☉ 周長鮮 張琳 石浩東

近年來，社區(qū)的重要性日益凸顯。一些西方發(fā)達國家對社區(qū)治理的研究起步較早，已在國家層面、地方層面和社區(qū)層面建立了較為完備的法治體系，對健全和完善我國社區(qū)治理有一定的啟示和借鑒作用。

England 英國的社區(qū)治理立法

從時間上看，美國是從1930年左右開始出現(xiàn)專業(yè)化社區(qū)建設(shè)工作的。從立法體系來看，受到聯(lián)邦制國家政體制度的影響，美國社區(qū)治理主要遵循“國會整體規(guī)劃、各州系統(tǒng)跟進、內(nèi)容不斷精細化”的立法邏輯。相比于其他國家而言，美國具有更完善的社區(qū)立法機構(gòu)，分別在聯(lián)邦司法部和州層面都設(shè)有相應(yīng)的從事社區(qū)治理方面工作的專門機構(gòu)。在聯(lián)邦層面，自20世紀60年代以來，美國聯(lián)邦政府制定了一整套系統(tǒng)的關(guān)于城市社區(qū)發(fā)展的法律法規(guī)。特別是，以1974年頒布的《住房及社區(qū)治理法案》為統(tǒng)領(lǐng)，通過《公平住宅法案》《國家和社區(qū)服務(wù)條例》《住宅和社區(qū)發(fā)展法》《社區(qū)再投資法》《社區(qū)董事會規(guī)章》《居權(quán)法案》等系列的法律制度，對社區(qū)經(jīng)費使用條件和程序等做出了相對精細的規(guī)定。其中，1975年《城市憲章》的頒布，使社區(qū)組織及其職能被法定化。除聯(lián)邦法律之外，美國各個州、市政府和立法機構(gòu)也根據(jù)本地社區(qū)治理的實際情況制定了相應(yīng)的地方法律和法規(guī)。根據(jù)社區(qū)治理需要，相關(guān)法律內(nèi)容相當(dāng)廣泛，主要包括 《鄰里噪音整治法》《家庭寵物限養(yǎng)法》《社區(qū)泊車管制法》等。自上世紀 80 年代以來，美國城市社區(qū)治理工作重點轉(zhuǎn)向有特別需要的弱勢群體，如婦女、老人、精神病患者及少數(shù)族裔等，也有一些以經(jīng)濟發(fā)展為重點的社區(qū)發(fā)展公司，著力改善貧民區(qū)居住條件和解決就業(yè)等社會問題。

America 美國的社區(qū)治理立法

英國是世界上實行社區(qū)發(fā)展計劃最早的國家之一。早在18世紀中期，英國就已出現(xiàn)以教區(qū)救濟為特色的社區(qū)扶貧救助，開創(chuàng)了社區(qū)服務(wù)管理機制建設(shè)的先河。英國的社區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)出較強的國家戰(zhàn)略規(guī)劃性，并經(jīng)歷了從政府主導(dǎo)到社區(qū)服務(wù)私有化和社會化發(fā)展的歷史進程。1969年，英國內(nèi)政部開始實施“社區(qū)發(fā)展工程”。1990年，英國頒布《全國健康服務(wù)及社區(qū)照顧法案》，形成了以社區(qū)為依托的“全生命周期照顧政策”。2007 年，英國議會通過了“英國社區(qū)可持續(xù)發(fā)展法案 ”，在較為宏觀的層面劃分了中央與地方之間的職權(quán)范圍。作為一個判例法國家，英國在社區(qū)治理中根據(jù)不同人群需求制定了具有針對性的系列化專門法案。以社區(qū)對兒童這一特殊群體的照顧與服務(wù)為例，1948年《兒童法案》的出臺，標(biāo)志著政府系統(tǒng)地致力于兒童照料服務(wù)的供給；2003年又出臺了“八歲以下兒童日間照顧與托幼的國家標(biāo)準”，對兒童照顧的各方面服務(wù)提供了統(tǒng)一標(biāo)準。此外，還在“未成年人家庭保護”“道路及公交管理”“罪犯社區(qū)矯正”等方面進行了較全面的法規(guī)建設(shè)。

