徐 軻，項(xiàng)肖宇

1.浙江警察學(xué)院 國(guó)際學(xué)院，浙江 杭州 310053； 2.臨海市公安局，浙江 臺(tái)州 318000

一、引言

國(guó)際移民組織(International Organization for Migration， IOM)將移民定義為任何一個(gè)正在跨越或已經(jīng)跨越了國(guó)際邊界的人，或任何在一國(guó)之內(nèi)離開(kāi)其常居地的人，無(wú)論此人的法律地位、遷徙是自愿或非自愿、遷徙出于什么原因或者停留的時(shí)間長(zhǎng)短(1)數(shù)據(jù)來(lái)源：https：//www.un.org/zh/sections/issues-depth/migration/index.html。。由此可見(jiàn)，移民包括遷徙和國(guó)籍轉(zhuǎn)變等，但不一定伴有國(guó)籍轉(zhuǎn)變。本文所討論的是國(guó)際間的人口遷移。

國(guó)際移民類(lèi)型(途徑)主要包括親屬移民、人道主義移民、經(jīng)濟(jì)移民。20世紀(jì)中葉以前，親屬移民與人道主義移民是各國(guó)移民法設(shè)立的核心，但隨著全球化的發(fā)展，該兩類(lèi)移民類(lèi)型逐漸淡出國(guó)際移民主流舞臺(tái)，取而代之的是經(jīng)濟(jì)移民。經(jīng)濟(jì)移民主要包括投資移民和技術(shù)移民，前者專(zhuān)注于引進(jìn)資本，直接作用于本國(guó)經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；后者則專(zhuān)注于引進(jìn)人才與技術(shù)，助力本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。技術(shù)移民與投資移民不同，它不需要雄厚的資本，而需要“缺口”，缺口可以是某個(gè)行業(yè)的空缺，也可以是某項(xiàng)技術(shù)的空缺或落后，總的來(lái)說(shuō)，技術(shù)移民比投資移民更具有針對(duì)性、具體性。因其具有針對(duì)性、具體性等特點(diǎn)，相較于投資移民，技術(shù)移民更為復(fù)雜，有著特殊的審核標(biāo)準(zhǔn)、條件與配額。加拿大、澳大利亞、美國(guó)等傳統(tǒng)移民國(guó)家早在20世紀(jì)60年代就開(kāi)始建立具有自身特色的技術(shù)移民制度[1]。

二、加拿大技術(shù)移民政策概述

作為世界上吸引外來(lái)移民最為成功的國(guó)家之一，加拿大政府每年給出的移民配額都成為各大移民中介機(jī)構(gòu)爭(zhēng)搶的對(duì)象。投資移民這一途徑近年來(lái)在加拿大不斷被邊緣化，與之相對(duì)的，技術(shù)移民每年的配額卻在不斷提升。據(jù)2019年加拿大移民局向國(guó)會(huì)提交的報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，2019年加拿大政府對(duì)經(jīng)濟(jì)移民的最低計(jì)劃配額量為169 600人，其中分配給技術(shù)移民的最低配額達(dá)到153 600人，2017年該項(xiàng)數(shù)據(jù)為146 600人，而2019年加拿大計(jì)劃招收移民總?cè)藬?shù)最低為290 000人，技術(shù)移民所占比例已經(jīng)超過(guò)一半[2]。

三、加拿大與中國(guó)技術(shù)移民政策特點(diǎn)及比較

(一)加拿大技術(shù)移民特點(diǎn)

加拿大地處北美洲，三面環(huán)海，臨近國(guó)家有美國(guó)、丹麥(格林蘭島)，較為稀少的人口數(shù)量與其廣袤的土地形成鮮明對(duì)比。自加拿大建國(guó)以來(lái)，移民便與這個(gè)國(guó)家的發(fā)展密不可分，少量的本土居民以及大量的外國(guó)移民演變成如今加拿大的人口構(gòu)成。加拿大的國(guó)情與歷史傳統(tǒng)決定了其大量接受移民的國(guó)家政策。在20世紀(jì)60年代以前，其移民政策還存在著種族歧視，但在其移民法修改以后，種族不再成為限制移民的一道門(mén)檻，專(zhuān)業(yè)技術(shù)開(kāi)始作為審批移民資格的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。1967年，積分評(píng)估制度被納入加拿大移民體系之中。經(jīng)過(guò)這些年的不斷完善，加拿大已形成一套較為完善的技術(shù)移民審查體系。

