崔海寧

（1.外交學院，北京 100037）

糧食是人類最根本需求。即使在科技與生產(chǎn)力高度發(fā)達的今天，人類也未擺脫饑餓和糧食危機困擾，全球糧食安全仍面臨嚴峻挑戰(zhàn)。蔓延全球至今的新冠肺炎疫情又從可供性、獲取性、穩(wěn)定性及利用性四方面加劇了全球糧食不安全狀況。2021年，全球有53個國家、地區(qū)的1.93億人口陷入嚴重的糧食不安全境地，需緊急援助人口達五年來最高水平。①2022 Global Report on Food Crises：Joint Analysis for Better Decisions，May 4，2022，http：／／www.fightfoodcrises.net／fileadmin／user＿upload／fightfoodcrises／doc／resources／GRFC＿2022＿FINAl＿REPORT.pdf，訪問時間：2022年5月6日。烏克蘭危機使正從疫情中恢復的世界經(jīng)濟與糧食安全接連遭受打擊，因需求、農(nóng)資和運輸成本升高及港口運營中斷，2020年下半年來一路攀升的國際糧價全線飛漲并于2022年2月達歷史峰值。①謝藝觀：“糧價攀升、食品價格上漲、多國打響‘糧食保衛(wèi)戰(zhàn)’”，中國新聞網(wǎng)，2022年3月18日，http：／／www.chinanews.com.cn／cj／2022／03－18／9705154.shtml，訪問時間：2022年3月20日。各種因素疊加發(fā)酵加速了此前已存在的糧食短缺與通貨膨脹走勢，糧食危機或已在路上。

位居全球可持續(xù)發(fā)展議程核心位置的糧食安全是國際權(quán)力博弈與合作治理的重要場域。當前，解決日益緊迫的糧食不安全問題更加有賴于行之有效的全球治理，而國際合作機制則是實現(xiàn)全球糧食安全治理的基本方式與必要平臺。隨著全球治理從霸權(quán)秩序下的垂直模式走向扁平，區(qū)域治理將成為治理新動力、新形態(tài)②秦亞青：“全球治理趨向扁平”，《國際問題研究》，2021年第5期，第56頁。。鑒于全球糧食安全合作治理機制失靈、赤字持續(xù)累積及治理權(quán)力下沉情勢，區(qū)域合作治理機制將在維護世界糧食安全中發(fā)揮更關(guān)鍵作用。加強區(qū)域糧食安全合作治理機制有效性研究將為協(xié)作應對糧食危機及推動區(qū)域一體化進程提供重要智力支撐。

當今世界經(jīng)濟重要引擎的東亞地區(qū)③本文所指的東亞為涵蓋東盟10國和中日韓3國的地理區(qū)域范圍。既是世界糧食主產(chǎn)區(qū)之一，也集中了若干重要的糧食進口國。該地區(qū)人口超過世界的四分之一，且地區(qū)國家多為發(fā)展中國家，保障糧食安全至關(guān)重要。20世紀70年代至今，東亞區(qū)域合作蓬勃發(fā)展，糧食安全成為地區(qū)合作治理的優(yōu)先議題。以東盟為中心的區(qū)域糧食安全合作治理體系逐步建立，其中東盟與中日韓緊急大米儲備庫機制（ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve，APTERR）是本地區(qū)防范糧食危機、維護糧食安全的核心制度架構(gòu)。2020年新冠肺炎疫情肆虐全球以來，東亞領導人峰會多次發(fā)表聲明，強調(diào)要充分發(fā)揮APTERR在維護區(qū)域糧食供應鏈安全與市場開放中的核心效用。今年8月4日發(fā)布的“東盟與中日韓合作工作計劃（2023—2027）”首次將充分有效落實APTERR協(xié)定與加強其機制化建設提升至區(qū)域糧農(nóng)合作首要任務。糧食安全與外交新動向?qū)PTERR機制有效性置于重要研究議程。如何看待當前APTERR機制運行成效，影響機制有效性發(fā)揮的因素和作用機理怎樣？這成為本文核心研究問題。