Germany 德國的社區(qū)治理立法

德國是世界上較早開始關(guān)注社區(qū)治理研究和建設(shè)的國家，具有較豐富的理論和實踐經(jīng)驗。對社區(qū)的建設(shè)和管理，德國有一整套較為完善的法規(guī)設(shè)計和制度保障。1949年，德國《基本法》第28條明確規(guī)定，保障地方政府“在法律范圍內(nèi)處理地方社區(qū)的所有事務(wù)”，每個州都有自己的地方治理法律章程。在管理權(quán)限設(shè)置上，德國政府實行聯(lián)邦、州和基層地方政府的分權(quán)制，各州、市和鎮(zhèn)（區(qū)）在文化、教育、城市規(guī)劃等社會事務(wù)上享有相當(dāng)大的自主權(quán)，為地方居民自治預(yù)留了較大的空間。德國社區(qū)內(nèi)大大小小的社會組織，在社會的各個層面發(fā)揮著作用。例如，柏林市就有大小數(shù)千個社會組織，其中包括不少社區(qū)社會組織。

Japan 日本的社區(qū)治理立法

日本的城市社區(qū)建設(shè)是從 1970 年代開始的，經(jīng)歷了一個從樣板試點到大規(guī)模推進的過程。早期曾先后在東京、大阪、名古屋推出了 84 個樣板社區(qū)，并自1975 年開始在中央和地方分別設(shè)立了自治省、社區(qū)建設(shè)委員會和自治活動課等不同的政府管理部門，在一些地方政府先后設(shè)立了社區(qū)建設(shè)委員會。在社區(qū)治理方面，政府的主要職能是規(guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)督并提供經(jīng)費支持。在中央立法層面，以《地方自治法》為統(tǒng)領(lǐng)，形成了《地方分權(quán)一覽法》《關(guān)于市、町、村合并特例的法律》等一系列關(guān)于社區(qū)治理的法律規(guī)范。在地方政府立法層面，針對社區(qū)各項事務(wù)的管理制定了比較全面、完善的地方行政法規(guī)、規(guī)章與制度。社區(qū)內(nèi)還有民間公益性質(zhì)的團體住區(qū)協(xié)議會、各種協(xié)會和志愿團體，以及各種非營利性組織，這些組織可根據(jù)《特定非營利活動促進法》（1998年制定）直接參與到社區(qū)事務(wù)的管理之中，進一步豐富了社區(qū)服務(wù)的功能和體系。

Singapore 新加坡的社區(qū)治理立法

新加坡的社區(qū)管理體制，在某種程度上保留了儒家歷史文化的某些傳統(tǒng)，通過踐行“個體—家庭—社區(qū)—社會”一體化的社區(qū)治理理念，形成了以政府為依托的“自上而下”的社區(qū)治理模式。在實踐中，政府通過設(shè)立公民咨詢委員會、居民聯(lián)絡(luò)所管理委員會和居民委員會等三個社區(qū)自治委員會來指導(dǎo)和管理社區(qū)工作。社區(qū)自治委員會依據(jù)《合作社法》《互惠組織法》等法律法規(guī)來對社區(qū)進行分級分層管理，形成了較為明確的權(quán)責(zé)分工體系。相比美國“居民主導(dǎo)”的社區(qū)治理模式而言，新加坡更多體現(xiàn)的是“政府主導(dǎo)”模式。

總的來看，世界主要發(fā)達國家都已在社區(qū)治理中形成了相對完善的立法模式，有以下啟示和參考。

一是要進一步完善立法體系。依法治理，這是健全完善社區(qū)治理工作的重要原則。從英、美等國家的立法經(jīng)驗來看，盡管針對社區(qū)特殊群體照顧等方面的立法已相對完善，但在安全防范、疫情防控和自然災(zāi)害應(yīng)急等方面缺乏國家層面的統(tǒng)一立法規(guī)范，難以有效應(yīng)對突發(fā)風(fēng)險事件，也難以滿足復(fù)雜多樣的社區(qū)共同生活需求，還需進一步完善立法體系。

二是要厘清政府與基層自治組織之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，雖然立法已細化到泊車和鄰里噪聲管控等民事“皮毛立法”，但由于對政府與社區(qū)自治組織之間的權(quán)責(zé)劃分缺乏公法規(guī)范，這些國家仍然存在垃圾處理等公共事務(wù)治理難題。

三是要健全居民參與社區(qū)治理的長效機制。發(fā)達國家普遍重視居民對社區(qū)治理的參與，通過立法促進、平臺搭建、資源保障等措施鼓勵引導(dǎo)居民參與。但同時也存在居民參與的深度廣度不夠、參與的有效性不足等問題，進而影響了基層治理效能。