楊蕊 呂雅琴

（中共西安市委黨校管理學(xué)教研部）

一、提升基層社會治理效能是新時代社會治理的重要任務(wù)

改革開放以來，我國社會深刻轉(zhuǎn)型，最大的特點就是從單位制到社區(qū)制的轉(zhuǎn)變。隨著城市流動性的日益加強、國有企業(yè)改革的深化，越來越多的“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?。社會治理的重點和難點都在基層，為更好地適應(yīng)我國社會結(jié)構(gòu)的深刻轉(zhuǎn)型，基層社會治理創(chuàng)新成為必然要求，社區(qū)因此成為國家與社會交接的最廣闊的領(lǐng)域，以及觀察中國發(fā)展的絕佳窗口。[1]

2015年2月，習(xí)近平總書記來到陜西進行考察和調(diào)研，提出陜西“追趕超越”的定位和“五個扎實”的要求，為陜西社會治理發(fā)展指明了方向?；鶎又卫硎顷P(guān)乎陜西發(fā)展的重要領(lǐng)域，對吸引人才、提升人民生活質(zhì)量、構(gòu)建協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)具有重要的保障功能。當(dāng)前，總結(jié)研究如何增強社區(qū)的韌性和抗逆力，是提升基層社會治理水平、進一步探究中國社會的良機。[2]基層社會治理的最大特點是在各項事務(wù)中直接面對人民群眾。在新時代，全方位提升基層社會治理效能對于推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、撬動基層活力、提升城市的和諧宜居性具有相當(dāng)重要的意義。因此，提高基層治理效能是社會治理現(xiàn)代化建設(shè)的迫切使命。

二、陜西基層社會治理的探索與實踐創(chuàng)新

黨的十八大以來，黨對社會治理的理論創(chuàng)新逐漸系統(tǒng)、豐富和完善，社會治理內(nèi)涵更加深刻全面。十八大提出要“進行社會管理體制改革”，并且注重“法治保障”。十八屆三中全會上，第一次以正式文件的形式用“社會治理”代替了“社會管理”。十九屆四中全會將社會治理體系的內(nèi)涵從原來的“五位一體”更新到“七位一體”，增加了“民主協(xié)商”和“科技支撐”，即“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”。[3]強調(diào)在基層社會治理過程中，需要樹立“人人有責(zé)”的意識,落實“人人盡責(zé)”的行動,保障“人人享有”的結(jié)果。在公共事務(wù)治理中，各個主體互相信任、依賴,形成合作伙伴，進而在社區(qū)居民的良性互動中提升社區(qū)社會資本，最終形成一個持續(xù)互動的有機系統(tǒng)，即社區(qū)治理共同體。[4]

新時代背景下，陜西省各地市在基層治理創(chuàng)新的實踐中勇于開展體制創(chuàng)新，以社會再組織化為路徑，堅持基層黨建創(chuàng)新、資源服務(wù)下沉、工作重心下移，涌現(xiàn)出了大量的創(chuàng)新做法和優(yōu)秀經(jīng)驗，可謂是百花齊放、因地制宜、各有特色。

（一）基層社會治理主體創(chuàng)新

1.充分發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用

面對黨建引領(lǐng)的全新命題，建立具有當(dāng)?shù)靥厣囊I(lǐng)方式和引領(lǐng)機制，成為了陜西各地基層治理的新亮點。在基層社會治理中，發(fā)揮好“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”這項制度的優(yōu)勢是基層治理的關(guān)鍵所在。如西安市為加強城市基層黨建，著力推動非公黨建綜合體“紅色會客廳”的建設(shè)。通過構(gòu)建開放、融合、共享的黨建模式，推動黨組織在非公領(lǐng)域的全覆蓋，填補了基層黨建的空白。延安市利用大數(shù)據(jù)技術(shù)搭建起智慧黨建“云平臺”，開啟了全市智慧黨建“新時代”。把支部建在網(wǎng)上，黨員可以通過移動終端實現(xiàn)隨時在線學(xué)習(xí)、檢驗成效、收繳黨費等功能，各項黨務(wù)工作也可以通過云平臺即時交辦，極大地提高了黨建工作效率。銅川市近年來探索創(chuàng)立了“黨建工作績效第三方評估”機制，其創(chuàng)新之處在于遵循“開放式黨建”的理念，把來自不同專業(yè)和領(lǐng)域的評價結(jié)果作為重要考量，納入黨建工作績效考評結(jié)果，有力提升了考評結(jié)果的關(guān)切度、參與度、透明度，其創(chuàng)新探索受到了中組部的充分肯定。