1.積分評(píng)估制度

技術(shù)移民屬于經(jīng)濟(jì)移民的一種。經(jīng)濟(jì)移民制度伴隨著審核、配額，加拿大的積分評(píng)估制度就是這方面的典范。該項(xiàng)考核合格，是技術(shù)移民加拿大的必要條件。除每年分給魁北克等個(gè)別省份的省選提名名額，移民加拿大的技術(shù)移民必須滿(mǎn)足加拿大聯(lián)邦政府積分評(píng)估制度的評(píng)定分?jǐn)?shù)標(biāo)準(zhǔn)。該項(xiàng)制度屬于賦分制，從學(xué)歷、專(zhuān)業(yè)需求、職業(yè)需求、語(yǔ)言能力、適應(yīng)能力、就業(yè)安排、工作經(jīng)驗(yàn)、年齡、人口控制等數(shù)個(gè)方面對(duì)移民人員進(jìn)行全方位考查。該制度不止適用于技術(shù)移民的人才篩選，在企業(yè)家移民以及自雇類(lèi)移民中，移民申請(qǐng)者依然要用積分評(píng)估制度的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，對(duì)其中達(dá)不到合格線(xiàn)的人員予以剔除。

對(duì)于每一類(lèi)申請(qǐng)者，積分評(píng)估制度的合格線(xiàn)均不同。對(duì)于技術(shù)移民類(lèi)申請(qǐng)者，加拿大政府原來(lái)規(guī)定總分105分，70分為合格線(xiàn)。隨著加拿大對(duì)外來(lái)人才需求的不斷增強(qiáng)，自2003年起降至67分，部分特定職業(yè)人才僅需60分即可通過(guò)該項(xiàng)審核。對(duì)于企業(yè)家移民，需滿(mǎn)足25分的標(biāo)準(zhǔn)，而自雇類(lèi)移民需要滿(mǎn)足40分的標(biāo)準(zhǔn)。這兩類(lèi)移民不同于投資移民與技術(shù)移民，但都對(duì)申請(qǐng)人的技術(shù)創(chuàng)新有一定要求。每年該項(xiàng)評(píng)分制度里小項(xiàng)的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)都會(huì)發(fā)生一定變化，依據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)情況的發(fā)展變化，政府會(huì)不定期地對(duì)職業(yè)清單目錄、配額，以及技術(shù)移民積分評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)分值進(jìn)行修改[3]。這項(xiàng)制度使得每年移民加拿大人員中技術(shù)人員比例大幅增加，而非技術(shù)移民名額則相對(duì)受限制，從而使加拿大人口素質(zhì)得以提高[4]。

2.加拿大對(duì)外來(lái)人才的吸引與管理

隨著對(duì)人才的重視程度不斷加深，各國(guó)政府也紛紛出臺(tái)政策以吸引技術(shù)移民。雖然競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手不斷增多，但在對(duì)移民吸引程度上，加拿大依舊是世界排名前列的國(guó)家，這與其吸引外來(lái)人才的政策以及后續(xù)管理密不可分。

首先，在準(zhǔn)入的基礎(chǔ)條件上，加拿大政府對(duì)技術(shù)移民申請(qǐng)者降低門(mén)檻：申請(qǐng)者不需要有擔(dān)保人或者在加拿大有親屬；申請(qǐng)者可以在申請(qǐng)通過(guò)后再于加拿大尋找雇主；申請(qǐng)的職業(yè)不需要為專(zhuān)業(yè)科研領(lǐng)域，只要符合加拿大的人才空缺，并且該職業(yè)可以為加拿大帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益，即可申請(qǐng)技術(shù)移民；對(duì)于語(yǔ)種要求簡(jiǎn)單。其次，加拿大對(duì)外來(lái)人才實(shí)行寬松的管理政策，承認(rèn)雙重國(guó)籍，同時(shí)以稅收優(yōu)惠來(lái)吸引外來(lái)人才。一人申請(qǐng)技術(shù)移民成功后，其家庭成員也可以移民加拿大。留學(xué)生以及企業(yè)雇傭的外來(lái)工人，是外來(lái)人才的一大來(lái)源。加拿大政府對(duì)留學(xué)加拿大的學(xué)生以及外來(lái)勞工實(shí)行特殊的移民優(yōu)惠，即經(jīng)驗(yàn)類(lèi)移民政策，使得大量符合加拿大市場(chǎng)需求的移民涌入加拿大。從加拿大移民局向國(guó)會(huì)提交的報(bào)告可以看出，通過(guò)該途徑移民加拿大的外國(guó)工人與留學(xué)生呈逐年遞增趨勢(shì)。