總體而言，國際糧食安全合作治理機制并非國際關(guān)系學者的持續(xù)關(guān)注，僅當幾次糧食危機明顯沖擊世界政治時有關(guān)研究成果才會短暫增加。④Matias E.Margulis，“The Global Governance of Food Security，”in Joachim Koops and Rafael Biermann，eds.，Handbook of Inter-Organizational Relations，Palgrave Macmillan，pp.503－525.而學界涉足APTERR等東亞糧食安全合作治理機制也只是近十來年的事情。國外學者在肯定APTERR是區(qū)域合作實質(zhì)進展和貫通國內(nèi)儲備庫與未來全球糧食儲備庫有效橋接的同時，重點從協(xié)定條款、運行程序、機制透明度等實操層面剖析了其效能不足的原因并提出對策。⑤Roehlano M.Briones，“Regional Cooperation for Food Security：The Case of Emergency Rice Reserve in the ASEAN Plus Three，”Asian Development Bank，November 2011，https：／／think－asia.org／bitstream／handle／11540／1416／adb－wp18－regional－cooperation－food－security.pdf，訪問時間：2022年1月2日；Sally Trethewie，“The ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve（APTERR）：Cooperation，Commitment and Contradiction，”March 2013，http：／／esocialsciences.org／Download／Download.aspx？qs＝sO61F／RYd＋YqfWs04so3MV QVxSEdrGJRqPXmHPWsSQz＋IAqDp＋MObYpAKYtCsgPoSyb May7XIaNWHqaM4MTBjfNcjJKWyE0pMep6yydsdDooUGhmnzI nnrXr ZdSYqXkJcw40gs＋reBacy2SEF6CxlQ＝＝，訪問時間：2022年1月2日；Jonatan A.Lassa，Paul Teng，Mely Caballero-Anthony，Maxim Shrestha，“Revisiting Emergency Food Reserve Policy and Practice under Disaster and Extreme Climate Events，”International Journal of Disaster Risk Sciencei，（2019）10，pp.1－13.我國學者主要圍繞東亞糧食安全合作機制整體發(fā)展、中國—東盟、瀾湄等次區(qū)域糧食安全合作機制進展、挑戰(zhàn)及對策開展研究。近年來，有國內(nèi)學者開始關(guān)注APTERR建設歷程、運行機制，也嘗試從區(qū)域公共產(chǎn)品理論視角探討日本實踐特點及啟示。⑥賀平：“東亞的糧食安全與大米儲備——日本的實踐與啟示”，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2016年第4期，第103－112頁；于愛芝，龔子兵，宮麗穎：“東盟與中日韓大米緊急儲備機制建設研究”，《世界農(nóng)業(yè)》，2021年第9期，第4－11頁。上述成果雖或多或少對東亞地區(qū)糧食安全合作機制特別是APTERR效能問題有所觸及，但多局限于國際貿(mào)易、糧農(nóng)系統(tǒng)等經(jīng)濟學的模型分析或政策解讀，鮮有基于國際關(guān)系視角的系統(tǒng)性論述。鑒于此，本文將首先借鑒國際機制及區(qū)域合作視角厘定區(qū)域糧食安全合作機制有效性概念、衡量維度及影響因素，而后聚焦APTERR機制有效性不足問題及原因，為提升以APTERR為代表的東亞糧食安全合作治理機制效用作出初步探索。

一、區(qū)域糧食安全合作治理機制的有效性：概念、評估標準與影響因素

糧食安全是指“所有人在所有時間都能通過經(jīng)濟和物質(zhì)等手段獲取充足、安全和營養(yǎng)的食物，以滿足其日?？诩Z、飲食偏好和積極健康生活所需。”①Food and Agriculture Organization，“Rome Declaration on Food Security and World Food Summit Plan of Action，”O(jiān)ctober 26，2013，http：／／agris.fao.org／agris－search／search.do？recordID＝US201300310388，訪問時間：2022年2月7日。糧食安全治理是旨在為主權(quán)國家政府、政府間國際組織、非政府組織、私營部門等在內(nèi)的行為體開展交流互動及協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動而作出的機制化安排。②Jessica Duncan，Global Food Security Governance：Civil Society Engagement in the Reformed Committee on World Food Security，Routledge，2015，p.33.區(qū)域糧食安全合作治理機制屬于國際機制的一個領域和組成部分，故國際機制及區(qū)域合作理論將為認識區(qū)域糧食安全合作機制有效性提供重要視角。

