馬文雪

（聊城大學(xué)）

第七次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，2020年我國(guó)65歲及以上人口近1.91億，占總?cè)丝诘?3.50%，即將進(jìn)入中度老齡化社會(huì)[1]，養(yǎng)老問(wèn)題日益嚴(yán)峻。受到傳統(tǒng)觀念的影響，大多數(shù)老年人希望能夠在家中安度晚年，又迫切需要專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)，而單一的家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式難以滿足老年群體的多重需求。居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式則依托社區(qū)平臺(tái)，讓老人不離開(kāi)熟悉的環(huán)境就可以享受到專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)，融合了家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)了二者的功能缺失，為老年群體提供了優(yōu)化選擇，成為我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分。自2016年以來(lái)，中央財(cái)政支持了5批203個(gè)地區(qū)開(kāi)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)，現(xiàn)階段已取得初步成果，但仍存諸多問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、剖析原因，以期促進(jìn)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提升，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展。

一、居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在的問(wèn)題

（一）服務(wù)供需不匹配

目前，居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)還普遍處在僅滿足老人基本需求的層面，內(nèi)容較為單一，主要涉及生活照料、醫(yī)療保健和文體娛樂(lè)等方面的基本服務(wù)，精神慰藉、法律援助等方面的服務(wù)提供較少。中國(guó)老年健康調(diào)查（CLHLS）2018年的數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)社區(qū)提供的精神慰藉服務(wù)、起居照料服務(wù)、法律援助服務(wù)、上門看病服務(wù)等各項(xiàng)服務(wù)中均存在供不應(yīng)求的現(xiàn)象，其中，上門看病服務(wù)的供求差距最小，精神慰藉服務(wù)的供求差距最大?？梢?jiàn)，居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給方對(duì)老年群體的期望了解依舊不足，對(duì)服務(wù)需求缺乏調(diào)研，提供的養(yǎng)老服務(wù)種類較少、內(nèi)容單一，供給不足且供需錯(cuò)位。

（二）服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)滯后

專業(yè)人才是影響服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵因素，而目前我國(guó)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)人才嚴(yán)重不足，難以滿足老年群體的照料需求。養(yǎng)老服務(wù)人員的年齡普遍偏大、文化水平普遍偏低，在對(duì)濟(jì)寧市任城區(qū)城市社區(qū)日間照料中心的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，護(hù)工年齡大部分在50歲以上，招聘時(shí)對(duì)護(hù)工的學(xué)歷要求極低，甚至能識(shí)字即可，給職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、職業(yè)資格認(rèn)證增加了難度。養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)不高，缺乏醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉等方面的專業(yè)知識(shí)與科學(xué)方法，難以根據(jù)老年人的生理及心理特點(diǎn)提供專業(yè)的照護(hù)服務(wù)。

（三）服務(wù)水平有待提升

大部分居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心承諾提供覆蓋生活照料、醫(yī)療保健、精神慰藉等多方面的服務(wù)，而真正提供的服務(wù)卻與承諾之間存在一定的差距。一方面，許多社區(qū)服務(wù)中心提供的養(yǎng)老服務(wù)較為基礎(chǔ)，生活照料主要包含助餐、助潔方面，精神慰藉以提供文娛服務(wù)和陪同聊天為主，對(duì)老年人的心理狀況關(guān)注不足，同時(shí)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合程度低，尚不能提供多樣化、專業(yè)化的服務(wù)，服務(wù)項(xiàng)目有待擴(kuò)展，服務(wù)水平有待提升。另一方面，居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心普遍存在設(shè)施總量不足、配置簡(jiǎn)單、實(shí)用性差等問(wèn)題，一定程度上與宣傳不符，影響了其功能的發(fā)揮，也影響著老年群體的服務(wù)體驗(yàn)。

（四）服務(wù)欠缺個(gè)性化

老年人對(duì)服務(wù)質(zhì)量的期望和體驗(yàn)很大程度上與自身年齡、性別、生活自理能力、生活狀況等諸多個(gè)體差異因素有關(guān)。高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)要求對(duì)老年人個(gè)體的異質(zhì)性給予更多的關(guān)注，提供更多樣的服務(wù)選擇，使服務(wù)的供給更加個(gè)性化、精準(zhǔn)化，從而與老年人的實(shí)際需求更加匹配。然而許多社區(qū)服務(wù)中心忽略了不同老年人個(gè)體的異質(zhì)性，在服務(wù)的內(nèi)容與形式上欠缺個(gè)性化，存在“一刀切”的問(wèn)題。

