● 郭 琳 郭勝習(xí)/文

從辦案效果看，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)精準(zhǔn)、深入剖析個(gè)案，采取類案監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督方式，能夠大幅度提升行政檢察監(jiān)督的效率，實(shí)現(xiàn)辦理一案、治理一片、惠及一方的良好效果。最高檢此次發(fā)布的第三十六批類案監(jiān)督指導(dǎo)性案例，為新時(shí)代深化行政檢察監(jiān)督工作提供了新的監(jiān)督理念和監(jiān)督方法，本文嘗試總結(jié)辦案經(jīng)驗(yàn)，為全國(guó)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政檢察類案監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督提供參考借鑒。

一、基本案情與辦案經(jīng)過(guò)

2020年7月，某市人民檢察院在履行職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)：李某某申請(qǐng)執(zhí)行某縣公安局返還強(qiáng)制扣押財(cái)產(chǎn)一案，實(shí)行跨區(qū)域集中管轄的某市人民法院于2019年7月16日作出的行政判決書(shū)發(fā)生法律效力后，被執(zhí)行人某縣公安局沒(méi)有履行生效法律文書(shū)確定的義務(wù)，申請(qǐng)執(zhí)行人李某某向某市人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，后該法院作出終結(jié)執(zhí)行裁定書(shū)，但裁定書(shū)沒(méi)有依法載明“當(dāng)事人自收到裁定書(shū)之日起60日內(nèi)可以對(duì)終結(jié)執(zhí)行行為提出異議的救濟(jì)權(quán)利和期限?！蓖ㄟ^(guò)類案檢索，某市人民檢察院發(fā)現(xiàn)另有申請(qǐng)人蘇某某申請(qǐng)某鎮(zhèn)政府執(zhí)行行政判決、申請(qǐng)人蔣某某對(duì)某縣人力資源和社會(huì)保障局申請(qǐng)執(zhí)行行政判決兩個(gè)案件，法院作出的終結(jié)執(zhí)行裁定書(shū)，亦沒(méi)有記載當(dāng)事人可以向執(zhí)行機(jī)關(guān)提出異議及異議期限等權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定。

終結(jié)執(zhí)行是對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人合法權(quán)益造成實(shí)質(zhì)性影響的一種結(jié)案方式，對(duì)于撤銷申請(qǐng)和達(dá)成和解撤回申請(qǐng)等引發(fā)的終結(jié)執(zhí)行，申請(qǐng)執(zhí)行人再次申請(qǐng)執(zhí)行要受法律規(guī)定的申請(qǐng)執(zhí)行時(shí)效期間兩年的限制，超過(guò)申請(qǐng)執(zhí)行時(shí)效可能引發(fā)相應(yīng)法律后果。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)法律和司法解釋規(guī)定的當(dāng)事人對(duì)終結(jié)執(zhí)行行為提出異議的權(quán)利和期限，給予規(guī)范的制度性保障，即按照《最高人民法院關(guān)于對(duì)人民法院終結(jié)執(zhí)行行為提出執(zhí)行異議期限問(wèn)題的批復(fù)》的規(guī)定，采用在終結(jié)執(zhí)行裁定書(shū)中載明等方式告知當(dāng)事人，“依照民事訴訟法第二百二十五條規(guī)定對(duì)終結(jié)執(zhí)行行為提出異議的，應(yīng)當(dāng)自收到終結(jié)執(zhí)行法律文書(shū)之日起六十日內(nèi)提出”。

根據(jù)類案檢索情況，某市人民檢察院發(fā)現(xiàn)是否告知當(dāng)事人救濟(jì)權(quán)利是重要的監(jiān)督內(nèi)容，并有系統(tǒng)化監(jiān)督的必要，遂對(duì)實(shí)行跨區(qū)域集中管轄的某市人民法院2017年以來(lái)的20件行政訴訟執(zhí)行案件進(jìn)行了專項(xiàng)檢察監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)存在立案超期；送達(dá)不符合法定程序；未告知救濟(jì)權(quán)利和期限；執(zhí)行和解不規(guī)范；對(duì)行為類判決以未查詢到財(cái)產(chǎn)終結(jié)本次執(zhí)行；對(duì)行政機(jī)關(guān)出具暫緩說(shuō)明的案件以執(zhí)行完畢方式結(jié)案；對(duì)長(zhǎng)期未執(zhí)行到位的行政判決，未采取公告、司法建議等法定措施予以敦促等七類問(wèn)題，并制作了一份類案檢察建議，法院對(duì)檢察建議內(nèi)容全部采納，且悉數(shù)整改到位。

二、開(kāi)展行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督需要注意的三個(gè)認(rèn)知誤區(qū)

