潘曉濱 曹 媛

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué) 天津 300222）

引言

自黨的十八大以來(lái)，我國(guó)致力于加快生態(tài)文明建設(shè)的步伐。2020 年9 月，習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上宣布“二氧化碳排放力爭(zhēng)2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和”[1]。此后，氣候變化應(yīng)對(duì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同體系建設(shè)大幅提速。為堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重大宣示[2]，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確指出要加快推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)職能協(xié)同、工作協(xié)同和機(jī)制協(xié)同。京津冀大氣污染治理獲得了一定的成效，但仍有提升空間，開展協(xié)同治理已經(jīng)成為“雙碳”背景下的必然要求。

1 協(xié)同治理應(yīng)用于大氣污染治理的必要性

學(xué)者認(rèn)為協(xié)同治理是指多元主體通過(guò)平等協(xié)商的方式來(lái)共同參與解決公共性問(wèn)題[3]。協(xié)同治理在很大程度上也可以適用于大氣污染治理，以下主要從四個(gè)方面進(jìn)行分析：（1）協(xié)同治理與大氣污染治理都要求主體應(yīng)具有多元性。近年來(lái)，大氣污染治理模式由單一的屬地管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)防聯(lián)控模式。政府整合資源，協(xié)調(diào)各方社會(huì)力量，發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢(shì)，形成治污合力。（2）按照原先的治理模式，各行政主體僅對(duì)其管轄區(qū)域內(nèi)的大氣資源具有管轄權(quán)。但同時(shí)，大氣本身就存在著一套完整的傳輸規(guī)律，我國(guó)所劃定的行政區(qū)域與大氣傳輸沒(méi)有必然聯(lián)系。依靠單個(gè)政府主體或者單個(gè)職能部門是沒(méi)有辦法完成好大氣污染治理工作的，區(qū)域內(nèi)的各方面發(fā)展與環(huán)境整治緊密相連，行政主體之間進(jìn)行協(xié)作是必不可少的。（3）大氣污染治理也應(yīng)充分發(fā)揮協(xié)同治理的這種開放性，不僅在于多元主體之間平等協(xié)作，更強(qiáng)調(diào)信息與資源的公開與共享。以京津冀地區(qū)舉例，該地區(qū)因秋冬供暖，重污染天氣在秋冬兩季頻發(fā)。三地環(huán)保部門收集可靠的信息并進(jìn)行科學(xué)分析，開展定期交流以應(yīng)對(duì)此種情形。（4）大氣污染治理也如協(xié)同治理一樣，要求目標(biāo)的一致性。在治理大氣污染的過(guò)程中，盡管不同主體按照相關(guān)要求都分配了不同的任務(wù)，但各主體只有樹立共同目標(biāo)，才能形成合力，最終實(shí)現(xiàn)良好的治污效果。

2 京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的現(xiàn)狀

中央及三地政府都注重協(xié)同理念對(duì)于治污工作的引領(lǐng)作用，并不斷開展對(duì)于協(xié)同治理理念的宣傳。2016 年，在全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)上，習(xí)近平總書記提出“要按照綠色發(fā)展理念，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”[4]。2018 年，在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書記指出“堅(jiān)決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)是重中之重”[5]。因此，我們應(yīng)該進(jìn)一步深化聯(lián)防聯(lián)控進(jìn)程，不斷發(fā)展協(xié)同治理。同時(shí)，京津冀三地政府一方面通過(guò)出臺(tái)條例，如2020 年新出臺(tái)的 《天津市大氣污染防治條例》，來(lái)保證對(duì)于協(xié)同治理理念的教育與宣傳。另一方面，京津冀三政府也善于運(yùn)用各類社交平臺(tái)加大對(duì)于協(xié)同理念的宣傳，如北京市致力于健全媒體傳播平臺(tái)，不斷深化公眾對(duì)于生態(tài)文明觀的認(rèn)識(shí)。