1.1 區(qū)域糧食安全合作治理機制有效性的概念與評估標準

機制有效性（regime effectiveness）是國際機制理論重要分支。有學者認為有效性是指建立機制用以解決或減輕特定問題的程度；③Olav Sehram Stokke，“Examining the Consequences of Arctic Regimes，”in Geir Honneland and Olav Sehram S tokke，eds.，International Cooperation and Arctic Governance：Regimes Effectiveness and Northern Region Building，Routledge，2007，p.16.另有學者從法律和政治視角出發(fā)指出有效性是機制成員對國際協(xié)定遵守的情況；④Abram Chayes and Antonia Handler Chayes，“The New Sovereignty：Compliance with International Regulatory Agreements，”International Affairs，Vol.73，Issue 4，October 1997，pp.769－770；Edith Brown Weiss and Harold K.Jacobson，eds，Engaging Countries：還有學者將注意力轉(zhuǎn)向行為結(jié)果維度，提出有效性是機制是否在塑造行為體行為方面發(fā)揮了作用。⑤Helmut Breitmeier，“International Organization and Creation of Environmental Regimes，”and M.J.Peterson，“International Organizations and the Implementation of Environmental Regimes，”both in Oran R.Young，ed.，Global Governance，pp.87－114、115－151；Ron ald B Mitchell，“Evaluating the Performance of Environmental Institutions：What to Evaluate and How to Evaluate It？”in Oran R.Young，Leslie A.King and Heike Schroeder，eds.，Institutions and Environmental Change：Principal Findings，Applications，and Research Frontiers，MIT Press，2008，p.113.目前很多學者都接受了奧蘭·揚（Oran R.Young）對國際機制有效性的定義，即有效性是用以衡量社會制度在多大程度上塑造或影響國際行為的一種尺度。有效性是一個程度大小的問題而不是全有全無的問題。⑥［美］奧蘭·揚：“國際制度的有效性：棘手案例與關(guān)鍵因素”；［美］詹姆斯N·羅西瑙主編，張勝軍等譯：《沒有政府的治理》，江西人民出版社，2001年版，第186－224頁。在研究國際環(huán)境合作治理機制時，奧蘭·揚又提出國際機制有效性取決于機制安排“在多大程度上解決了導致它們建立的問題”。⑦Oran R.Young，Governance in World Affairs，Cornell University Press，1999，p.41.基于此，本文認為，區(qū)域糧食安全合作治理機制有效性是機制多大程度上引起域內(nèi)行為體（當前主要是民族國家）的糧食安全利益追求、觀念認知及行為改變，驅(qū)使其遵守機制約束、加強合作并最終實現(xiàn)糧食安全合作目標。

有效性概念引發(fā)了有效性評估的問題。學術(shù)界目前至少提出五種衡量方法：問題解決方法，即解決導致制度建立的問題程度；法律方法，即合同義務適應程度；經(jīng)濟方法，即遵約與經(jīng)濟效率的程度；規(guī)范方法，即公正、參與等規(guī)范原則的實現(xiàn)程度；政治方法，即行為者的行為利益和制度政策績效的變化程度。⑧王明國：“國際制度的有效性：研究現(xiàn)狀、路徑方法與理論批評”，《歐洲研究》，2011年第2期，第37－38頁。另有國際關(guān)系學者以遵約研究為基礎，提出目標獲得、解決問題及集體最優(yōu)三大評估標準。⑨Jon Hovi，Detlef F.Sprinz and Arild Underdal，“The Olso-Potsdam Solution to Measuring Regime Effectiveness：Critique，Responses，and the Road Ahead，”Global Environmental Politics，Vol.3，No.3，2003，pp.74－95.本文認為，鑒于糧食安全問題根本性、長期性特點，在考察區(qū)域糧食安全合作治理機制有效性時應遵循結(jié)果導向與過程要素相結(jié)合的原則，從行為改變和問題解決兩個維度綜合衡量。其中，行為改

Strengthening Compliance with International Environmental Awards，MIT Press，1998，pp.1－19；Oran R.Young，Governance in World Affairs，Cornell University Press，1999，p.110.變是指行為體在對外涉農(nóng)合作中遵守機制約束及被機制激發(fā)出來的為解決問題而作出的資源投入和行動努力的程度，它是一個持續(xù)、無限接近機制目標的動態(tài)進程，是機制建立初始問題得以解決和機制發(fā)揮有效性的前提保障。但行為改變只是機制有效的必要條件之一，并非充分條件，更不是必要條件，本身不一定必然帶來機制效用。兼具足夠廣度與深度的行為改變才更有助于化解問題和矛盾，進而推動機制有效性充分體現(xiàn)。為此，有必要引入問題解決這個標準綜合考量。問題解決是結(jié)果導向，即解決初始問題及實現(xiàn)合作目標的成效，這個問題或是糧食危機救助、農(nóng)業(yè)貿(mào)易投資自由化或糧農(nóng)政策溝通協(xié)調(diào)等具體問題，亦或是區(qū)域糧農(nóng)系統(tǒng)轉(zhuǎn)型及農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等綜合性議題。機制建立的初衷就是要解決問題，只有不斷改善并趨近問題徹底解決，才談得上機制有效性完整實現(xiàn)，故問題解決是衡量糧食安全合作機制有效性的決定性標準。總之，行為改變是問題解決和機制有效的前提和基礎，而問題解決則是行為改變的目的和結(jié)果，在實現(xiàn)行為改變的前提下，問題解決的程度是衡量機制效力的決定性指標。同時完全滿足標準一和標準二的機制是效力理想的區(qū)域糧食安全合作機制；只滿足標準一而不滿足標準二的機制是低效或無效機制；同時一定程度上滿足兩個標準的機制具有部分效力但有效性不充分；兩個標準均不滿足的機制則被視為無效機制。①本文對機制有效性程度的界分一定程度上借鑒國內(nèi)學者做法，同時也進行了相應調(diào)整。詳見：王濤、楊影淇：“嵌套式機制與跨界河流合作機制有效性”，《世界經(jīng)濟與政治》，2021年第1期，第126－152頁。

