孫平

摘 要：保護烈士墓及相關設施對于弘揚紅色文化、傳承紅色基因具有重要意義，目前散葬烈士設施保護工作存在職責交叉模糊，保護管理不善，有損英烈尊嚴的問題。檢察機關應充分發(fā)揮行政公益訴訟職能，克服散葬烈士設施情況調查難、公益訴訟現(xiàn)場勘驗取證能力不足等困難，利用行政公益訴訟訴前程序，督促協(xié)調行政機關職能部門依法全面履職，維護散葬無名烈士合法權益，捍衛(wèi)英雄烈士的榮譽和尊嚴。

關鍵詞：行政公益訴訟訴前程序 散葬烈士墓保護 協(xié)同保護

習近平總書記強調，“紅色資源是我們黨艱辛而輝煌奮斗歷程的見證，是最寶貴的精神財富，一定要用心用情用力保護好、管理好、運用好”［1］。為加強烈士紀念設施等紅色資源保護，退役軍人事務部、最高檢聯(lián)合部署開展全國縣級及以下烈士紀念設施管理保護專項行動，要求發(fā)揮檢察監(jiān)督和公益訴訟的作用，推動解決烈士紀念設施保護管理中存在的問題，促進全社會形成自覺保護烈士紀念設施，捍衛(wèi)尊崇英烈的社會氛圍。

一、基本案情及辦案過程

山東省煙臺市牟平區(qū)是著名的革命老區(qū)，抗日戰(zhàn)爭以來，勤勞勇敢的牟平人民在中國共產黨的領導下，堅貞不屈，奮勇抗爭，先后組織發(fā)動了雷神廟戰(zhàn)斗、辛安山戰(zhàn)斗、二桂山戰(zhàn)斗和崮山巷戰(zhàn)斗等抗日戰(zhàn)斗。其中雷神廟戰(zhàn)斗打響了膠東抗日的第一槍。在長期的革命斗爭中，涌現(xiàn)了以楊子榮為代表的大批革命先烈，修建有楊子榮革命紀念館和端午山革命烈士陵園，但由于歷史原因仍有部分無名烈士散葬在牟平各地，茶棚戰(zhàn)斗殉難烈士墓和埠西頭無名烈士墓是其中規(guī)模最大的兩處，因位置偏僻，保護管理不善，烈士紀念設施面臨自然損壞和人為破壞的風險。

按照退役軍人事務部聯(lián)合最高檢印發(fā)的《關于開展全國縣級及以下列士紀念設施管理保護專項行動的通知》及山東省退役軍人事務廳聯(lián)合山東省人民檢察院印發(fā)的《關于開展全省縣級及以下烈士紀念設施管理保護專項行動實施方案》的要求，2021年7月，山東省煙臺市牟平區(qū)人民檢察院（以下簡稱“牟平區(qū)檢察院”）成立了由員額檢察官和專業(yè)技術人員組成的專門辦案組，對轄區(qū)烈士紀念設施開展專項監(jiān)督。為有效推進專項行動，牟平區(qū)檢察院與牟平區(qū)退役軍人事務局建立聯(lián)席會議機制，調取了烈士紀念設施相關資料，安排專人實地查看烈士紀念設施保護情況。經(jīng)調閱資料、現(xiàn)場實地勘察，查明兩處烈士紀念設施均存在管理不善的問題：一處埠西頭無名烈士墓（位于山東省煙臺市牟平區(qū)觀水鎮(zhèn)埠西頭村東南300米山坡上，面積5328平方米），共安葬抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭無名烈士111名，一直由當?shù)卮迕褡园l(fā)管理，周邊環(huán)境雜亂無章；一處茶棚戰(zhàn)斗殉難烈士墓（位于山東省煙臺市牟平區(qū)莒格莊鎮(zhèn)桲欏村東北1000米，墓區(qū)保護范圍約10500平方米），是2009年第三次全國文物普查時發(fā)現(xiàn)的文物點，2012年申報為市級文物保護單位，2015年申報公布為抗戰(zhàn)設施類省級文物保護單位，該烈士墓保護范圍內有無名烈士墓冢199座，設有茶棚戰(zhàn)斗殉難烈士碑，紀念碑載有烈士名錄46名，但部分已模糊，周邊環(huán)境保護管理不善。