(二)加拿大吸引技術(shù)移民的策略

1.引進(jìn)亞洲人才的錯(cuò)位發(fā)展戰(zhàn)略

雖然加拿大的居住環(huán)境、社會(huì)福利待遇、就業(yè)水平等各方面在國(guó)際社會(huì)中都排名世界前列，但因其南部與美國(guó)接壤，在吸引人才的競(jìng)爭(zhēng)力上不如美國(guó)。二戰(zhàn)后加拿大人才大量外流，尤其是在電腦工程、軟件編寫(xiě)、會(huì)計(jì)師、財(cái)務(wù)審計(jì)師等領(lǐng)域，人才短缺現(xiàn)象尤為嚴(yán)重[5]。為此，加拿大制定相應(yīng)政策，包括在技術(shù)移民制度上對(duì)技術(shù)人才加以?xún)?yōu)待。對(duì)于美洲、歐洲國(guó)家移民而言，美國(guó)是他們的首選移民地，因此加拿大政府將主要人才引入方向放在亞洲。較低的準(zhǔn)入門(mén)檻以及名列前茅的福利待遇，使得大量亞洲人才移民加拿大。根據(jù)2019年加拿大移民局向國(guó)會(huì)提交的報(bào)告顯示，2018年移民加拿大人數(shù)最多的3個(gè)國(guó)家分別是印度、菲律賓與中國(guó)。澳大利亞學(xué)者在其文章中提到加拿大技術(shù)移民的分?jǐn)?shù)制度主要針對(duì)亞洲地區(qū)的一般技術(shù)人才，依靠該制度加拿大吸引了許多亞太技術(shù)移民[6]。為進(jìn)一步高效地審核技術(shù)移民申請(qǐng)，加拿大政府于2015年建立“快速入境”(2)快速入境(Express Entry)于2015年1月推出，是加拿大針對(duì)以下經(jīng)濟(jì)移民類(lèi)別的旗艦應(yīng)用程序管理系統(tǒng)：聯(lián)邦技術(shù)工人計(jì)劃、聯(lián)邦技術(shù)行業(yè)計(jì)劃、加拿大經(jīng)驗(yàn)課程以及部分省提名計(jì)劃?！翱焖偃刖场睘榧幽么笳峁┝斯芾硖囟ń?jīng)濟(jì)移民獲得永久居留申請(qǐng)的方式，同時(shí)也為最有可能移民加拿大的人提供便利。系統(tǒng)。在通過(guò)該系統(tǒng)審核的外來(lái)人才中，最熱門(mén)的職業(yè)包括：軟件工程師和設(shè)計(jì)師、信息系統(tǒng)分析師和顧問(wèn)、計(jì)算機(jī)程序員和互動(dòng)媒體開(kāi)發(fā)人員、財(cái)務(wù)審計(jì)師和會(huì)計(jì)師以及行政助理，所占比例達(dá)到23%。這一數(shù)據(jù)在2017年所占比例為21%[7]。這些職業(yè)崗位的人才都是加拿大近些年所迫切需要的，在省提名計(jì)劃中，符合資格職業(yè)清單要求的技術(shù)移民申請(qǐng)人可以獲得額外加分，相比其他職業(yè)的申請(qǐng)人可以獲得優(yōu)先審批[8]。