1.2 區(qū)域糧食安全合作治理機制有效性影響因素

經(jīng)驗考察表明，各區(qū)域糧食安全合作治理機制效力的確存在強弱之分。是什么因素影響機制有效性發(fā)揮并導致差異性產(chǎn)生？羅納德·米切爾（Ronald B Mitchell）認為主導引領者、經(jīng)濟成本投入、社會公正、文化影響等是決定制度績效的因素。②Ronald B Mitchell，“Evaluating the Performance of Environmental Institutions：What to Evaluate and How to Evaluate It？”in Oran R.Young，Leslie A.King and Heike Schroeder，eds.，Institutions and Environmental Change：Principal Findings，Applications，and Research Frontiers，Cambridge，MIT Press，2008，pp.93－105.阿里德·翁德達爾（Arild Underdal）提出影響機制有效性的因素包括問題屬性、集體能力和機制特征。③Arild Underdal，“Methodological Challenges in the Study of Institutional Effectiveness，”in Arild Underdal，Oran R.Young，eds，Regime Consequences：Methodo logical Challenges and Research Strategies，Kluwer Academic Publishers，2004，pp.39－41.奧蘭·揚將影響機制有效性的因素分為內(nèi)生和外生因素，并從問題結(jié)構(gòu)、體制屬性、社會實踐、制度互動和更廣泛的背景五方面進行分析。④Oran R.Young，Governance in World Affairs，Cornell University Press，1999，pp.117－124.汲取上述成果，本文從問題結(jié)構(gòu)、權(quán)勢對比、機制屬性和國內(nèi)環(huán)境四個維度考察發(fā)現(xiàn)，問題屬性與行為體利益訴求、主導方能力、制度化水平、社會思潮與履約能力是影響區(qū)域糧食安全合作治理機制有效性的主要原因變量。

（1）問題結(jié)構(gòu)維度：問題屬性、行為體利益訴求與機制有效性。問題結(jié)構(gòu)反映了一個國際機制要解決的問題的難度。本文認為，該維度中問題屬性和行為體利益訴求是決定實現(xiàn)合作機制有效性難度的原因變量。從問題屬性看，不同的問題合作機制有效性發(fā)揮難度不同，政治、軍事等傳統(tǒng)安全問題難度大于非傳統(tǒng)安全問題，且問題屬性復雜度及其對國內(nèi)事務干預度與難度呈正相關(guān)性。從行為體利益訴求看，同質(zhì)性越強，機制促成合作就越容易，⑤Mancur Olson，“The Logic of Collective Action：Public Goods and Theory of Group，”American Political Science Review，Volume 60，Issue 1，March 1996，pp.129－130.反之則困難重重。基于以上認識可看出國際糧食安全合作機制有效性發(fā)揮受到了較大限制。糧食安全已超出農(nóng)業(yè)范疇與氣候變化、能源、生物、衛(wèi)生、戰(zhàn)爭沖突、貿(mào)易不平等問題關(guān)聯(lián)掣肘，日趨明顯的系統(tǒng)性與脆弱性使單純的糧食安全合作機制難以成功應對導致其建立的初始問題。而作為生存必需品和戰(zhàn)略物資的糧食還具有政治屬性。在個人和國家層面，糧食與權(quán)利和主權(quán)緊密結(jié)合：食物權(quán)是人權(quán)重要組成部分，保障國民糧食安全和糧食主權(quán)是重要的國家安全職能并關(guān)乎政權(quán)穩(wěn)定。在國際層面，部分行為體對絕對安全、相對收益的過度追逐和以糧食政治化謀求世界霸權(quán)的行徑使本屬非傳統(tǒng)安全范疇的糧食因成為權(quán)力競爭的重要手段而帶有高政治色彩?！耙脏彏檑帧闭摺ⅰ扒敉嚼Ь场焙图Z食安全治理體系不公平性由此產(chǎn)生。同時，糧食安全主體既有全球、區(qū)域和國家等宏觀主體，又有家庭和個人等微觀主體。①張帥：“民生為先：當代中東糧食安全問題及其治理”，《世界經(jīng)濟與政治論壇》，2021年第5期，第156頁。主體的異質(zhì)性決定其面臨不同的安全威脅，因而產(chǎn)生了差異化甚至沖突化的利益訴求，從而加大了機制塑造行為體行為的難度，這也就是為何在世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，WTO）及一些區(qū)域自貿(mào)區(qū)框架下農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易關(guān)稅減讓、部門設置等領域難以取得實質(zhì)性進展的重要原因。

