王佳佳，張鳳儀，榮冬梅

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

東京灣區(qū)位于日本本州島中部太平洋海岸，陸地面積約1320 km2。東京灣區(qū)又稱“首都圈”，有廣義和狹義之分。廣義上的首都圈，由“一都七縣”構(gòu)成，包括茨城縣、栃木縣、群馬縣、埼玉縣、千葉縣、東京都、神奈川縣和山梨縣。狹義上的首都圈，也稱“東京圈”或“東京都市圈”，是指東京都和周邊的三個(gè)縣，即埼玉縣、神奈川縣和千葉縣。本文所研究的東京灣區(qū)是指廣義的首都圈。

作為世界上第一個(gè)主要依靠人工規(guī)劃而締造的灣區(qū)，東京灣區(qū)發(fā)展模式趨于完善和穩(wěn)定，是日本經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的核心。在灣區(qū)建設(shè)中，灣區(qū)自然資源的利用保護(hù)與發(fā)展建設(shè)同等重要，本文旨在分析研究日本東京灣區(qū)在自然資源開發(fā)利用保護(hù)方面的經(jīng)驗(yàn)和案例，為我國(guó)粵港澳大灣區(qū)自然資源管理提供國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

1 日本東京灣區(qū)自然資源現(xiàn)狀

日本政府為掌握東京灣區(qū)土地利用現(xiàn)狀和變化情況，通過《城市規(guī)劃法》規(guī)定每五年開展一次城市規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查。根據(jù)2018年東京都都市整備局對(duì)東京市區(qū)及其附近市區(qū)土地的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2009—2019年，東京都居住用地面積以年均0.19%的速度增多，農(nóng)業(yè)用地、山地森林等面積逐年減少（圖1）。其中，農(nóng)業(yè)用地主要被轉(zhuǎn)化為居住用地、工業(yè)用地、學(xué)校用地、商業(yè)服務(wù)用地和其他建筑設(shè)施用地等[1]。

圖1 東京都各類土地利用面積對(duì)比圖

水資源方面，東京灣區(qū)的水資源是基于《利根川水系統(tǒng)和荒川水系統(tǒng)的水資源開發(fā)基本規(guī)劃》，由利根河和荒川河支撐[2]。截至2021年9月，東京灣區(qū)的儲(chǔ)水量為 92 955 m3[3]。林業(yè)產(chǎn)業(yè)方面，2019年東京灣區(qū)林業(yè)產(chǎn)值為295億日元，約占日本全國(guó)總量的7%；其中，茨城縣、栃木縣和群馬縣約占東京灣區(qū)的81%。礦產(chǎn)資源方面，東京灣區(qū)的礦產(chǎn)資源稟賦差，且因開采成本高和環(huán)境問題，礦產(chǎn)基本依賴進(jìn)口。2017年，日本海底的“海底熱液礦床項(xiàng)目”預(yù)計(jì)可能在未來供應(yīng)礦產(chǎn)資源[4]。

2 東京灣區(qū)自然資源管理機(jī)構(gòu)

東京灣區(qū)的自然資源管理[5]主要由日本中央政府和地方政府負(fù)責(zé)。日本中央層面主要負(fù)責(zé)自然資源管理的部門是國(guó)土交通省與農(nóng)林水產(chǎn)省。地方層面，東京灣區(qū)所含的都、縣政府也設(shè)立相關(guān)職能部門協(xié)同管理規(guī)劃建設(shè)工作。同時(shí)，民間機(jī)構(gòu)在不同政府部門制定相關(guān)規(guī)劃政策中起到了銜接作用。例如，日本開發(fā)構(gòu)想研究所主要為中央和各級(jí)政府服務(wù)，負(fù)責(zé)制定國(guó)土規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)相關(guān)的規(guī)劃和政策。國(guó)家土地技術(shù)政策研究所提供建設(shè)規(guī)劃技術(shù)研究和建議支持。東京灣港灣聯(lián)協(xié)推進(jìn)協(xié)議會(huì)、東京都港灣振興協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)，從土地規(guī)劃、城市功能定位及其他方面確保區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