2.人才試點(diǎn)分布政策帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展

技術(shù)移民政策對(duì)東道國(guó)國(guó)家收入、國(guó)民就業(yè)等方面都有重要影響[9]。技術(shù)移民首先為加拿大帶來(lái)外來(lái)人才，這些人才在經(jīng)濟(jì)與科技領(lǐng)域起到支柱性作用。在經(jīng)濟(jì)層面，大量加拿大急需的特定行業(yè)人才涌入，帶動(dòng)該行業(yè)整體快速發(fā)展。加拿大政府采用人才試點(diǎn)分布政策，將農(nóng)村與加拿大北部作為移民試點(diǎn)，目的在于將技術(shù)移民對(duì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的好處輻射到較為偏遠(yuǎn)地區(qū)。同時(shí)，加拿大還設(shè)立大西洋移民試點(diǎn)，用以接納留學(xué)生以及外來(lái)熟練工人，發(fā)展本地企業(yè)。在科技層面，加拿大近年來(lái)不斷加強(qiáng)對(duì)技術(shù)移民配額的投入，并提出全球技能戰(zhàn)略，吸收臨時(shí)性外國(guó)人才。高質(zhì)量的人才還有助于加拿大培養(yǎng)本國(guó)人才，形成良性循環(huán)，提高加拿大的整體科研水平，并以此促進(jìn)國(guó)力提升。

(三)我國(guó)技術(shù)移民政策概述

1.我國(guó)技術(shù)移民政策發(fā)展簡(jiǎn)介

改革開(kāi)放初期，我國(guó)在引進(jìn)外國(guó)人才方面還處于摸索階段，出于對(duì)人才引進(jìn)的急迫需求，我國(guó)出臺(tái)外國(guó)人入出境以及留居我國(guó)的一系列相關(guān)基礎(chǔ)政策。經(jīng)過(guò)幾十年的摸索，我國(guó)對(duì)于引進(jìn)外國(guó)人才的思路逐漸清晰，圍繞當(dāng)前發(fā)展重點(diǎn)，在科研、金融、IT等行業(yè)吸引能夠帶動(dòng)行業(yè)發(fā)展的高端人才。在高端人才備受關(guān)注的同時(shí)，中堅(jiān)人才的重要性也不斷凸顯。2004年我國(guó)出臺(tái)《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》)，進(jìn)一步調(diào)整與細(xì)化外國(guó)人移居我國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)。2020年2月27日，我國(guó)印發(fā)《中華人民共和國(guó)外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》)，意在完善該項(xiàng)制度，更好地引進(jìn)與管理外來(lái)人才。與傳統(tǒng)移民國(guó)家的“綠卡”相對(duì)應(yīng)，我國(guó)通過(guò)永久居留待遇以及政策保障來(lái)吸引外來(lái)人才。

2.我國(guó)技術(shù)移民政策實(shí)施現(xiàn)狀

與加拿大不同，我國(guó)并非傳統(tǒng)移民國(guó)家，對(duì)每年準(zhǔn)許移民的外國(guó)人數(shù)量采取嚴(yán)格限制，每年僅有近千人獲得外國(guó)人永久居留證。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)人才引進(jìn)卻處于落后水平，面臨著龐大的人才赤字。西方發(fā)達(dá)國(guó)家人才競(jìng)爭(zhēng)政策的出臺(tái)以及全球化趨勢(shì)導(dǎo)致的世界各國(guó)對(duì)人才需求增加，是我國(guó)培養(yǎng)的部分人才移民他國(guó)的一大外因[10]。我國(guó)亟須積極借鑒加拿大等移民國(guó)家引進(jìn)技術(shù)移民的做法，找到適當(dāng)?shù)慕鉀Q方法，使我國(guó)技術(shù)移民政策更適應(yīng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。

3.我國(guó)技術(shù)移民政策亟須與時(shí)俱進(jìn)

我國(guó)技術(shù)移民政策雖然不斷完善，但也仍然存在一些問(wèn)題。這些問(wèn)題集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，我國(guó)技術(shù)移民準(zhǔn)入門(mén)檻較高。在人才引進(jìn)方面，我國(guó)一直將目光聚焦在高端人才引進(jìn)上，這符合我國(guó)非移民國(guó)家的實(shí)際情況。但隨著國(guó)家建設(shè)水平的進(jìn)一步提高，我國(guó)對(duì)人才的需求日益擴(kuò)大?！豆芾磙k法》規(guī)定，獲得永久居留資格的外國(guó)人必須具有副教授、副研究員等以上職稱(chēng)，并且要求連續(xù)任職4年，在中國(guó)境內(nèi)不少于3年，且任職單位為符合國(guó)家規(guī)定的重點(diǎn)單位。此項(xiàng)規(guī)定在《征求意見(jiàn)稿》中進(jìn)行了調(diào)整，對(duì)連續(xù)任職年限有針對(duì)性地予以降低，并取消重點(diǎn)單位任職要求?！墩髑笠庖?jiàn)稿》對(duì)相關(guān)條件的修改，意在降低人才準(zhǔn)入門(mén)檻，使吸引人才的范圍逐漸擴(kuò)大。