（2）權(quán)勢對比維度：主導方能力與機制有效性。區(qū)域合作最終目的是克服集體行動困境，實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給。而區(qū)域合作機制本身就是極為重要的公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品供給水平取決于區(qū)域權(quán)勢結(jié)構(gòu)，特別是地區(qū)進程中主導力強弱。主導力越強，區(qū)域合作機制運行成效越好。源于強大實力，美國通過承擔公共產(chǎn)品大部分建設成本推動了北美自由貿(mào)易區(qū)機制框架下（North America’s Free Trade Area，NAFTA）南北農(nóng)業(yè)優(yōu)勢互補和經(jīng)濟融合。在歐洲，法德兩國以共同利益為基石、以正和博弈為決策過程和以不阻礙歐洲一體化為限度的良性競爭關(guān)系，②陳霞：“大國良性競爭與地區(qū)公共產(chǎn)品的供給——對歐洲一體化進程中法德關(guān)系對考察”，《復旦國際關(guān)系評論》，2009年第1期，第107－108頁。為歐盟共同農(nóng)業(yè)政策建立實施提供了堅實的政治領導力，使得該政策框架歷經(jīng)三次改革艱難破題不斷深入。而在印巴持續(xù)地緣政治沖突和停留在低水平地區(qū)認同的南亞，有強烈意愿但缺乏實力支撐的印度無法推動有效的區(qū)域公共產(chǎn)品供給，至今南亞缺乏統(tǒng)一農(nóng)業(yè)政策行動框架。東亞糧食安全合作治理機制也一直面臨主導力不足帶來的區(qū)域公共產(chǎn)品供求失衡問題：合乎時宜的合作方式和處于地緣政治經(jīng)濟“夾縫”的特殊情況③馬學禮著：《東亞經(jīng)濟合作中的公共產(chǎn)品供給研究——以貿(mào)易投資合作為例》，人民出版社，2018年版，第69頁。賦予東盟地區(qū)進程“駕駛員”地位，但作為制度中心的東盟卻無力提供必要的器物型區(qū)域公共產(chǎn)品。歷史問題、領土爭端、互信缺失、戰(zhàn)略訴求等因素致使地區(qū)大國關(guān)系在維持基本管控的前提下表現(xiàn)出競爭大于合作的態(tài)勢。這種非良性競爭關(guān)系的負面效應會伴隨著域內(nèi)外權(quán)勢對比演變逐步加劇，導致區(qū)域糧食安全公共產(chǎn)品供給一定程度上偏離合作初衷而降為權(quán)力競爭工具，弱化了區(qū)域糧食安全合作機制成效。

（3）機制屬性維度：制度化水平與機制有效性。機制自身屬性也是影響國際合作治理機制有效性的重要維度。制度化水平與設計是該維度中核心變量。理論上講，合作機制正式化（各國政府簽署、公開批準、明確各方義務和承諾的行為規(guī)則）、集中化（以法律形式規(guī)范各方行為并建立具體而穩(wěn)定的組織機構(gòu)以管理集體行動）和授權(quán)化（授予第三方實施規(guī)則、解決沖突和制定后續(xù)規(guī)則的權(quán)威）程度越高，其制度化水平和有效性就越強④田野：“國際制度的形式選擇——一個基于國家間交易成本的模型”，《經(jīng)濟研究》，2005年第7期，第97－99頁。；反之，低制度化水平的機制主權(quán)讓渡、健全度、透明度、規(guī)則約束力有限，其有效性就不理想。

差異化的區(qū)域主義使歐洲和東亞糧食安全合作治理機制呈現(xiàn)出不同的制度效力。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策確立了明確的合作目標；制定了單一市場、共同體優(yōu)先和共同財政合作原則；形成了以歐盟委員會、歐盟理事會、農(nóng)業(yè)工作小組及農(nóng)業(yè)部長理事會為支撐的實施機制；建立了基于歐盟基本立法的歐洲農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一市場管理機制。在高度正式化、集中化和授權(quán)化模式下，歐盟能以法律和超國家機構(gòu)形式明確義務分擔與利益分配，為解決歐洲饑餓問題、促進農(nóng)產(chǎn)品有效供給和農(nóng)民增收提供了制度保障。在東亞，新區(qū)域主義及東盟精神成為開展合作的社會文化。這種以不干涉內(nèi)政和共識原則為核心的行為文化在確保用協(xié)商一致的溫和方式推進合作的同時卻使東亞大部分實質(zhì)性合作只能在非正式制度下才能實現(xiàn)。①白云真、曹啟辰：“新功能主義視域下的東亞區(qū)域治理”，《太平洋學報》，2013年第2期，第40頁。東亞糧食安全治理機制的正式化、集中化和授權(quán)化程度很有限，從而制約了合作集體的決策力和行動力。