3 灣區(qū)自然資源開發(fā)利用與保護(hù)政策

日本十分重視以法律與政策手段保障自然資源管理工作的順利開展和具體實(shí)施。

3.1 灣區(qū)規(guī)劃政策

日本極其重視國(guó)土規(guī)劃，通過合理開發(fā)利用土地來提高土地利用效率。

東京灣區(qū)的發(fā)展遵循日本國(guó)家層面政策方針，主要包括日本國(guó)土規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)《2050年國(guó)家土地宏偉設(shè)計(jì)》，促進(jìn)國(guó)家土地使用和維護(hù)的綜合性基本規(guī)劃《國(guó)土形成規(guī)劃》與《第二次國(guó)土形成規(guī)劃》、國(guó)家土地規(guī)劃措施的綜合性指南《國(guó)土利用規(guī)劃法》、城市地區(qū)規(guī)劃的主要依據(jù)《城市規(guī)劃法》、促進(jìn)對(duì)地下深層的合理利用《關(guān)于地下深層公共用途的特別措施法》等，并以此來修改完善《首都圈整備法》。

同時(shí)，根據(jù)指導(dǎo)建設(shè)規(guī)劃的核心文件《首都圈整備法》，東京灣區(qū)制定了基于灣區(qū)發(fā)展的專項(xiàng)規(guī)劃戰(zhàn)略，主要包括相關(guān)地方政府和機(jī)構(gòu)的發(fā)展規(guī)劃指南《首都圈整備規(guī)劃》，促進(jìn)東京灣區(qū)有序發(fā)展的《首都圈廣域區(qū)域規(guī)劃》，疏解首都圈功能的《多極分散全國(guó)土地整理促進(jìn)法》，加快筑波科學(xué)城建設(shè)的《筑波科學(xué)城建設(shè)法》等。

1958—1999年，日本先后編制并實(shí)施了5輪首都圈規(guī)劃。結(jié)合東京灣區(qū)自身特點(diǎn)，5輪規(guī)劃與建設(shè)逐步完善成熟。其中，第一輪規(guī)劃著重空間管控，提出綠帶等管控手段；第二至四輪規(guī)劃強(qiáng)調(diào)推動(dòng)灣區(qū)中心地區(qū)的教育、科研、行政等功能向外圍區(qū)域轉(zhuǎn)移；第五輪規(guī)劃強(qiáng)調(diào)均衡空間布局，推動(dòng)灣區(qū)均衡發(fā)展。

根據(jù)《首都圈整備規(guī)劃》，首都圈對(duì)不同區(qū)域采取不同措施，劃分的5個(gè)區(qū)域用于承擔(dān)不同城市功能，分別為既定市區(qū)、近郊整備地帶、近郊綠地保護(hù)區(qū)、都市開發(fā)區(qū)和工業(yè)等限制區(qū)（表1）。

表1 東京灣區(qū)政策規(guī)劃區(qū)域的劃分

3.2 灣區(qū)農(nóng)業(yè)用地保護(hù)政策

東京灣區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量占日本全國(guó)的20%，其中茨城縣和千葉縣分別位列日本農(nóng)業(yè)產(chǎn)量第三和第四。雖然灣區(qū)農(nóng)業(yè)受到城市化的影響，農(nóng)業(yè)耕地面積逐年減少（圖2），但作為城市綠色區(qū)域構(gòu)成要素之一，東京灣區(qū)的農(nóng)業(yè)用地是寶貴的開放空間，具有糧食供應(yīng)、環(huán)境保護(hù)、形成綠色空間，為城市市民提供休閑場(chǎng)所、保護(hù)國(guó)土環(huán)境、抗災(zāi)御害、社會(huì)人文科學(xué)教育等公益性功能。因此，農(nóng)林水產(chǎn)省制定了一系列農(nóng)業(yè)管理措施來保護(hù)城市農(nóng)田，促進(jìn)城市農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

圖2 東京灣區(qū)耕地面積變化圖

3.2.1 成立城市規(guī)劃和歷史氣候委員會(huì)