同時(shí)，京津冀三地政府也在不斷對(duì)大氣污染協(xié)同治理進(jìn)行探索。2017 年，為了減少含有機(jī)化合物的污染物的排放，進(jìn)一步提升三地的空氣質(zhì)量，三地在環(huán)保領(lǐng)域聯(lián)合發(fā)布首個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。2018、2019 連續(xù)兩年發(fā)布 《京津冀及周邊地區(qū)秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》。另一方面，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)下以及伴隨著對(duì)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的不斷認(rèn)識(shí)，簡(jiǎn)單的個(gè)體已無(wú)法有效開展環(huán)境治理，必須發(fā)揮多元主體的能動(dòng)性，聯(lián)合展開行動(dòng)，京津冀三地已建立了多元主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制。為保證統(tǒng)一監(jiān)測(cè)，京津冀三地共同對(duì)大氣質(zhì)量實(shí)施監(jiān)督，在出現(xiàn)惡劣天氣時(shí)及時(shí)發(fā)布消息，共商解決方案，并不斷完善信息共享制度。自2016 年起，三地的環(huán)保部門逐步開展聯(lián)合監(jiān)測(cè)大氣環(huán)境工作，并將大氣質(zhì)量、污染指數(shù)等數(shù)據(jù)進(jìn)行公開、共享。此外，三地也正為信息共享平臺(tái)的完善做準(zhǔn)備，該平臺(tái)的主要作用為公布有關(guān)大氣保護(hù)的重大政策、重大預(yù)警信息，以保障公眾能夠參與大氣污染協(xié)同治理。北京、天津?qū)颖痹诩夹g(shù)、資金等方面給予了一定的幫助，以提升河北省對(duì)大氣污染防治工作的積極性，從而確保治污工作有序、高效地順利進(jìn)行。

3 京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的困境

3.1 利益補(bǔ)償機(jī)制存在不足

作為我國(guó)的首都，北京天然地在經(jīng)濟(jì)總量、人才資源等方面存在顯著的優(yōu)勢(shì)，天津市發(fā)展屬于中等水平，而河北省的發(fā)展水平相較于京津仍存在著一定的差距。憑借著資源上的優(yōu)勢(shì)，北京在三地的協(xié)同治理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，有著更強(qiáng)的控制力，便于維護(hù)自身的利益發(fā)展。這導(dǎo)致了主體地位存在差距和利益平衡不完善等問(wèn)題的不斷滋生，極大地影響了京津冀區(qū)域大氣污染的協(xié)同治理發(fā)展。結(jié)合當(dāng)前的實(shí)際情況來(lái)看，京津冀三地對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并未達(dá)成一致。利益平衡機(jī)制的不完善使得各地盡可能地減少環(huán)保資金的投入，一味地追求利益的最大化，各地不能毫無(wú)保留地開展大氣污染治理工作。長(zhǎng)此以往，三地的協(xié)同發(fā)展將受到影響。

3.2 法律法規(guī)需進(jìn)一步完善

從中央層面立法來(lái)看，《大氣污染防治法》 雖設(shè)立專門的章節(jié)，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)如何開展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作做出相應(yīng)的規(guī)定，也確立了一些工作制度，但這部法律效力高，作用范圍廣，對(duì)于一些問(wèn)題，如聯(lián)席會(huì)議程序，并沒(méi)有給出詳細(xì)的步驟和措施。在“雙碳”的背景之下，與碳減排相關(guān)的內(nèi)容在法律體系中仍處于空白地帶，雖出臺(tái)了大量的“雙碳”方面的政策性文件，但因缺乏法律的強(qiáng)制性保障，在實(shí)施過(guò)程中也存在諸多問(wèn)題。從地方層面立法來(lái)看，盡管京津冀三地政府分別制定了相關(guān)條例，但這些條例僅僅局限于預(yù)警重污染天氣等應(yīng)急事件，對(duì)于各自的權(quán)限、協(xié)同方式、協(xié)同途徑、獎(jiǎng)懲制度并沒(méi)有做出明確的規(guī)定。為了進(jìn)一步提升大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的運(yùn)行效率，國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化法律規(guī)定的可行性。上位法過(guò)于原則，規(guī)定不詳盡，也導(dǎo)致京津冀三地在污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任承擔(dān)等方面的規(guī)定有明顯的不同，難免會(huì)產(chǎn)生法律層面上的沖突，影響大氣污染防治工作的順利進(jìn)行。