（4）國內(nèi)環(huán)境維度：政治思潮、履約能力與機制有效性。國內(nèi)環(huán)境維度中的核心原因變量有兩個：首先是政治思潮興衰更迭。全球經(jīng)濟治理始終“成型于經(jīng)濟自由主義與經(jīng)濟民族主義兩大理念的交鋒與妥協(xié)的過程之中”。②［英］詹姆斯·梅奧爾著，王光忠譯，石賢澤校：《民族主義與國際社會》，中央編譯出版社，2009年，第85頁。近20年來，民族主義、保護主義及認同政治正使得世界政治日益碎片化和沖突化，對各國外交政策和國際秩序構(gòu)成了巨大沖擊，削弱了自由主義的外交政策。③宋偉：“世界政治視角下的國際戰(zhàn)略格局（2001—2021）”，《太平洋學報》，2022年第1期，第9－10頁。民族主義的泛起導致更多國家傾向把糧食價值鏈封閉在境內(nèi)，區(qū)域合作機制有效性發(fā)揮面臨更多困難。一旦國際市場風吹草動，出于避險或待價而沽心理，主要糧食出口國往往通過出口限制或關(guān)閉市場來確保本國利益。這被新冠肺炎疫情以及烏克蘭危機反復證明，諸多限制措施嚴重沖擊國際糧食自由貿(mào)易體系，區(qū)域糧食貿(mào)易機制運行環(huán)境日趨“裂化”和充滿不確定性。作為“理性”行為體的國家在區(qū)域糧農(nóng)合作機制進程中卻表現(xiàn)出“非理性”政策取向。致力于印度農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的莫迪政府最終退出區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定談判（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP），其中一個重要動因就是保護本國農(nóng)民利益。其次是各方履約能力。區(qū)域糧農(nóng)合作治理機制規(guī)定的義務和任務指標最終要靠各成員國的實際投入和政策法規(guī)制定來落實。因此，一國兌現(xiàn)國際承諾的能力即履約能力對機制有效性發(fā)揮有著重要影響作用。履約能力越強，機制有效性發(fā)揮就越好。但實踐中，各方落實國際規(guī)制的能力參差不齊。與發(fā)達國家相比，發(fā)展中國家雖有更強的糧食安全合作需求，但往往因經(jīng)濟發(fā)展、治理能力及私營部門參與度等局限性而缺乏必要的履約能力，合作協(xié)定效力的實現(xiàn)也就打了折扣。

以上四個維度原因變量為認識區(qū)域糧食安全合作治理機制有效性影響因素提供了綜合性分析框架。從生成途徑看，上述因素分兩類：一類是合作機制內(nèi)在因素決定的原因變量，即制度化水平，它屬內(nèi)生原因變量；另一類是合作機制外在因素建構(gòu)的原因變量，包括問題屬性與行為體利益訴求、主導方能力、社會思潮和履約能力，屬外生原因變量。問題結(jié)構(gòu)揭示了合作問題本質(zhì)特征，是決定區(qū)域糧食安全合作機制有效性實現(xiàn)難度的因素。主導方能力揭示了主體性在多大程度上作用于區(qū)域糧食安全合作機制，它是決定機制有效性呈現(xiàn)差異化的關(guān)鍵因素。制度化水平、社會思潮及履約能力共同構(gòu)成了合作機制運行的制度模式與社會環(huán)境，左右著合作機制有效性實現(xiàn)的限度。四個維度的原因變量并非分而治之的關(guān)系，而是彼此牽連、交互影響并共同作用于區(qū)域糧食安全合作機制有效性這一結(jié)果變量：一方面，利益認知和行為體實力將問題結(jié)構(gòu)和主導方能力緊密相連，客體屬性先天給定性與主體能動性之間互動關(guān)系使充分實現(xiàn)有效性面臨相當難度的糧食安全合作機制在不同區(qū)域表現(xiàn)出不同程度的有效性；主導方能力與制度化水平因區(qū)域主義文化與地區(qū)認同而因果關(guān)聯(lián)，詮釋著基于權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度模式及其自在性邏輯對區(qū)域糧食安全合作機制效力的影響；思潮興替與履約能力等國內(nèi)因素的催化作用使相對穩(wěn)定的問題屬性在不同價值取向間波動進而制約著機制有效性的邊界與效度。當然，四個維度間關(guān)系不僅限于兩兩為之，還有多維、多層、多方向的網(wǎng)絡化互動效應。另一方面，四維度要素不是機械的并行排列，而是有主次之序。其中，主導方能力與制度化水平是兩大主導變量，在很大程度上決定著區(qū)域糧食安全合作治理機制有效性。問題屬性、行為體利益訴求、國內(nèi)思潮和履約能力則是機制建立與運作的基本條件、運行環(huán)境，共同影響著區(qū)域合作機制有效性的變遷程度。