二、制約居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提升的原因

通過(guò)對(duì)我國(guó)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的分析，可以看出我國(guó)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平總體上偏低，供給方提供的服務(wù)難以滿足需求方的期望。本文將從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面分析制約居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提高的原因。

（一）宏觀層面

主要為政策環(huán)境。養(yǎng)老服務(wù)政策越完善，越有利于居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提升。

一是法律法規(guī)不完善。當(dāng)前我國(guó)主要依靠行政法規(guī)、部門規(guī)章等來(lái)推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，雖有政策出臺(tái)高效快速的優(yōu)勢(shì)，但相比于法律法規(guī)，約束力較弱。除《憲法》《刑法》《婚姻法》中有一些與老年人相關(guān)的條文外，《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》中規(guī)定了“居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)開(kāi)展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，可以興辦有關(guān)的服務(wù)事業(yè)”，為我國(guó)開(kāi)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供了法律保障；《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》指出“老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)，形成社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系”，闡明了養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的原則。除此之外，難以找到更多有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的法律。整體而言，專門針對(duì)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的法律法規(guī)及監(jiān)督機(jī)制欠缺，執(zhí)行力度存在不足，阻礙了我國(guó)老年事業(yè)的法制化進(jìn)程。

二是福利政策還不夠完善。補(bǔ)貼優(yōu)惠力度不足、范圍不廣，首先，現(xiàn)階段養(yǎng)老服務(wù)政策主要集中在稅費(fèi)優(yōu)惠、土地使用和人才培養(yǎng)等方面，但是當(dāng)前的稅費(fèi)優(yōu)惠主要針對(duì)公立機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠，缺乏專門針對(duì)居家社區(qū)養(yǎng)老方面的優(yōu)惠政策，[2]不利于引入社會(huì)資本，豐富居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給主體。其次，直接進(jìn)行資金支持和財(cái)政補(bǔ)貼的激勵(lì)方式使用較少。[3]目前居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)尚在在起步階段，無(wú)論是養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)、市場(chǎng)力量的培植還是人才的培養(yǎng)都需要大量的資金投入，沒(méi)有足夠的資金支持也就沒(méi)有居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）中觀層面

一是資金方面。養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量與政府的財(cái)政投入息息相關(guān)，投入越大，質(zhì)量越高。[4]當(dāng)前，政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投入嚴(yán)重不足，據(jù)《2020中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，2019年國(guó)家老年人福利總投入453億元，其中230億元是高齡津貼，護(hù)理補(bǔ)貼和養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼投入不足42億，僅占老年人福利總投入的9.27%，占民政事業(yè)費(fèi)的0.98%，養(yǎng)老服務(wù)體系的財(cái)政資金缺口較大。有調(diào)查表明，有55.8%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為政府主辦，社會(huì)組織和企業(yè)投資主辦的僅占4%和3.3%，[5]可見(jiàn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的資金來(lái)源較為單一，仍以政府投入為主，社會(huì)力量參與不足，尚不能為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供強(qiáng)有力的資金支持，阻礙了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

二是人才方面。養(yǎng)老服務(wù)提供者的專業(yè)素質(zhì)高低與養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量密切相關(guān)。首先，養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理員缺口大。第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)失能半失能老人眾多，人數(shù)約為4063萬(wàn)，而按照失能老人與護(hù)理員3:1的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)推算，至少需要1300萬(wàn)名護(hù)理員，而目前各類養(yǎng)老服務(wù)人員不足50萬(wàn)人，持證人員不足2萬(wàn)人，僅失能半失能老年人群體的護(hù)理人員缺口就十分巨大，供需矛盾十分突出。其次，人才流失嚴(yán)重。政府的財(cái)政補(bǔ)貼主要落到了居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心硬件設(shè)施的投入上，而在人工服務(wù)投入上的傾斜較少。[6]工作時(shí)間長(zhǎng)、工作強(qiáng)度大、工作環(huán)境差、工資待遇低是目前養(yǎng)老服務(wù)工作的顯著特點(diǎn)，難以吸引高素質(zhì)的專業(yè)服務(wù)人員，養(yǎng)老相關(guān)畢業(yè)生很少?gòu)氖吗B(yǎng)老服務(wù)工作，大部分畢業(yè)生選擇離開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。