第二，我國(guó)人才篩選機(jī)制尚待完善。從《管理辦法》中的以副教授、副研究員等職稱(chēng)作為審核人才的標(biāo)準(zhǔn)，到《征求意見(jiàn)稿》中以學(xué)歷、工作行業(yè)、工資為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，我國(guó)在改進(jìn)審核標(biāo)準(zhǔn)方面有所進(jìn)步。但這類(lèi)審核標(biāo)準(zhǔn)依舊難以滿(mǎn)足精準(zhǔn)定位勞動(dòng)力市場(chǎng)的要求，亟須結(jié)合國(guó)情，對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)進(jìn)行評(píng)估，在滿(mǎn)足國(guó)民就業(yè)需求后，針對(duì)勞動(dòng)力空缺部分所對(duì)應(yīng)的職業(yè)進(jìn)行人才引進(jìn)。同時(shí)，我國(guó)人才引進(jìn)的地區(qū)多為較發(fā)達(dá)地區(qū)，境外專(zhuān)家在行業(yè)和地區(qū)間的分布還很不均衡，80%以上的境外專(zhuān)家分布在東部地區(qū)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)的境外專(zhuān)家比重偏低[11]。

第三，我國(guó)人才引進(jìn)后的管理機(jī)制還需進(jìn)一步優(yōu)化。我國(guó)在外國(guó)人管理上較為典型的做法為“三證”制度，來(lái)華工作者除簽證外，還需要有外國(guó)人就業(yè)許可證書(shū)、居留證或居留許可、外國(guó)專(zhuān)家證或就業(yè)證[12]。這些證件需要不同部門(mén)審批，同時(shí)還可能存在著部分職能交叉，在一定程度上導(dǎo)致管理效率不高。隨著我國(guó)信息化建設(shè)的不斷完善，建議將相關(guān)部門(mén)的信息進(jìn)行整合，加強(qiáng)各部門(mén)的工作協(xié)調(diào)合作，實(shí)現(xiàn)一站式線(xiàn)上辦理。

(四)兩國(guó)技術(shù)移民政策比較

1.人才審核機(jī)制不同

人才的引進(jìn)既是一種收入也是一種支出，為達(dá)到利益最大化，各國(guó)在人才審核上的標(biāo)準(zhǔn)各有不同。對(duì)于技術(shù)移民，加拿大采用量化標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)移民者各個(gè)方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，即使申請(qǐng)移民者在某一方面有所欠缺，但其綜合分?jǐn)?shù)如果能夠達(dá)到合格，就有機(jī)會(huì)移民至加拿大。我國(guó)采用定性標(biāo)準(zhǔn)，外國(guó)人才需要滿(mǎn)足某項(xiàng)特定條件，如取得某個(gè)職稱(chēng)，或者具有特定單位的一定工作年限，方可久居我國(guó)。加拿大屬于移民國(guó)家，大量外國(guó)移民的接納不會(huì)影響本國(guó)國(guó)民的生活空間，因此該類(lèi)人才審核政策能為技術(shù)移民者大開(kāi)方便之門(mén)，從而達(dá)到大量吸收外國(guó)技術(shù)移民，填補(bǔ)國(guó)家人才空缺的目的。而我國(guó)國(guó)情與加拿大不同，通過(guò)該標(biāo)準(zhǔn)小范圍地接受外國(guó)技術(shù)移民，可以保證本國(guó)國(guó)民的就業(yè)崗位不被外國(guó)人所占據(jù)，同時(shí)吸引高端人才進(jìn)入我國(guó)。

2.人才引進(jìn)做法不同

人才的引進(jìn)做法包括引進(jìn)何種人才，以及如何吸引該類(lèi)人才移民本國(guó)。加拿大采用勞動(dòng)力市場(chǎng)清單以及移民配額制度，每年加拿大會(huì)結(jié)合國(guó)內(nèi)暫缺的崗位人才，并結(jié)合該年度技術(shù)移民所分配的移民配額，將該配額按照各個(gè)職業(yè)的缺口程度進(jìn)行分配。我國(guó)對(duì)各類(lèi)職業(yè)人才并無(wú)明確的配額規(guī)定，而是從學(xué)歷、工作能力等方面較為單一地對(duì)外國(guó)人才名額進(jìn)行限定。從近年實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)吸引外國(guó)技術(shù)移民的目標(biāo)群體逐漸擴(kuò)大，制定與勞動(dòng)力市場(chǎng)掛鉤的技術(shù)移民政策勢(shì)在必行。