（一）唯生效裁判結(jié)果監(jiān)督才是監(jiān)督重心的認(rèn)知誤區(qū)

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出切實(shí)解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問(wèn)題，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）指出與人民群眾的新需求相比，法律執(zhí)行和實(shí)施仍是亟需補(bǔ)齊的短板，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用發(fā)揮還不夠充分。值得注意的是，目前行政檢察監(jiān)督工作主要關(guān)注事后監(jiān)督，較少關(guān)注事前、事中監(jiān)督，這個(gè)問(wèn)題既體現(xiàn)于行政違法行為監(jiān)督領(lǐng)域，也體現(xiàn)在行政訴訟監(jiān)督方面。執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)法院生效行政裁判結(jié)果的重要方式和步驟，是解決行政爭(zhēng)議的重要環(huán)節(jié)，是法院審理、裁判行政爭(zhēng)議過(guò)程的延續(xù)，不僅涉及實(shí)體問(wèn)題，還可能影響當(dāng)事人的實(shí)體利益，是當(dāng)事人尤其是行政相對(duì)人實(shí)現(xiàn)訴訟目的的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，直接影響著司法權(quán)威和人民群眾對(duì)法律的信心。公正的判決要靠完整有效的執(zhí)行才能最終實(shí)現(xiàn)，徒法不足以自行，人民檢察院對(duì)行政訴訟執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，是實(shí)現(xiàn)行政訴訟法立法目的、實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人特別是行政相對(duì)人訴訟請(qǐng)求，促進(jìn)公正執(zhí)法、依法行政的重要手段。從近年來(lái)的行政檢察監(jiān)督實(shí)踐看，通過(guò)行政檢察監(jiān)督，能進(jìn)一步促進(jìn)司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)發(fā)揮合力共同解決執(zhí)行難問(wèn)題，打通實(shí)現(xiàn)公平正義最后一公里。

（二）行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督局限于單個(gè)淺表問(wèn)題的認(rèn)知誤區(qū)

實(shí)踐中不少檢察人員主觀地認(rèn)為，當(dāng)事人申請(qǐng)行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督的案件非常少，行政訴訟執(zhí)行案件在法院執(zhí)行案件總量中的占比小，且行政訴訟的被告行政機(jī)關(guān)會(huì)主動(dòng)履行判決裁定，行政訴訟執(zhí)行一般不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重問(wèn)題。在全面依法治國(guó)和全面深化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的時(shí)代背景下，檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職能不能局限于行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督本身，而是要通過(guò)行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督挖掘線索，剖析整個(gè)案件存在的違法點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)督、精準(zhǔn)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)辦理一個(gè)案件，監(jiān)督一類案件，治理一個(gè)領(lǐng)域。當(dāng)然，目前檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督職責(zé)的明確和細(xì)化仍然需要一個(gè)發(fā)展過(guò)程，加之行政訴訟案件跨區(qū)劃集中管轄改革，當(dāng)事人對(duì)是否可以向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督和向哪一個(gè)檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督缺乏認(rèn)知，當(dāng)下行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督案件數(shù)量仍然較少。隨著行政檢察監(jiān)督法治實(shí)踐的深化，行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督必然在檢察實(shí)踐中得到進(jìn)一步發(fā)展。如本文案例，不僅涉及未告知救濟(jì)權(quán)利及其期限等程序問(wèn)題，也涉及執(zhí)行措施不到位、違法執(zhí)結(jié)和行政機(jī)關(guān)不履行生效行政裁判違法情形等深層次的監(jiān)督，不僅涉及程序問(wèn)題，而且涉及實(shí)體問(wèn)題和實(shí)體利益，囊括了行政檢察監(jiān)督從裁判到執(zhí)行的不同職能，從受理、實(shí)施、終結(jié)的不同環(huán)節(jié)，從人民法院到行政機(jī)關(guān)的不同主體，充分地體現(xiàn)了行政檢察監(jiān)督的全過(guò)程性和全面性。

（三）行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督可能引發(fā)抵觸排斥的認(rèn)知誤區(qū)