3.3 公眾參與機(jī)制不健全

政府為了提升治污工作的效率，保障協(xié)同治理的長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)，在進(jìn)行大氣污染治理過(guò)程中，通常習(xí)慣性地將自己視為主體，而把公眾作為客體來(lái)對(duì)待[6]。即使國(guó)家已逐步認(rèn)識(shí)到公眾對(duì)環(huán)保事業(yè)的重要性，在一些法律中，如《大氣污染防治法》設(shè)立了制度，幫助公眾更好更快地融入大氣治理工作中，但實(shí)際上，這些制度規(guī)定的參與渠道、方式并不明確，難以激發(fā)公眾參與治理工作的熱情。不可否認(rèn)，政府與社會(huì)上的多元主體之間的協(xié)同合作仍有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。雖確立了信息共享制度，但信息共享平臺(tái)的數(shù)量是明顯不足的。要想使協(xié)同發(fā)展進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)，信息的公開與共享是打下良好基礎(chǔ)的關(guān)鍵一步。三地政府必須重視調(diào)動(dòng)公眾的積極性，重視信息公開，使各主體對(duì)于大氣污染狀況有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，能夠采取恰當(dāng)?shù)男袆?dòng)為治污工作貢獻(xiàn)自己的一份力量。但是，從京津冀三地的具體實(shí)踐情況來(lái)看，社會(huì)多元主體在治理能力和渠道等方面還存在一定的局限性，三地政府仍需進(jìn)一步加強(qiáng)與社會(huì)多元主體的協(xié)同合作。

3.4 區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

京津冀區(qū)域具備一定的區(qū)域優(yōu)勢(shì)，屬于發(fā)展較好的城市群之一。但相較于北京市和天津市的各方面發(fā)展來(lái)看，河北省的發(fā)展仍有待于進(jìn)一步提高。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，三地仍存在著不小的差距。北京和天津的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展水平較高，可以將大氣污染治理提上日程，而河北省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了其首先應(yīng)做的還是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因而京津冀三地不可能同步處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和大氣污染治理問(wèn)題[7]。從當(dāng)前的情況來(lái)看，京津冀三地正在為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)作準(zhǔn)備，京津兩地部分的高耗能、高污染的產(chǎn)業(yè)遷移到了河北省，為河北省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一定的契機(jī)。但是，產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)也伴隨著大氣污染的轉(zhuǎn)移，大氣污染的流動(dòng)性又使得污染傳輸?shù)骄┙騼傻?，進(jìn)而影響到區(qū)域間的大氣污染治理成果。

4 完善京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的幾點(diǎn)建議

為了更好地開展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作，應(yīng)盡可能地保證多元主體參與治污行動(dòng)，建議從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改革，以期提升協(xié)同治理的效率。

4.1 完善利益補(bǔ)償機(jī)制

京津冀三地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大的差異，如果利益補(bǔ)償機(jī)制不完善，勢(shì)必會(huì)使得一些主體因利益分配不均而產(chǎn)生心理落差，造成協(xié)同意識(shí)渙散，不利于協(xié)同治理大氣污染?；诖朔N情況，中央政府應(yīng)盡快完善利益補(bǔ)償機(jī)制。在大氣污染聯(lián)合防治中承擔(dān)責(zé)任較輕、所獲利益較大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好的城市要對(duì)欠發(fā)達(dá)城市做出補(bǔ)償。比如發(fā)展較好的北京和天津要對(duì)河北進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為補(bǔ)償?shù)木唧w數(shù)額因生態(tài)價(jià)值的復(fù)雜而難以確定，可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市所失去的發(fā)展機(jī)會(huì)而產(chǎn)生的損失來(lái)衡量。只有保證各方主體分配到合理的利益，才能喚起協(xié)同治理意識(shí)，調(diào)動(dòng)起治理污染的積極性，保證污染防治工作的有序進(jìn)行。