從人才吸引策略來(lái)看，我國(guó)主要通過(guò)發(fā)放永久居留證來(lái)吸引外國(guó)人才，獲得永久居留證的外國(guó)人所享有的權(quán)利與義務(wù)與其他國(guó)家的“綠卡”并沒(méi)有太大區(qū)別。加拿大在審核技術(shù)移民時(shí)，會(huì)確認(rèn)申請(qǐng)人的入籍意向，政府在移民者定居加拿大后，會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)外國(guó)人入籍。在我國(guó)，外國(guó)人取得永久居留后并無(wú)相關(guān)政策推動(dòng)人才歸化入籍。此外，加拿大還存在經(jīng)驗(yàn)類(lèi)移民政策，通過(guò)雇主到加拿大打工的熟練工人以及優(yōu)秀留學(xué)生可通過(guò)該類(lèi)政策實(shí)現(xiàn)技術(shù)移民。

四、我國(guó)技術(shù)移民政策改進(jìn)建議

在技術(shù)移民的適用領(lǐng)域，我國(guó)與加拿大存在著幾方面差異：一是人口密度不同。加拿大地廣人稀，勞動(dòng)力市場(chǎng)缺口大，涵蓋高、中、低三個(gè)領(lǐng)域；而我國(guó)人口密度較大，勞動(dòng)力缺口呈倒三角狀，需要引進(jìn)的人才主要為中高端人才。二是人才吸引力度不同。加拿大屬于發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)福利待遇較我國(guó)相比處于領(lǐng)先地位。三是國(guó)家制度不同。加拿大為傳統(tǒng)移民國(guó)家，大量接納移民能被國(guó)內(nèi)所接受，而我國(guó)不承認(rèn)雙重國(guó)籍，如果輕易制定寬泛的移民政策，人民群眾可能一時(shí)難以接受，進(jìn)而引發(fā)一系列問(wèn)題。因此，我國(guó)在借鑒加拿大技術(shù)移民相關(guān)政策時(shí)，應(yīng)注意結(jié)合國(guó)情。

(一)建立量化標(biāo)準(zhǔn)的人才評(píng)估制度

作為世界上最早采用積分評(píng)估制度的國(guó)家，加拿大的積分評(píng)估制度尤其值得我們借鑒。該制度采用量化的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)移民申請(qǐng)者進(jìn)行全方位評(píng)價(jià)，使得無(wú)論哪個(gè)層次的人才均有機(jī)會(huì)移民加拿大。我國(guó)現(xiàn)行篩選機(jī)制直接設(shè)立某項(xiàng)需要達(dá)到的門(mén)檻，能通過(guò)該項(xiàng)門(mén)檻的外國(guó)人才普遍為高端人才，符合我國(guó)以往的發(fā)展需求。但隨著社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)對(duì)于人才需求愈發(fā)多樣化，把積分評(píng)估制度作為新的人才審核標(biāo)準(zhǔn)具有很強(qiáng)的可行性。

就我國(guó)目前實(shí)際情況來(lái)看，國(guó)家正處于產(chǎn)業(yè)升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，芯片、汽車(chē)、飛機(jī)制造等一些高端產(chǎn)業(yè)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍存在著較大差距。按照人才“少而精”的策略，只招收高端人才難以迅速提高行業(yè)的整體實(shí)力。對(duì)于此類(lèi)我國(guó)亟須補(bǔ)充人才的行業(yè)，可適當(dāng)降低評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，拓寬中堅(jiān)人才的進(jìn)入通道。

我國(guó)在借鑒該項(xiàng)制度時(shí)，應(yīng)注意結(jié)合自身的人才需求來(lái)設(shè)立合理的評(píng)分機(jī)制，從學(xué)歷、職業(yè)、工作能力、工作經(jīng)驗(yàn)、語(yǔ)言能力、年齡、有無(wú)配偶等多方面對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行綜合考量。同時(shí)，設(shè)立該制度時(shí)應(yīng)考慮將其與勞動(dòng)力市場(chǎng)評(píng)估相結(jié)合，對(duì)不同職業(yè)加以配額限制。對(duì)于我國(guó)目前的急需人才，應(yīng)給予配額上的優(yōu)待及在評(píng)分上給予額外加分。