二、東盟與中日韓緊急大米儲備庫：發(fā)展進程與有效性評估

APTERR是由東盟與中日韓于2012年共同創(chuàng)建的東亞糧食安全合作治理核心制度架構(gòu)，旨在通過建立大米生產(chǎn)和消費區(qū)域的儲備體系，加強成員國間大米貿(mào)易、信息交流與儲備政策協(xié)調(diào)，穩(wěn)定國際大米市場價格，向受災和貧困人口提供人道主義緊急援助以及消除營養(yǎng)不良，提高農(nóng)民福祉，確保區(qū)域糧食安全。①“What is APTERR？”ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve，https：／／www.apterr.org／what－is－apterr，訪問時間：2022年2月26日。

2.1 緣起演進與機制概況

為應對氣候變化及糧食危機，1979年東盟國家建立了東盟緊急大米儲備庫（ASEAN Emergency Rice Reserve，AERR）。由于內(nèi)在缺陷，規(guī)模有限的AERR在其存續(xù)的30多年里從未投入使用，即使此間東盟糧食緊急情況時有發(fā)生。2002年第二次東盟與中日韓農(nóng)林部長會議決定實施東亞緊急大米儲備試點項目（East Asian Emergency Rice Reserve，EAERR）。項目于2004年啟動，截至2010年共實施兩期，為建立APTERR積累了經(jīng)驗。2007—2008年世界糧食危機嚴重沖擊東亞糧食安全，同時也進一步強化了各國通過EAERR永久化來推進糧食安全合作的決心。2011年10月，第十一屆東盟與中日韓農(nóng)林部長會議簽署了《東盟與中日韓緊急大米儲備協(xié)定》（APTERR Agreement）。2012年協(xié)定正式生效。

APTERR含標識、實物大米儲備兩部分。標識大米儲備是各成員國為滿足地區(qū)緊急需求而自愿從本國糧食儲備中劃撥的大米份額，規(guī)模為78.7萬噸，是APTERR主體部分。實物大米儲備是來自各成員國及國際組織大米或現(xiàn)金捐贈。各成員國還設立了總規(guī)模為4 300 500美元的儲備基金（國別認捐份額見表1），用以支持工作開展和秘書處日常運轉(zhuǎn)。大米儲備投放遵循三層級計劃實施。標識大米儲備經(jīng)第一、二層級實施，實物大米儲備經(jīng)第三層級實施。APTERR建立了包括理事會和秘書處在內(nèi)的組織架構(gòu)與工作機制。理事會由成員國各選派1名代表組成，是APTERR最高決策機構(gòu)。秘書處設在泰國曼谷，是APTERR常設機構(gòu)，主要負責風險監(jiān)測、落實理事會決議及三級體系計劃實施工作。②同①。

表1 APTERR標識大米、留本資金及運營成本成員國承諾份額

2012年至今，APTERR經(jīng)歷了兩大發(fā)展階段。2012—2015年為第一階段。在這一起步階段，為確保機制正常運轉(zhuǎn)，成員國通過出臺《大米儲備釋放和補充規(guī)則與程序》《APTERR理事會規(guī)則與程序》《APTERR秘書處規(guī)則與程序》等重要文件開展了建章立制工作。同時，中國、日本、泰國和馬來西亞作為施援國分別向菲律賓、印尼、老撾投放了7 560噸的第三層級大米援助，APTERR應對突發(fā)性糧食供應短缺的效力初步顯現(xiàn)。2015年東盟共同體宣告建成，東盟在當年出臺的《東盟糧食安全統(tǒng)一框架與行動戰(zhàn)略計劃（2015—2020）》中首次提出將從第三層級計劃實施、監(jiān)測系統(tǒng)構(gòu)建、人員培訓等方面加強APTERR建設，強化以APTERR為核心的糧食安全合作隨即成為東亞一體化優(yōu)先議題，APTERR進入拓展與深化的第二階段。2017年東盟與中日韓合作20周年紀念峰會通過的《10＋3領導人關(guān)于糧食安全合作的聲明》為APTERR發(fā)展注入了新動能。在這一階段，成員國不僅增加了第三層級大米投放頻次和規(guī)模，還啟動了第一層級試點項目和糧食緊急監(jiān)測與信息系統(tǒng)（Food Emergency Monitoring and Information，F(xiàn)EMI）建設進程。經(jīng)過10年發(fā)展，APTERR已初步成為相關(guān)國家遇突發(fā)糧食安全事件時優(yōu)先求助的地區(qū)機制之一。這一趨勢在新冠肺炎疫情暴發(fā)后繼續(xù)強化，APTERR在對抗東亞地區(qū)糧食不安全風險中的核心機制地位受到“10＋3”各國政府一致認可。①“Celebrating 10th Anniversary of APTERR：Moving Together towards Sustainable Food Security，”ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve，https：／／www.apterr.org／images／PDF／2021／10TH＿ANNIVERSARY＿OF＿APTERR.pdf，p.45，訪問時間：2022年2月26日。