實(shí)踐中檢察人員存在不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不善監(jiān)督的短板，認(rèn)為行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督會(huì)引發(fā)法院和法官抵觸的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。通過(guò)此類案監(jiān)督和最高檢之前發(fā)布的典型案例及全國(guó)行政訴訟執(zhí)行檢察監(jiān)督的實(shí)踐證明，只要檢察機(jī)關(guān)制發(fā)的檢察建議能夠準(zhǔn)確指出法院和法官在訴訟執(zhí)行過(guò)程中存在的實(shí)際問(wèn)題，人民法院和法官一般都會(huì)虛心接受和認(rèn)真改進(jìn)。以本文案例為例，市人民法院收到檢察建議后，從五個(gè)方面加強(qiáng)和改進(jìn)工作，并回復(fù)市人民檢察院：（1）嚴(yán)格執(zhí)行立案登記制度；（2）安排專人負(fù)責(zé)送達(dá)，通過(guò)政務(wù)外網(wǎng)短信平臺(tái)和法院特快專遞多途徑嚴(yán)格依法送達(dá)；（3）嚴(yán)格按照法律執(zhí)行和解的有關(guān)規(guī)定；（4）對(duì)執(zhí)行結(jié)案不規(guī)范問(wèn)題進(jìn)行整改，依據(jù)法律和司法解釋規(guī)定執(zhí)行結(jié)案的不同適用條件，根據(jù)執(zhí)行實(shí)際結(jié)果，規(guī)范適用不同執(zhí)行結(jié)案方式；（5）對(duì)終結(jié)執(zhí)行案件，依法告知當(dāng)事人提出異議的權(quán)利，將告知情況附卷，規(guī)范對(duì)當(dāng)事人執(zhí)行異議權(quán)利的告知程序。對(duì)在專項(xiàng)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的終結(jié)本次執(zhí)行不符合條件和變通結(jié)案的案件，市人民檢察院和市人民法院共同采取措施，確保最終全面執(zhí)行到位。

三、開(kāi)展行政訴訟執(zhí)行檢察監(jiān)督的辦案啟示

（一）要加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督一體化機(jī)制建設(shè)

構(gòu)建高效便捷的信息收集、人員調(diào)動(dòng)、聯(lián)合辦案等一體化檢察監(jiān)督辦案機(jī)制，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化集中管轄檢察機(jī)關(guān)、非集中檢察機(jī)關(guān)、集中管轄法院、當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)多個(gè)主體之間的有效銜接，促進(jìn)依法行政、合法權(quán)益保護(hù)、行政糾紛化解多重任務(wù)同步推進(jìn)，全面提升行政檢察監(jiān)督質(zhì)效。以對(duì)應(yīng)監(jiān)督管轄為原則，以便民利民為司法理念，以促進(jìn)爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解為目標(biāo)，切實(shí)解決群眾實(shí)際問(wèn)題。隨著跨行政區(qū)劃行政審判改革漸趨深入，不少省份人民法院實(shí)現(xiàn)了一審行政訴訟案件跨行政區(qū)域集中管轄。為適應(yīng)這一司法體制改革舉措，部分省級(jí)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始探索建立一體化檢察監(jiān)督工作機(jī)制，最高檢總結(jié)實(shí)踐中探索的機(jī)制做法，印發(fā)《關(guān)于做好行政訴訟監(jiān)督與人民法院跨行政區(qū)域集中管轄行政案件銜接工作的意見(jiàn)》，規(guī)定了集中管轄法院受理的行政案件，原則上由受理案件法院所在地對(duì)應(yīng)的同級(jí)檢察院管轄并履行相應(yīng)的法律監(jiān)督職責(zé)；上級(jí)人民檢察院根據(jù)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議等需要，可以指定下級(jí)人民檢察院辦理；檢察機(jī)關(guān)異地開(kāi)展法律監(jiān)督工作的，涉訴行政機(jī)關(guān)所在地檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供協(xié)助。本文案例中，一審集中管轄法院所在地的檢察院對(duì)異地行政機(jī)關(guān)所涉行政判決的執(zhí)行進(jìn)行了監(jiān)督，并取得了促進(jìn)執(zhí)行完畢的良好效果。

（二）充分利用信息科學(xué)技術(shù)手段，提升行政檢察監(jiān)督效率

構(gòu)建信息交互平臺(tái)與多功能系統(tǒng)，將地理空間匯聚于系統(tǒng)之中，讓處于各地理空間的行政檢察監(jiān)督相關(guān)主體能夠?qū)崿F(xiàn)無(wú)障礙便捷溝通，提升行政檢察監(jiān)督效能?！兑庖?jiàn)》明確提出“檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)信息化、智能化建設(shè)，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)，推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等跨部門大數(shù)據(jù)協(xié)同辦案，實(shí)現(xiàn)案件數(shù)據(jù)和辦案信息網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，推進(jìn)涉案財(cái)物規(guī)范管理和證據(jù)、案卷電子化共享?！?/p>