2.強化政府基層社會治理的負(fù)責(zé)體制

陜西省各地積極落實政社分開，明確清晰地界定政府職能，并敢于給社會放權(quán)，著力去除傳統(tǒng)社會管理的弊端，逐漸把專業(yè)的公共服務(wù)剝離出來，由社會組織承接。以西安市為例，政府通過大力培育社會組織、釋放社會活力、發(fā)揮社會自治功能，促進政社的良性互動，成立了專門的社會組織培育中心，支持孵化社會組織并對其進行能力建設(shè)。通過開展公益創(chuàng)投、完善購買流程和制度，促進了社會組織的發(fā)展和成熟。有力提升了社區(qū)治理和公共服務(wù)水平，培育積累了社區(qū)社會資本，為社區(qū)治理共同體的構(gòu)建打下了良好的基礎(chǔ)。通過政府購買社會組織服務(wù)，不但提升了社區(qū)服務(wù)質(zhì)量和效率，還進一步激發(fā)出社會活力，構(gòu)建了政府和社會組織協(xié)同共治的社會治理體系。

3.充分發(fā)揮社會力量的社會協(xié)同作用

陜西省在2016年開始倡導(dǎo)的“四社聯(lián)動”服務(wù)機制——由社區(qū)、社會組織、社會工作專業(yè)人才以及志愿者聯(lián)動發(fā)揮作用，為實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化邁出了堅實的步伐，社會組織也得到了較快的發(fā)展，給社會發(fā)展注入了新的活力。同時，專業(yè)持證社工人數(shù)不斷增長，在社區(qū)治理中發(fā)揮的作用日益凸顯，其中不乏年輕的“海歸”投入社區(qū)治理工作。陜西省還探索成立了若干樞紐型社會組織，如社會工作協(xié)會、陜西省社會組織服務(wù)中心等，這些組織為整合社會資源發(fā)揮了極其重要的作用，為廣大社會組織機構(gòu)相互支持、并肩發(fā)展提供了重要平臺。社會組織服務(wù)中心每年開展人員能力培訓(xùn)、業(yè)務(wù)交流會、學(xué)術(shù)沙龍等活動，在各地助力脫貧攻堅方面，社會組織也頗有成效。如寶雞市社會組織在脫貧攻堅中發(fā)揮專長，助力城市社區(qū)貧困家庭的精準(zhǔn)幫扶，通過聚焦重點家庭，解決好“幫誰”“幫什么”“怎么幫”的問題，以解決“吃穿住行用”為著力點，精準(zhǔn)、扎實、高效地開展工作，為脫貧攻堅作出了積極貢獻(xiàn)，受到了國務(wù)院、民政部的充分肯定并在全國推廣。