鑒于烈士紀念設施同時也具有文物保護的特殊性，辦案人員又到牟平區(qū)機構編制委員會對相關職能部門進行界定，從而確定牟平區(qū)退役軍人事務局、牟平區(qū)文化和旅游局對埠西頭無名烈士墓、茶棚戰(zhàn)斗殉難烈士墓都具有行政監(jiān)管職責。最終經(jīng)過調查核實，牟平區(qū)檢察院認為散葬烈士墓保護管理不善，有損英烈尊嚴與榮光，應充分發(fā)揮公益訴訟訴前程序功能，及時督促相關行政部門履行保護職責。

為及時保護烈士紀念設施，牟平區(qū)檢察院適時啟動了公益訴訟磋商程序，通過意見交換，與牟平區(qū)退役軍人事務局就爭議事項達成共識。2021年8月6日，牟平區(qū)退役軍人事務局組織30余名黨員干部，本著讓英烈安息、親屬滿意的原則，歷經(jīng)近16小時的挖掘、啟墓，高標準、嚴質量地將埠西頭無名烈士墓內111名烈士遺骸遷移至楊子榮革命紀念館烈士墓區(qū)，并舉行散葬烈士墓遷移暨烈士英靈集中安置儀式。

因茶棚戰(zhàn)斗烈士墓地具有文物保護的特殊性，牟平區(qū)檢察院與牟平區(qū)文化和旅游局進行磋商，牟平區(qū)文化和旅游局對職責問題持有不同意見。后經(jīng)開展公開聽證達成文物保護共識，牟平區(qū)檢察院于2021年10月11日向牟平區(qū)文化和旅游局發(fā)出訴前檢察建議，建議對茶棚戰(zhàn)斗殉難墓中保護范圍內的茶棚戰(zhàn)斗殉難烈士碑、散葬墓等烈士紀念設施進行保護。牟平區(qū)文化和旅游局收到檢察建議后高度重視，采取與屬地政府簽訂保護協(xié)議、聯(lián)合開展宣傳教育等方式，切實加強文物保護工作。

二、案件辦理中的困難和解決措施

（一）散葬烈士設施情況調查難

1991年4月，山東省煙臺市牟平縣烈士陵園管理處成立，1995年1月改稱山東省煙臺市牟平區(qū)烈士陵園管理處，隸屬于山東省煙臺市牟平區(qū)民政局，負責烈士事跡的搜集整理，褒揚烈士、教育群眾等職責。2019年3月30日，依據(jù)《煙臺市牟平區(qū)機構改革方案》和《中共煙臺市牟平區(qū)委煙臺市牟平區(qū)人民政府關于煙臺市牟平區(qū)區(qū)級機構改革的實施意見》，牟平區(qū)退役軍人事務局負責烈士褒揚、紀念設施管理，依法承擔英雄烈士保護等相關工作；牟平區(qū)文化和旅游局負責全區(qū)文物工作。之后當?shù)夭块T職責也重新進行了劃分，烈士設施保護的相關責任單位，已由民政部門劃轉至退役軍人事務局。辦案人員經(jīng)與當?shù)赝艘圮娙耸聞站謱樱鶕?jù)先期的區(qū)直部門職責分工，烈士保護工作是由民政局負責保護，但當時《烈士褒揚條例》《中華人民共和國英雄烈士保護法》尚未出臺，相關保護措施并不完善，烈士設施管理保護工作尚不規(guī)范，對于先期的烈士設施保護情況，尚沒有相關檔案材料。加之山東省煙臺市牟平區(qū)莒格莊鎮(zhèn)桲欏村烈士紀念設施系由他處遷移至該地，當?shù)乩习傩諏ο嚓P情況并不了解，給檢察機關的調查工作帶來頗大難度。