4.2 完善大氣污染協(xié)同治理法律規(guī)范

要想大氣污染協(xié)同治理在治理大氣污染過(guò)程中真正發(fā)揮作用，完善相關(guān)法律來(lái)提升其可操作性是必不可少的。一方面，在“雙碳”背景下，應(yīng)當(dāng)將“雙碳”目標(biāo)納入到法律范疇當(dāng)中去，筆者認(rèn)為存在兩種有效的解決路徑：一是制定專門的法律規(guī)范將 “雙碳”目標(biāo)納入其中，如《氣候變化法》，明確各方主體的責(zé)任義務(wù)，構(gòu)建碳排放管理體制和工作機(jī)制；二是修改現(xiàn)行的法律，如 《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》，在其中增加關(guān)于“碳減排”的內(nèi)容。另一方面，京津冀三地政府應(yīng)相互加強(qiáng)信任，就立法上的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行溝通，保證各地法規(guī)在內(nèi)容上具備協(xié)調(diào)性。京津冀三地也可以充分借鑒中央層面的立法，制定區(qū)域內(nèi)的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理法律法規(guī)，使各地可以依照相同的法律來(lái)共同治理大氣污染[8]。

4.3 提高社會(huì)力量參與協(xié)同治理

在協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)體系中，社會(huì)力量有著不可忽視的作用。首先，在“雙碳”背景下，要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)于節(jié)能減排的宣傳力度。節(jié)能減排并不僅僅是企業(yè)的任務(wù)，其與每個(gè)人都息息相關(guān)，需要社會(huì)上各行各業(yè)的參加。其次，政府應(yīng)快速準(zhǔn)確地收集與大氣污染有關(guān)的信息，并通過(guò)多渠道向公眾主動(dòng)公開，保證信息以最快的方式被公眾接收。再次，在建設(shè)存在重大污染的企業(yè)時(shí)，政府與企業(yè)應(yīng)公布相關(guān)事項(xiàng)，傾聽(tīng)公眾的建議，不斷拓寬參與渠道。最后，建立公眾問(wèn)責(zé)機(jī)制，鼓勵(lì)公眾對(duì)機(jī)關(guān)、企業(yè)、個(gè)人進(jìn)行監(jiān)督。三地政府可以并用傳統(tǒng)媒介與新媒體，比如，政府既可以通過(guò)打電話、發(fā)短信的傳統(tǒng)方式與公眾進(jìn)行溝通，也可以通過(guò)微博、公眾等新媒體與公眾進(jìn)行互動(dòng)。

4.4 優(yōu)化升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

首先，政府應(yīng)不斷推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，出臺(tái)政策，支持企業(yè)進(jìn)行綠色創(chuàng)新，加大重污染企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，倒逼相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新，完善環(huán)保配套設(shè)施。在企業(yè)改進(jìn)清潔能源的過(guò)程中，京津冀三地政府可以在技術(shù)和資金等方面提供幫助，助力綠色化改造[9]。京津兩地應(yīng)加大發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的力度，起到帶頭作用；河北省地域面積較為廣闊，可以根據(jù)自然資源，地理優(yōu)勢(shì)等因素發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，自然資源較好的地區(qū)可以大力發(fā)展旅游業(yè)，以此帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)；地理位置處于交通樞紐的地方，優(yōu)先發(fā)展物流產(chǎn)業(yè)，而屬于重工業(yè)區(qū)的地方要加強(qiáng)對(duì)清潔能源的使用。其次，政府應(yīng)喚起企業(yè)的環(huán)保意識(shí)和協(xié)同意識(shí)，強(qiáng)化其社會(huì)責(zé)任，秉持自律的作風(fēng)。最后，政府應(yīng)改變以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為優(yōu)先的思維模式，樹立綠色理念，倡導(dǎo)綠色經(jīng)濟(jì)，不斷探索協(xié)同發(fā)展模式。

結(jié)語(yǔ)

實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”與“碳中和”已經(jīng)成為我國(guó)今后較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的戰(zhàn)略目標(biāo)，其不僅是一場(chǎng)能源革命，更是對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的巨大考驗(yàn)。在“雙碳”的背景之下，京津冀大氣污染協(xié)同治理面臨著新的挑戰(zhàn)與新的機(jī)遇，需要我們?cè)谠鹊闹卫沓晒喜粩嗤七M(jìn)聯(lián)防聯(lián)控，統(tǒng)籌發(fā)展，協(xié)同實(shí)施，致力于打造優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境。