2009年6月，日本國(guó)土交通省成立的城市規(guī)劃和歷史氣候委員會(huì)指出，城市耕地的思維方式已變化，城市建設(shè)體制和運(yùn)營(yíng)目標(biāo)需實(shí)現(xiàn)“密集的城市結(jié)構(gòu)”和“城市與綠色農(nóng)業(yè)的共存”。

3.2.2 制定相關(guān)政策條例

農(nóng)林水產(chǎn)省《糧食、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本計(jì)劃》（2010年）[6]提出“保護(hù)都市農(nóng)業(yè)和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”的基本思想。《城市農(nóng)業(yè)促進(jìn)基本法》（2015年）規(guī)定，地方政府需將農(nóng)業(yè)作為城市的有機(jī)組成部分，納入城市規(guī)劃，并制定相應(yīng)的土地利用規(guī)劃。目前東京灣區(qū)市區(qū)還保留了部分點(diǎn)狀分布（面積小于5 hm2）和片狀分布（面積大于5 hm2）的耕地。

3.2.3 農(nóng)業(yè)用地復(fù)墾

根據(jù)《東京都內(nèi)促進(jìn)市民農(nóng)場(chǎng)發(fā)展法》，為了節(jié)約集約用地，日本政府對(duì)農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行復(fù)墾。據(jù)農(nóng)林水產(chǎn)省統(tǒng)計(jì)，東京可回收農(nóng)業(yè)用地的面積約為22000 hm2。2016—2018年，開墾退化農(nóng)田的面積分別為 3966 hm2、2540 hm2和 2177 hm2[7]。

3.2.4 建立市民農(nóng)場(chǎng)

《東京都內(nèi)促進(jìn)市民農(nóng)場(chǎng)發(fā)展法》規(guī)定建立的市民農(nóng)場(chǎng)是開展農(nóng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)交流的休閑娛樂場(chǎng)所，其提供了新鮮的農(nóng)產(chǎn)品，同時(shí)也是防災(zāi)空間。根據(jù)國(guó)土交通省的調(diào)查數(shù)據(jù)，在2011—2019年首都圈建立的市民農(nóng)場(chǎng)面積基本保持不變[8]。

3.2.5 開發(fā)農(nóng)業(yè)景觀開發(fā)區(qū)系統(tǒng)

2011年8月，東京灣區(qū)政府開發(fā)的農(nóng)業(yè)景觀開發(fā)區(qū)系統(tǒng)[9]將景觀與農(nóng)業(yè)結(jié)合起來，將零散的農(nóng)業(yè)用地指定為城市規(guī)劃公園，與地方社區(qū)合作維護(hù)和培育農(nóng)業(yè)景觀，增進(jìn)人們對(duì)城市農(nóng)田重要性的理解，培育以耕作為主的城市景觀。

3.3 灣區(qū)各類生態(tài)管理政策

為推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，針對(duì)東京灣地區(qū)的自然環(huán)境特性和地區(qū)發(fā)展需求，東京灣區(qū)大力發(fā)展綠色基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)生態(tài)資源的管理，確?？稍偕Y源和能源循環(huán)利用。

3.3.1 綠地管理

為了保護(hù)自然環(huán)境，1966年《首都圈近郊綠地保護(hù)法》和1973年《城市綠地法》規(guī)定在首都圈郊區(qū)周圍設(shè)置寬度約10 km的綠化帶區(qū)域。首都圈的綠地近郊整備地帶[10]包括3類，即近郊綠地、近郊綠地保護(hù)區(qū)和近郊綠地特別保護(hù)區(qū)。根據(jù)《首都圈整備報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，首都圈的近郊綠地共19 個(gè)區(qū)域，面積 15861 hm2。