2020年10月11日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案(2020—2025年)》。在引進(jìn)外籍“高精尖缺”型人才方面，該方案提出，深圳要建立具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的引才用才制度，制定外籍“高精尖缺”人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)[13]。筆者認(rèn)為，可以借此機(jī)會(huì)作先行探索，準(zhǔn)確定性中堅(jiān)人才與高端人才，并在設(shè)立量化積分評(píng)估制度時(shí)對(duì)得分高低予以區(qū)分?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第十三條對(duì)中堅(jiān)人才提出一類(lèi)定性標(biāo)準(zhǔn)，即以工資性年收入與所在地區(qū)的平均工資進(jìn)行比較。在企業(yè)尤其是私營(yíng)企業(yè)中，工資收入在一定程度上代表著一個(gè)人的能力高低。中堅(jiān)人才因涉及范圍較全面，難以采取單項(xiàng)門(mén)檻予以定義，在設(shè)立量化評(píng)分制度時(shí)可將申請(qǐng)人工資收入作為評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，在評(píng)分時(shí)將申請(qǐng)人工資與所在地平均工資進(jìn)行比較，以進(jìn)一步篩選出中堅(jiān)人才。

(二)優(yōu)化辦證程序，提高外國(guó)移民積極性

為吸引外來(lái)人才移民，加拿大設(shè)立了較為簡(jiǎn)單的辦證程序。外國(guó)移民者只需在加拿大公民和移民部申請(qǐng)臨時(shí)或永久居留證后，在加拿大人力資源和技術(shù)發(fā)展部申領(lǐng)工作有關(guān)證件即可。我國(guó)不能全盤(pán)照搬國(guó)外審批程序，但可對(duì)現(xiàn)有辦證程序進(jìn)行整合與精簡(jiǎn)優(yōu)化。在對(duì)外國(guó)人的行政管理上，我國(guó)應(yīng)建立由簽證、綠卡、入籍等構(gòu)成的遞進(jìn)的政策體系[14]。首先，外國(guó)人就業(yè)證與就業(yè)許可證書(shū)可合并申請(qǐng)，這兩類(lèi)證書(shū)均是對(duì)外國(guó)人就業(yè)資格的審批，可以合并由人社部進(jìn)行審批。在不改變其他幾類(lèi)證件審核部門(mén)的同時(shí)，可通過(guò)設(shè)立綜合管理部門(mén)，簡(jiǎn)化辦證流程。申請(qǐng)者可至該部門(mén)進(jìn)行一次性申請(qǐng)，在一個(gè)窗口完成多個(gè)證件辦理。其次，對(duì)于我國(guó)急需人才，在通過(guò)技術(shù)移民渠道進(jìn)入我國(guó)時(shí)可給予辦證與審批方面的優(yōu)待，如簡(jiǎn)化出入境程序、提供證件辦理特批渠道等。在完成人才引進(jìn)后，我國(guó)可出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)外來(lái)人才入籍，實(shí)現(xiàn)人才在中國(guó)扎根。

習(xí)近平總書(shū)記發(fā)表“4·13”重要講話(huà)以來(lái)，海南省在中央和相關(guān)部委支持下，為吸引外籍人才陸續(xù)推出系列政策措施。海南省委人才發(fā)展局還為此匯編了外籍人才服務(wù)保障系列政策問(wèn)答。外籍人才在海南申請(qǐng)辦理工作許可證時(shí)，受理機(jī)構(gòu)網(wǎng)上預(yù)審?fù)ㄟ^(guò)的直接受理，給予受理電子回執(zhí)單，申請(qǐng)人入境前無(wú)需提供紙質(zhì)材料進(jìn)行核驗(yàn)。入選國(guó)內(nèi)相關(guān)人才計(jì)劃的外國(guó)高端人才，全流程在線(xiàn)辦理，無(wú)需提交紙質(zhì)材料核驗(yàn)[15]。這些有益嘗試值得其他省份借鑒和推廣。