為了解決這一系列現(xiàn)實難題，更好調查散葬烈士紀念設施情況，牟平區(qū)檢察院與退役軍人事務局建立聯(lián)席會議機制，為解決英雄烈士保護工作中出現(xiàn)的問題進行聯(lián)合會商，研究部署英雄烈士保護工作事項，通過走訪、查閱牟平史志，咨詢黨史專家等完成了對縣級及以下烈士紀念設施，特別是對零散烈士墓管理保護情況的全面摸底排查，理清了埠西頭無名烈士墓和茶棚戰(zhàn)斗殉難烈士墓等散葬烈士紀念設施的歷史背景、烈士安葬等情況。

（二）公益訴訟現(xiàn)場勘驗取證能力不足

埠西頭無名烈士墓和茶棚戰(zhàn)斗殉難烈士墓兩處紀念設施，現(xiàn)場面積大，且均處于山區(qū)，沿線地形復雜。對散葬墓及周邊環(huán)境等情況進行固定證據(jù)，依靠辦案檢察官現(xiàn)場查看等常規(guī)手段對現(xiàn)場保護情況進行標識和測量是遠遠不夠的。

為了解決上述問題，搜集固定相關證據(jù)，辦案人員向本院檢察技術部門尋求技術支持。公益訴訟辦案檢察官向技術人員介紹了相關案情，對該案存在的問題進行了分析，并制定了調查方案。辦案人員與本院技術人員共同到現(xiàn)場進行了查看，技術人員立足實際辦案需求，充分發(fā)揮科技輔助辦案的作用，將先進、實用的科技融入辦案需要，探索采用無人機拍照、錄像、現(xiàn)場測量等空中、地面多技術融合，對墓地及周邊全景、墓地范圍圖等情況進行勘驗取證，形成電子數(shù)據(jù)及視頻資料，明確了兩處烈士紀念設施的保護范圍，固定了烈士紀念設施中烈士碑名錄部分模糊，烈士墓周邊環(huán)境雜草叢生，垃圾散落，散葬烈士紀念設施未得到有效保護和管理等證據(jù)情況。公益訴訟部門辦案人員向行政機關送達檢察建議過程中，經(jīng)展示電子數(shù)據(jù)及相關視頻資料，讓行政機關工作人員更充分、直觀、全面看到了該處散葬烈士設施的現(xiàn)狀，引發(fā)共鳴，使行政機關更易于接受檢察建議并進行整改。

（三）多部門協(xié)調配合難度大

牟平區(qū)退役軍人事務局、牟平區(qū)文化和旅游局對茶棚戰(zhàn)斗殉難烈士墓都具有行政監(jiān)管職責。本案中退役軍人事務局認為該烈士紀念設施屬于文物，若對現(xiàn)場進行修繕，應由文化和旅游局履行文物保護系列職責，遂向文化和旅游局發(fā)函，請文化和旅游局對該處烈士紀念設施的保護予以幫助和支持，確保烈士紀念設施周邊環(huán)境干凈整潔，營造肅穆莊嚴的祭奠、瞻仰、學習環(huán)境。牟平區(qū)文化和旅游局認為，烈士設施雖系文物，但該烈士紀念設施在鎮(zhèn)街管轄范圍，需要鎮(zhèn)街給予配合。