4.人民群眾成為社會治理的主體力量

一是建立健全基層群眾自治制度，暢通居民參與途徑，鼓勵業(yè)主參與社區(qū)重大事務(wù)的決策，培育業(yè)主委員會，制定小區(qū)業(yè)主參與物業(yè)管理制度。2019年1月，陜西省新修訂了《陜西省物業(yè)管理條例》，對群眾普遍關(guān)注的物業(yè)管理活動進行了進一步規(guī)范。二是加強社區(qū)協(xié)商民主制度建設(shè)，因地制宜創(chuàng)建協(xié)商形式，鼓勵“人人盡責(zé)”。如在“三無院落”建立“居民自管小組”，建立完善的協(xié)商制度，調(diào)動居民自我管理和服務(wù)的積極性，真正解除了社區(qū)許多“老難題”，讓居民得到實惠。三是鼓勵居民參與社區(qū)志愿服務(wù)，注重發(fā)揮社區(qū)能人在社會治理中的示范作用。如西安市的“螢火蟲志愿者團隊”“小蜜蜂志愿者團隊”在平安社區(qū)建設(shè)、垃圾分類、矛盾協(xié)調(diào)等方面作出了重要貢獻(xiàn)。四是因地制宜策劃和實施活動項目。通過開展各類內(nèi)容豐富的活動，挖掘社區(qū)精英，激發(fā)居民參與熱情。如寶雞市通過“義倉”“義集”等活動，加強了居民之間的交流和聯(lián)系，在參與勞動項目的過程中培育提升了社區(qū)社會資本，增強了居民對社區(qū)的認(rèn)同感，傳承和發(fā)揚了鄰里守望、崇德向善的傳統(tǒng)文化精神。

（二）基層社會治理方式創(chuàng)新

1.民主協(xié)商是凝聚社會共識的重要渠道

民主協(xié)商是開展社會治理的有效方式。在解決老舊小區(qū)改造提升、社區(qū)鄰里糾紛、環(huán)境衛(wèi)生改善、小區(qū)加裝電梯等和群眾切身利益密切相關(guān)的問題時，民主協(xié)商發(fā)揮了非常重要的作用。各地民主協(xié)商的具體形式各有特色，如西安市未央?yún)^(qū)堅持“把協(xié)商民主落實到基層”，建立起“政協(xié)委員協(xié)商民主工作室”，政協(xié)委員定期到社區(qū)開展調(diào)研、走訪，傾聽民意，暢通社情民意表達(dá)的渠道。

2.發(fā)揮法治對基層社會治理的源頭作用

法治化是實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在，也是社會治理共同體建設(shè)的重要保障。陜西省政府頒布了一系列相關(guān)法律和規(guī)范性文件，如《陜西省關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實施意見》《銅川市關(guān)于加強城鎮(zhèn)社區(qū)專職工作人員管理使用工作的意見》《咸陽市關(guān)于加強和改進城鎮(zhèn)社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的實施意見》等。未來各地市還要進一步完善社區(qū)治理領(lǐng)域急需的各項法律法規(guī)。除此之外，著力推動基層“德治、法治、自治”三治合一。道德支撐能夠增強社區(qū)居民的法治自覺，使得“法治”與“德治”相得益彰。如榆林市堅持因地制宜，在考慮本地文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、民族特色等因素的基礎(chǔ)上，結(jié)合村情居情，制定重點突出的居民公約、村規(guī)民約，讓群眾能夠遇事找法、依法辦事，依靠法律化解矛盾。

3.科技支撐成為基層社會治理的技術(shù)保障

大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)是創(chuàng)新社區(qū)治理的必然趨勢。西安市發(fā)布了《西安市智慧社區(qū)建設(shè)評定標(biāo)準(zhǔn)（2020）》，從全市整體規(guī)劃的角度，以頂層設(shè)計和制度建設(shè)為基礎(chǔ)，在全省智慧社區(qū)建設(shè)的探索中邁出了關(guān)鍵的一步。銅川市在智慧社區(qū)建設(shè)和應(yīng)用領(lǐng)域也做出了富有成效的嘗試：以信息化為引領(lǐng)，搭建起智慧社區(qū)信息管理平臺，為大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用打好數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，積累了大量有益經(jīng)驗。西咸新區(qū)空港新城幸福里社區(qū)被確定為西北第一個全國性“綠色智慧社區(qū)”試點，在智慧社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)中做出更多探索，讓社區(qū)居民享受到便捷服務(wù)和美好生活。互聯(lián)網(wǎng)的普及還暢通了民意訴求表達(dá)渠道，線上開展民主協(xié)商快速及時，提升了決策的時效性。社區(qū)微博、微信、論壇等新媒體加強了社區(qū)居民的日常交往，極大地方便了群眾聯(lián)系。