首先，建立跨地域、跨部門信息交互平臺(tái)。集中管轄地檢察院必須要突破以行政訴訟作為案件來(lái)源主渠道的依賴，多途徑拓展行政檢察監(jiān)督線索來(lái)源，行政檢察監(jiān)督不能局限于行政訴訟案件，其根源在于行政權(quán)的行使邊界遠(yuǎn)超過(guò)行政訴訟的審理范圍，進(jìn)入到行政訴訟程序的僅為行政權(quán)運(yùn)行的小部分，檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)是全局性的、整體性的、概括式的，不能被動(dòng)地依賴于行政訴訟案件開(kāi)展檢察監(jiān)督，必須積極主動(dòng)探索，包括檢察院系統(tǒng)交辦、公民投訴舉報(bào)、依職權(quán)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)等多種途徑和方式，充分發(fā)揮行政檢察監(jiān)督職能，全面促進(jìn)依法行政。在此基礎(chǔ)上，要充分利用科學(xué)技術(shù)手段構(gòu)建跨地域、跨部門信息聯(lián)合共享機(jī)制，破解行政檢察監(jiān)督案源信息不通問(wèn)題，為檢察機(jī)關(guān)拓展案源線索來(lái)源，精準(zhǔn)實(shí)施行政檢察監(jiān)督提供支撐。實(shí)踐中已有部分檢察正在探索實(shí)施，如四川省廣安市人民檢察院、上海市黃浦區(qū)人民檢察院等均建立了“行政執(zhí)法與行政檢察信息共享平臺(tái)”，將平臺(tái)的數(shù)據(jù)資源服務(wù)于行政檢察監(jiān)督和公益訴訟案件線索獲取，為行政檢察監(jiān)督開(kāi)展提供智能輔助。

其次，建立案源信息管理與資源調(diào)配系統(tǒng)。檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政檢察監(jiān)督，要樹(shù)立一種整體行政檢察監(jiān)督觀，集中地與非集中地檢察院應(yīng)當(dāng)共同完成行政檢察監(jiān)督工作。可以在上下級(jí)檢察院、各平行檢察院之間建立統(tǒng)一的案件線索管理系統(tǒng)，集中管轄地檢察機(jī)關(guān)根據(jù)案件線索的分布情況、各轄區(qū)的人員配備情況等統(tǒng)一調(diào)配案件線索，通過(guò)交辦、委辦、轉(zhuǎn)辦等多種方式，優(yōu)化案件分配。一方面可以集中管轄案件線索，科學(xué)合理分配辦案任務(wù)量，鼓勵(lì)非集中管轄地積極發(fā)現(xiàn)案源線索、提供相關(guān)證據(jù)材料，拓展行政檢察監(jiān)督案源；另一方面能夠調(diào)動(dòng)非集中管轄地檢察機(jī)關(guān)隨時(shí)做好履行行政檢察監(jiān)督職責(zé)，發(fā)揮屬地辦案的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)集中管轄地檢察院與各地方檢察院之間的溝通聯(lián)系，構(gòu)建整體性行政檢察監(jiān)督體系。

（三）以類案監(jiān)督和專項(xiàng)活動(dòng)為載體，促進(jìn)行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督的系統(tǒng)化和規(guī)范化

人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政訴訟執(zhí)行中存在多發(fā)的同類違法情形，可以進(jìn)行類案監(jiān)督；人民檢察院可以針對(duì)行政訴訟中的普遍性問(wèn)題或者突出問(wèn)題，組織開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)。通過(guò)開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，比對(duì)人民法院同類案件的處理情況，發(fā)現(xiàn)多起案件存在同類錯(cuò)誤或者違法行為，實(shí)施個(gè)案監(jiān)督內(nèi)容重復(fù)、效率不高的，可以對(duì)同類案件反映出的問(wèn)題進(jìn)行匯總、梳理、歸類，分析研判案件所反映的共性問(wèn)題，依法提出針對(duì)性的類案監(jiān)督檢察建議，跟蹤督促落實(shí)，促進(jìn)一類問(wèn)題的集中解決，提升監(jiān)督質(zhì)效。本文案例通過(guò)開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，由此及彼，由表及里，抓源治本，對(duì)同類問(wèn)題發(fā)出類案檢察建議，促進(jìn)了法院行政訴訟執(zhí)行的規(guī)范化建設(shè)，促進(jìn)了行政訴訟的系統(tǒng)化治理，取得了較好效果，類案監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)被證明是行之有效的監(jiān)督方法。當(dāng)然，類案監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督作為提升行政檢察監(jiān)督質(zhì)效行之有效的工作方法，仍然需要進(jìn)一步探索與完善，如類案的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、類案的智能化篩查、專項(xiàng)監(jiān)督領(lǐng)域拓展等等。

（四）要進(jìn)一步強(qiáng)化行政訴訟執(zhí)行檢察監(jiān)督的剛性