3.3.2 城市公園管理

為了應(yīng)對(duì)災(zāi)害預(yù)防和地區(qū)振興等社會(huì)需求，日本《城市公園法》規(guī)定，日本中央或地方政府設(shè)立城市公園。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[11]，東京灣區(qū)城市公園的指定數(shù)量和面積逐年增加。2018年，城市公園的數(shù)量為110279個(gè)，面積約127321 hm2，人均城市公園面積10.6 m2/人（圖3）。日本政府表示，東京灣區(qū)人均城市公園面積仍然較低，因此，東京灣區(qū)將繼續(xù)利用存量土地，促進(jìn)城市公園的發(fā)展，延長(zhǎng)設(shè)施壽命并進(jìn)行有效維護(hù)。

圖3 東京灣區(qū)城市公園面積變化圖

3.3.3 林業(yè)管理

2009年3月東京灣區(qū)修訂了《森林發(fā)展促進(jìn)計(jì)劃》。自2009年4月起，日本政府致力于促進(jìn)森林發(fā)展、促進(jìn)林業(yè)集約化、改善林道的基礎(chǔ)設(shè)施。東京灣區(qū)中多地建立自己的稅制，來促進(jìn)創(chuàng)建具有公共利益功能的森林，例如，茨城縣2008年推出“森林和湖泊環(huán)境稅”；山梨縣于2012年推出“森林環(huán)境稅”；神奈川縣推出“水源環(huán)境保護(hù)稅”。

3.3.4 水資源管理

為推進(jìn)水資源利用，日本于1962年頒布了《水資源開發(fā)促進(jìn)法》，1974年制定了用于開展水資源綜合開發(fā)和合理使用的《利根川水系統(tǒng)和荒川水系統(tǒng)的水資源開發(fā)基本規(guī)劃》。同時(shí)，根據(jù)《湖沼水質(zhì)保護(hù)特別措施法》，對(duì)水資源進(jìn)行監(jiān)測(cè)與治理，對(duì)河流、湖泊和沼澤等采取全面的水質(zhì)保護(hù)措施。

為了更好地改善東京灣區(qū)水資源情況，東京灣振興促進(jìn)委員會(huì)編制了為期10年的《東京灣振興行動(dòng)計(jì)劃》一期（2003年）與二期（2013年）。同時(shí)，國(guó)土交通省土地規(guī)劃局每年均對(duì)河流、湖泊和沼澤的BOD（生化需氧量）、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)率和COD（化學(xué)需氧量）進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并發(fā)布《公共水質(zhì)測(cè)量結(jié)果》。

4 借鑒與啟示

從東京灣區(qū)自然資源管理經(jīng)驗(yàn)來看，東京灣區(qū)在制定適合灣區(qū)特點(diǎn)的發(fā)展規(guī)劃，自然資源統(tǒng)籌開發(fā)利用與保護(hù)等方面具有良好經(jīng)驗(yàn)，可為我國(guó)推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)提供重要經(jīng)驗(yàn)借鑒。我國(guó)粵港澳大灣區(qū)自然資源發(fā)展需要結(jié)合自身實(shí)際，加快構(gòu)建新發(fā)展格局。

4.1 依托頂層政策方針，制定并適時(shí)調(diào)整發(fā)展規(guī)劃，保障灣區(qū)空間用途與時(shí)俱進(jìn)

在日本國(guó)家層面政策方針的指導(dǎo)下，東京灣區(qū)依據(jù)《首都圈整備法》，解析其發(fā)展現(xiàn)狀，了解自然資源的發(fā)展變化情況，適時(shí)并實(shí)事求是制定了相關(guān)規(guī)劃政策促進(jìn)灣區(qū)發(fā)展。東京灣區(qū)的基本規(guī)劃確定灣區(qū)城市功能和發(fā)展方向，事務(wù)規(guī)劃落實(shí)具體的部署，規(guī)劃實(shí)施務(wù)實(shí)高效，具有可持續(xù)性。這些規(guī)劃抑制了現(xiàn)有市區(qū)的工業(yè)發(fā)展和人口集中度的提升，促進(jìn)及周邊地區(qū)的規(guī)劃發(fā)展，為塑造東京灣區(qū)的國(guó)土空間格局作出了重要貢獻(xiàn)。