三、以十九屆五中全會精神為引領(lǐng)，譜寫陜西社會治理發(fā)展新篇章

（1）切實推動社會治理重心向基層下移。為基層賦權(quán)增能，是社會治理現(xiàn)代化的必然要求。如北京市2018年開始實行的基層社會治理新機制——“街鄉(xiāng)吹哨、部門報道”，即街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)一聲“哨響”，相關(guān)委辦局就集中力量到基層一線破解難題，其核心就是強化街道的治理能力，為街道擴權(quán)賦能。2019年，在原來的基礎(chǔ)上又將其做法升級為“接訴即辦”，即“群眾各種操心事、煩心事、揪心事，有人辦、馬上辦、能辦好，做到 “部門圍著街道轉(zhuǎn)，街道圍著居民轉(zhuǎn)”。通過持續(xù)推動工作重心下移、資源服務(wù)下沉，夯實了北京這樣一個特大城市的基層治理基礎(chǔ)。

（2）以人為核心重塑現(xiàn)代新型社區(qū)關(guān)系。高水平的現(xiàn)代化，必然是以人為核心的現(xiàn)代化，一是社區(qū)建設(shè)要以人為核心，注重高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活。習(xí)近平總書記指出：“社區(qū)建設(shè)光靠錢不行，要與鄰為善、以鄰為伴。”其關(guān)鍵在于居民要樹立“以善為先”的理念，這也是舉國上下、萬眾一心戰(zhàn)勝各種困難的內(nèi)在力量。如浙江省規(guī)劃的“未來社區(qū)”，其最大的特色在于以社區(qū)居住的“人”為核心，致力于打破現(xiàn)代城市社區(qū)鄰里之間的疏離和冷漠，進行一場關(guān)于“熟人社區(qū)”的探索，這是省級層面對基層社會治理的頂層設(shè)計，也是浙江省發(fā)展的新的著力點。二是著力推動城市有機更新行動。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入高質(zhì)量發(fā)展階段，急需通過城市更新，進一步增強城市韌性，這也體現(xiàn)社會治理以人民為中心的思想，符合陜西高質(zhì)量發(fā)展的要求和人民群眾的意愿。如老舊小區(qū)改造就是滿足人民宜業(yè)宜居需求的重要民生工程，應(yīng)堅持因地制宜、精準(zhǔn)施策，做到老舊小區(qū)改造“好看更要好住”。

（3）切實推進市域社會治理現(xiàn)代化?；鶎又卫淼某尚绾卧诤艽蟪潭壬先Q于市域社會治理的能力和水平，提升基層治理能力需要市域?qū)用娴睦砟钕刃?、制度先行、?guī)劃先行。如成都市出臺的市域社會治理規(guī)劃《城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理總體規(guī)劃（2018-2035）》，其核心在于把社區(qū)發(fā)展治理作為城市轉(zhuǎn)型和發(fā)展的著力點和突破口，通過社區(qū)規(guī)劃來落實、落細(xì)城市發(fā)展的各項戰(zhàn)略。切實轉(zhuǎn)變經(jīng)營城市的理念，通過打造和諧、宜居的高品質(zhì)社區(qū)，提高整個城市的功能品質(zhì)，進而推動城市高質(zhì)量發(fā)展。

（4）構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系?！叭魏弦弧被鶎又卫眢w系的發(fā)源地浙江省桐鄉(xiāng)市，從2013年起，桐鄉(xiāng)市探索出一條基層社會治理的道路，通過“三治”融合來提高治理的效能，最后形成鄉(xiāng)規(guī)民約。這一基層實踐的有效經(jīng)驗已經(jīng)吸收到了國家政策中，在全國進行推廣，并且從鄉(xiāng)村推廣到了城市社區(qū)。其中，“德治教化”在我們國家的治國理政中體現(xiàn)了傳統(tǒng)文化的精髓，社會主義道德的集中體現(xiàn)就是社會主義核心價值觀，在基層社會治理當(dāng)中，要建立健全以社會主義核心價值觀為內(nèi)核的德治體系，形成人人講道德、人人重修養(yǎng)、人人促和諧的社會風(fēng)尚。