三是技術(shù)方面。信息化技術(shù)在養(yǎng)老服務(wù)中的運(yùn)用有助于提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。[7]一方面，目前我國(guó)的健康智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還處在初級(jí)階段，信息平臺(tái)還不夠完善，智能化水平有待提升，加之智能產(chǎn)品價(jià)格較高，在老年群體中推廣使用有一定的難度。另一方面，居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的信息化程度普遍較低，信息采集、分析、共享機(jī)制不完善，與信息技術(shù)相匹配的軟硬件設(shè)施配備不足，缺乏專業(yè)的適老化設(shè)備和成熟的信息化平臺(tái)，不利于老年人服務(wù)體驗(yàn)和滿意度的提升。

（三）微觀層面

主要是個(gè)體差異特征。一方面，不同個(gè)體特征的老年群體對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求及期望有所差別，目前居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的工作主要集中在老年人的普遍需求上，對(duì)高齡、空巢、失能、失智等特殊老年群體的關(guān)注不足，缺乏多樣化、個(gè)性化的服務(wù)。另一方面，享受政府養(yǎng)老補(bǔ)貼的老人和養(yǎng)老金水平越高，然而，截至2020年底，享受養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的老年人535.0萬(wàn)人，占65周歲及以上老人的2.8%，享受護(hù)理補(bǔ)貼的老年人81.3萬(wàn)人，占65周歲及以上老年人口的0.43%，[8]顯然，這一比例是非常低的；由于退休養(yǎng)老金雙軌制的存在，養(yǎng)老金水平在機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工與企業(yè)職工之間存在較大差異，同時(shí)，城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老金差異顯著，相比于城市，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障水平較低，很難有余力去購(gòu)買和使用居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，可見(jiàn)，養(yǎng)老保障水平存在不平衡、不充分的問(wèn)題。

三、居家社區(qū)服務(wù)質(zhì)量提升建議

（一）完善服務(wù)內(nèi)容及相關(guān)政策

服務(wù)內(nèi)容的完善、相關(guān)福利政策及制度法規(guī)的頒布，能夠?qū)蛹疑鐓^(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供支持和保障，讓服務(wù)有章可循。因此，一方面，要完善居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容。以老年人的實(shí)際需求為導(dǎo)向，加大財(cái)政投入，豐富服務(wù)內(nèi)容，按照不同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)層次，提供醫(yī)、養(yǎng)、康、樂(lè)融合的服務(wù)，以滿足低齡、高齡、失能、失智等各群體老人多元化的需求。另一方面，要健全居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策。第一，健全法律法規(guī)，加快老年人權(quán)益相關(guān)立法，及時(shí)修訂陳舊落后的法律法規(guī)，并制定新政策，對(duì)其發(fā)展做出長(zhǎng)期規(guī)劃，推動(dòng)我國(guó)老年事業(yè)的法制化建設(shè)。第二，完善福利政策，充實(shí)服務(wù)購(gòu)買政策、稅費(fèi)優(yōu)惠政策、補(bǔ)助政策的內(nèi)容，根據(jù)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)公共物品特征，在起步階段和后續(xù)發(fā)展階段提供強(qiáng)有力的政策支持，從而吸引更多的社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，為居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)注入發(fā)展活力。

（二）加強(qiáng)軟硬件建設(shè)

一是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一方面，要擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施設(shè)備的有效供給，政府作為主導(dǎo)力量，應(yīng)加快推進(jìn)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)，對(duì)老舊小區(qū)實(shí)行改造，對(duì)新建小區(qū)規(guī)劃養(yǎng)老服務(wù)專用場(chǎng)地，配備基本的設(shè)施設(shè)備，保證相應(yīng)服務(wù)的開(kāi)展，同時(shí)應(yīng)加大補(bǔ)貼優(yōu)惠力度，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與居家社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)，開(kāi)展多樣化的養(yǎng)老服務(wù)。另一方面，要進(jìn)一步推動(dòng)智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展和應(yīng)用推廣，以老年人終端設(shè)備為載體的智慧養(yǎng)老可以實(shí)現(xiàn)對(duì)老人的健康監(jiān)管、緊急救助等，有著重大意義和廣闊的應(yīng)用前景，因此政府主管部門應(yīng)擴(kuò)大健康智慧養(yǎng)老的試點(diǎn)范圍，鼓勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)信息化技術(shù)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)高效率智慧化養(yǎng)老。