因此，我國(guó)粵港澳大灣區(qū)要探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，創(chuàng)新完善自然資源管理制度。目前，指導(dǎo)粵港澳大灣區(qū)的綱領(lǐng)性文件《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》已經(jīng)印發(fā)，在規(guī)劃的實(shí)施階段要充分發(fā)揮規(guī)劃綱要的引領(lǐng)作用，適時(shí)出臺(tái)詳細(xì)規(guī)劃和規(guī)劃綱要配套政策實(shí)施細(xì)則，優(yōu)化自然資源空間布局，形成完整、可操作的灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃，并嘗試建立規(guī)劃期內(nèi)的定期更新維護(hù)制度。

4.2 保留適量耕地，融合城市農(nóng)業(yè)與城市公園功能，保障灣區(qū)整體生態(tài)平衡

東京灣區(qū)受1950年開始的工業(yè)污染影響，從20世紀(jì)70年代開始重點(diǎn)治理生態(tài)環(huán)境問題，通過規(guī)劃預(yù)留了充足的綠色生態(tài)空間。雖然灣區(qū)在發(fā)展建設(shè)過程中農(nóng)業(yè)用地流失是不可避免的問題，但城市農(nóng)業(yè)用地成為了城市生態(tài)系統(tǒng)中不可缺少的組成部分，是構(gòu)成城市綠色生態(tài)空間的重要要素之一。此外，東京灣區(qū)將農(nóng)業(yè)用地與城市公園相融合，作為寶貴的開放空間。

東京灣區(qū)農(nóng)業(yè)用地除了具有經(jīng)濟(jì)功能外，還具有糧食供應(yīng)、環(huán)境保護(hù)、形成綠色空間等公益功能。東京灣區(qū)通過農(nóng)業(yè)用地復(fù)墾、開發(fā)農(nóng)業(yè)景觀開發(fā)區(qū)系統(tǒng)等農(nóng)業(yè)管理措施保護(hù)并促進(jìn)城市農(nóng)田的發(fā)展。從總體來看，公益功能的作用明顯大于經(jīng)濟(jì)功能。我國(guó)粵港澳大灣區(qū)在開發(fā)建設(shè)中，要進(jìn)一步優(yōu)化耕地與永久基本農(nóng)田的保護(hù)布局，探索大灣區(qū)耕地相關(guān)的保護(hù)制度，探討城市農(nóng)業(yè)與城市公園相結(jié)合的可能性，妥善解決開發(fā)與資源保護(hù)之間的矛盾。

4.3 節(jié)約集約用地，注重生態(tài)保護(hù)與開發(fā)利用相結(jié)合，保障灣區(qū)自然資源可持續(xù)發(fā)展

東京灣區(qū)雖然是日本最大的工業(yè)城市群，但其仍將宜居環(huán)境視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)右?。灣區(qū)發(fā)展是一個(gè)復(fù)雜長(zhǎng)期的過程，為了達(dá)到既保護(hù)有限的土地資源又滿足人口持續(xù)增長(zhǎng)及其發(fā)展需求，東京灣區(qū)政府制定了一系列保護(hù)政策，既保持特定區(qū)域的高密度開發(fā)，同時(shí)對(duì)綠地、林業(yè)、水資源等各類生態(tài)用地實(shí)施保護(hù)，統(tǒng)籌自然資源全要素管理。根據(jù)《關(guān)于地下深層公共用途的特別措施法》等相關(guān)法律法規(guī)，東京灣區(qū)中心城市的擴(kuò)展逐漸由“向外擴(kuò)張”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲Ⅲw發(fā)展”，促進(jìn)了地下深層空間的合理利用。

目前，我國(guó)粵港澳大灣區(qū)由于人口眾多，早期粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)比較嚴(yán)峻。因此，粵港澳大灣區(qū)要進(jìn)一步提升資源環(huán)境承載力，統(tǒng)籌灣區(qū)內(nèi)各類資源開發(fā)與保護(hù)，開展各類生態(tài)用地的綜合保護(hù)與利用，推進(jìn)自然保護(hù)地體系建設(shè)。