)展。

3.5 平臺開放共享

建議將分散在各部門、各行業(yè)的基礎地理信息數(shù)據(jù)和空間規(guī)劃成果數(shù)據(jù)采用統(tǒng)一的數(shù)學基礎、數(shù)據(jù)格式、建庫標準進行整合、重構[9]，建立各部門共建共享共用、全市統(tǒng)一、市縣（區(qū)）聯(lián)動的國土空間基礎信息平臺，并同步建設國土空間規(guī)劃“一張圖”，實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，為規(guī)劃全生命周期管理奠定基礎。

4 結語

國土空間規(guī)劃是我國規(guī)劃編制工作的一次創(chuàng)新，目前正在開展市級國土空間規(guī)劃編制和“三區(qū)三線”劃定工作，借鑒原有相關規(guī)劃的經(jīng)驗，深入分析原有規(guī)劃側重點與不足，提出國土空間規(guī)劃編制的建議，對下一步破解空間規(guī)劃矛盾、形成統(tǒng)一的國土空間開發(fā)保護新格局，具有一定的借鑒價值。