該案中烈士紀念設施同時也是文物，具有一定的特殊性，牟平區(qū)退役軍人事務局與牟平區(qū)文化和旅游局都具有相應的職責，雙方都需要協(xié)調配合，另外，烈士零散紀念設施牽涉面廣，需要在屬地鎮(zhèn)街的協(xié)助下共同推進。檢察機關為了破解監(jiān)督難題，主動邀請當?shù)赝艘圮娙耸聞站?、文化和旅游局、相關鎮(zhèn)街政府代表，以及人民監(jiān)督員、人大代表召開聽證會，通過辦案檢察官對案情的介紹，同相關行政部門代表深入交流，聽取人大代表、政協(xié)委員的意見，進一步理順了相關行政部門的履職重點和方向，形成了強大的工作合力。牟平區(qū)文化和旅游局在收到檢察建議后，經(jīng)過調研論證，與屬地政府簽訂保護協(xié)議，聘請了專職文物保護員；與屬地政府聯(lián)合開展宣傳教育，引導當?shù)卮迕癫浑S意丟棄垃圾雜物；在烈士墓所在村成立保護小組，確定了義務保護員；建立文物保護聯(lián)系群，每月定期上傳實時照片，確保文物保護的有效性。同時，針對該墓地地處荒山，水土流失嚴重的情況，牟平區(qū)文化和旅游局編制了《茶棚戰(zhàn)斗殉難烈士墓修繕保護工程計劃書》上報山東省文化和旅游廳，積極爭取上級支持，確保墓地干凈整潔、莊嚴肅穆，讓英雄烈士受人敬仰，讓紅色基因代代相傳。

三、辦案思考

（一）注重協(xié)作配合

散葬烈士紀念設施一般地處偏僻、疏于管理，不便懷念瞻仰。檢察機關應充分運用訴前磋商與訴前檢察建議等程序優(yōu)勢，加強與行政執(zhí)法部門良性互動，與相關行政機關建立長效機制，推動問題有效解決。探索與退役軍人事務部門、屬地鎮(zhèn)街等部門建立英烈保護常態(tài)化協(xié)作機制，定期召開聯(lián)席會議，研究英烈保護事項，及時對發(fā)現(xiàn)的縣級及以下英烈紀念設施保護問題進行研判；與文化旅游部門建立文物保護公益訴訟協(xié)作機制，暢通辦案聯(lián)動、日常協(xié)作渠道。檢察機關與相關行政機關各自發(fā)揮職能優(yōu)勢，協(xié)作配合，形成烈士紀念設施保護管理的工作合力，實現(xiàn)檢察監(jiān)督的雙贏、多贏和共贏，取得良好社會效果。

（二）注重科技輔助辦案

無人機等先進技術應用于散葬烈士紀念設施勘察，破解了檢察官現(xiàn)場調查難、取證不直觀的難題。在公益訴訟案件辦理過程中，對現(xiàn)代科技運用具有現(xiàn)實的需求，檢察技術手段能夠為公益訴訟插上智慧的翅膀。可以探索建立公益訴訟大數(shù)據(jù)應用平臺，將大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”“人工智能+”等新技術新思維與檢察機關公益訴訟工作深度融合，建立與行政執(zhí)法單位數(shù)據(jù)對接，能夠篩查出數(shù)據(jù)中可能存在損害公益的線索，辦案檢察官依據(jù)線索及時到現(xiàn)場使用無人機、快速檢驗設備等技術進行調查，有效提升辦案質量和效率。

（三）注重公開聽證

公開聽證是檢察機關提升司法公信力，實現(xiàn)檢察機關公益訴訟工作政治效果、社會效果、法律效果有機統(tǒng)一的有效途徑，通過推行公開聽證，有效提升檢察公信力，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。散葬烈士紀念設施保護專業(yè)性強，相關部門職責交叉，通過公開聽證，能夠消除行政機關的疑慮，形成工作合力，助推社會公共利益有效保護。為更有效解決公益受損現(xiàn)狀，可以通過創(chuàng)新聽證模式、規(guī)范聽證程序，合理匹配聽證人員，優(yōu)化聽證效果，增強檢察監(jiān)督的針對性和時效性，提高公益訴訟社會認知度，形成公益保護的共識和合力。

*山東省煙臺市牟平區(qū)人民檢察院第四檢察部主任、一級檢察官［264100］

［1］ 習近平：《用好紅色資源 賡續(xù)紅色血脈 努力創(chuàng)造無愧于歷史和人民的新業(yè)績》，《求是》2021年第19期。