二是加快居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)。首先，加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)力度，一方面，鼓勵(lì)高校開(kāi)設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)，并擴(kuò)大招生規(guī)模，為養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)輸送專業(yè)人才；另一方面，民政部門和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)要合力做好職業(yè)技能培訓(xùn)、考核，優(yōu)化職位晉升、學(xué)業(yè)深造機(jī)制，拓展優(yōu)秀養(yǎng)老服務(wù)人才的上升空間。其次，提高薪資待遇，完善從業(yè)人員保障制度，加大財(cái)政投入并向人才方向傾斜，以高薪留住高素質(zhì)人才；最后，發(fā)展時(shí)間銀行，鼓勵(lì)低齡活躍老年人參與為老服務(wù)，由政府主導(dǎo)完善服務(wù)時(shí)間存儲(chǔ)、兌換機(jī)制，緩解人才短缺問(wèn)題。

（三）不斷提高老年人收入

老年人的收入水平嚴(yán)重影響著其對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的使用，多渠道提高老年人的收入水平，使得有需求的老年群體能夠消費(fèi)得起養(yǎng)老服務(wù)，保障晚年生活質(zhì)量。

一是進(jìn)一步增加養(yǎng)老補(bǔ)貼，尤其是護(hù)理補(bǔ)貼和養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，加大補(bǔ)貼力度，擴(kuò)展補(bǔ)貼范圍，讓更多地老年人享受到強(qiáng)有力的服務(wù)優(yōu)惠。同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新補(bǔ)貼方式，如采取發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)券的方式，刺激養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)，激發(fā)市場(chǎng)活力。

二是逐步提高養(yǎng)老金水平。首先要調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平，提升職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障力度，[9]同時(shí)，應(yīng)關(guān)注企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金差距、城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老金水平的差距，提高養(yǎng)老金替代率，緩解不平衡、不充分問(wèn)題。三是培植優(yōu)質(zhì)的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，通過(guò)減稅降費(fèi)等優(yōu)惠政策鼓勵(lì)城鄉(xiāng)居民參與，彌補(bǔ)不同群體養(yǎng)老保障水平之間的差距，拓寬養(yǎng)老金收入渠道，從而提高收入水平。

（四）強(qiáng)化多元主體共同治理

多元主體共同治理居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，有助于緩解政府壓力與籌資渠道單一問(wèn)題，是促進(jìn)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。其中，政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用，養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)涉及廣泛的復(fù)雜工程，需要政府力量統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，又要適度監(jiān)管，讓市場(chǎng)發(fā)揮作用，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入，讓養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)多元發(fā)展。民營(yíng)資本是居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重要參與者，為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)帶來(lái)了發(fā)展活力。投資周期長(zhǎng)是居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的顯著特點(diǎn)，在發(fā)展前期需要龐大的啟動(dòng)資金，而相較于個(gè)人，企業(yè)普遍具有較為雄厚的資金和完備的管理體制，有利于居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作的開(kāi)展，保障服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，公益組織是居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重要補(bǔ)充力量，志愿者團(tuán)隊(duì)的參與豐富了居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容與形式，在一定程度上緩解了服務(wù)人才短缺的問(wèn)題，也有利于引起社會(huì)的關(guān)注，無(wú)形中起到宣傳和監(jiān)督作用。家庭是養(yǎng)老服務(wù)的首要責(zé)任主體，在老年人的物質(zhì)和精神支持方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。家庭成員要盡到自己的贍養(yǎng)義務(wù)，老年人也要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念，積極接受居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，從而提升晚年生活質(zhì)量。

四、結(jié)論與展望

隨著人口老齡化程度的加深，我國(guó)的養(yǎng)老問(wèn)題日益嚴(yán)峻。居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)具有家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老所沒(méi)有的優(yōu)勢(shì)，成為我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分，承擔(dān)著緩解養(yǎng)老壓力的重任，因此，針對(duì)現(xiàn)階段存在的服務(wù)供需不匹配、服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)滯后、服務(wù)水平有待提升、服務(wù)欠缺個(gè)性化等問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)完善服務(wù)內(nèi)容及相關(guān)政策、加強(qiáng)軟硬件建設(shè)、不斷提高老年人收入、強(qiáng)化多元主體共同治理，從而提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，滿足老年群體的養(yǎng)老需求，促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。