(三)拓寬技術(shù)移民渠道，增加經(jīng)驗(yàn)類(lèi)移民

外國(guó)留學(xué)生是一大人才來(lái)源。在吸引外國(guó)留學(xué)生方面，我國(guó)早有嘗試，如對(duì)外國(guó)留學(xué)生在華創(chuàng)業(yè)給予政策優(yōu)待、適量減免稅收等。加拿大對(duì)受雇于雇主的外國(guó)熟練工人與有能力的外國(guó)留學(xué)生提供專(zhuān)門(mén)的申請(qǐng)通道。我國(guó)在《征求意見(jiàn)稿》中也為相關(guān)人才提供了專(zhuān)門(mén)渠道，如國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)的高等學(xué)校引進(jìn)并推薦的具有助理教授、助理研究員以上職稱(chēng)的科研人員，高新企業(yè)、國(guó)內(nèi)知名企業(yè)引進(jìn)推薦的高級(jí)專(zhuān)業(yè)技術(shù)成員等。相較于加拿大的經(jīng)驗(yàn)類(lèi)移民制度，該規(guī)定的區(qū)別在于重點(diǎn)單位及需要推薦。我國(guó)還可以適當(dāng)放寬申請(qǐng)渠道，并去除“推薦”這個(gè)前提條件，同時(shí)在審批上嚴(yán)格把關(guān)，如可考慮將職稱(chēng)要求改為是否有較大學(xué)術(shù)研究成果、獲獎(jiǎng)情況等。此外，為外國(guó)留學(xué)生提供有條件的校內(nèi)外工作許可和簽證，并對(duì)其后申請(qǐng)長(zhǎng)期居留權(quán)等提供政策支持。

(四)各部門(mén)協(xié)調(diào)合作，完善國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)建設(shè)

吸收技術(shù)移民不只影響經(jīng)濟(jì)層面，會(huì)涉及各個(gè)領(lǐng)域：技術(shù)移民接納過(guò)多或者提供待遇過(guò)高，可能導(dǎo)致一系列社會(huì)問(wèn)題；在法律層面，國(guó)家也需要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)。《征求意見(jiàn)稿》出臺(tái)后，引發(fā)國(guó)內(nèi)一些民眾不滿(mǎn)，對(duì)外國(guó)人永久居留我國(guó)產(chǎn)生排斥情緒，其原因在于許多人對(duì)政策的解讀不到位。因此，制定有關(guān)技術(shù)移民的政策，需要國(guó)家相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)合作。此外，良好的生活環(huán)境與教育有利于吸引外來(lái)人才移民我國(guó)，因此應(yīng)繼續(xù)完善國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)建設(shè)。

(五)建立人才新試點(diǎn)，輻射人才影響力

目前我國(guó)吸引外國(guó)人才進(jìn)行技術(shù)移民的領(lǐng)域主要在高新企業(yè)、重點(diǎn)單位，多集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的全面發(fā)展，偏遠(yuǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可少。加拿大對(duì)于引進(jìn)人才進(jìn)行試點(diǎn)創(chuàng)新，人才進(jìn)入加拿大后不僅流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，還有在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)建立的人才試點(diǎn)。為進(jìn)一步吸引外來(lái)人才投身經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)建設(shè)，我國(guó)在移民政策上可給予優(yōu)惠，如可在評(píng)分上給予適當(dāng)加分，數(shù)年內(nèi)免稅、減稅，降低申請(qǐng)獲得居留資格所需年限等。只有實(shí)現(xiàn)外來(lái)人才在我國(guó)的均衡分布，才不會(huì)造成某個(gè)地區(qū)人才引進(jìn)過(guò)多，導(dǎo)致該地區(qū)職位緊張，也能帶動(dòng)偏遠(yuǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

冷戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)際人才流動(dòng)頻繁，我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，移民赤字問(wèn)題一直妨礙著國(guó)家發(fā)展。通過(guò)建立人才量化評(píng)估制度，我國(guó)可以精準(zhǔn)定位所需人才，實(shí)現(xiàn)就業(yè)對(duì)口，彌補(bǔ)目前部分領(lǐng)域存在的發(fā)展空缺。高端人才將引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展，中堅(jiān)人才將給我國(guó)的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)后盾。我國(guó)技術(shù)移民政策的完善，能夠使更多的外來(lái)人愿意扎根我國(guó)，為國(guó)家建設(shè)發(fā)展獻(xiàn)策獻(xiàn)力。