2.2 APTERR有效性評估

當前，APTERR這一東亞地區(qū)糧食安全合作治理核心機制的有效性究竟如何？本文嘗試從行為改變和問題解決兩個標準入手對APTERR有效性進行初步探討。

（1）標準一：行為改變。我們可以從遵約和被機制激發(fā)出來的資源投入及行動努力兩個層面考察APTERR對成員國行為改變的影響力。

從遵約層面看，APTERR所有成員方均按照協(xié)定條款要求，履行了維系APTERR機制運行的物資投入義務。表1表明，東盟10國從本國糧庫中承諾每年共劃撥大米儲備87 000噸，中日韓3國分別是300 000噸、250 000噸和150 000噸。同時，在共計4 300 500美元的儲備庫基金中，東盟國家共捐獻1 075 500美元，中日韓3國（3國以等額比例）共投入3 225 000美元。各國機制化投入是APTERR協(xié)定得以維持并順利執(zhí)行了兩個五年行動期的重要保障。同時，中日韓3國通過人員培訓、資金技術(shù)支持等方式共同支持東盟糧食安全信息系統(tǒng)（ASEAN Food Security Information System，AFSIS）收集、分析大米、玉米、大豆、蔗糖和木薯五種主糧作物數(shù)據(jù)信息，為APTERR開展監(jiān)測、預警和決策工作提供了一定參考。

然而，從成員國被機制激發(fā)出來的資源投入和行動努力看，目前情況與實際需求間的巨大缺口限制了APTERR機制有效性發(fā)揮。大米儲備上：較之AERR，APTERR已顯著擴容，但絕大部分來自中日韓3國，東盟國家投入嚴重不足。當前儲備規(guī)模僅夠維持本地區(qū)不足兩天的消耗，這與各國國內(nèi)糧食儲備滿足本國1～2周消費量形成明顯反差。在這種情況下，糧食危機應對似乎更像是一個國內(nèi)問題而非區(qū)域行為。據(jù)亞洲開發(fā)銀行測算，以中國、印尼兩國為例，即便釋放所有70萬噸的中日韓標識大米儲備，也僅能分別抵消兩國國內(nèi)糧價7%和10.5%的月上漲率，而這也只有在國際糧價年增長幅度低于35%的假定條件下才會實現(xiàn)。②Sally Trethewie，“Is the ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve（APTERR）the Answer to Southeast Aisa’s Food Security Challenges？”NTS Alert，No.AL13－02，2012，https：／／www3.ntu.edu.sg／rsis／nts／HTML－Newsletter／Alert／pdf／NTS－Alert－1302.pdf，p.4，訪問時間：2022年2月26日。盡管近兩年來泰國、菲律賓等國在APTERR理事會上多次表示將追加大米儲備，但始終未兌現(xiàn)。資金上：APTERR基金規(guī)模偏小，東盟國家份額亟待提升。成員國對第三層級的現(xiàn)金認捐度也不夠，制約了APTERR履行多邊緊急援助的效能，導致多邊援助有時只能被雙邊模式所取代。信息分享上：全面、精準掌握數(shù)據(jù)信息是APTERR快速、有效做出反應的前提，但作為APTERR首要數(shù)據(jù)信息支撐的AFSIS雖建立了數(shù)據(jù)庫，但國別和地區(qū)大米等主要糧食作物產(chǎn)量、貿(mào)易量數(shù)據(jù)依然嚴重缺失。③Sally Trethewie and J.Jackson Ewing，“Build it and They Will Come：Commitment to the Association of Southeast Asian Nations’Rice Policy Mechanisms，”TKN Perspective 1，No.1，2012，http：／／www.rsis.edu.sg／nts／resources／db／uploadedfiles／iisd＿tkn＿perspectives＿may＿2012.pdf，p.13，訪問時間：2022年2月26日。

（2）標準二：問題解決。APTERR協(xié)議對糧食安全問題范疇的界定是本地區(qū)糧食供應充足可用和糧食供應穩(wěn)定性。因而，APTERR旨在解決的問題應涵蓋三個層面：一是向遭受自然和人道主義災難的人口提供糧食緊急援助；二是扶貧減貧；三是遵守WTO規(guī)定并主要通過自由貿(mào)易確保本地區(qū)可持續(xù)性糧食安全。

為了解決上述糧食安全問題，成員國建立了兼具人道主義救助和市場化運作的三層級大米釋放體系。第一、第二層級是主干工作機制，旨在通過緊急大米遠期合約和長期貸款、贈款等自由貿(mào)易工具與措施平抑米價巨幅波動從而確保長久的糧食可獲得性安全；第三層級屬突發(fā)性災害下的人道主義無償援助。

縱觀三層級實施歷程，APTERR實際運行表現(xiàn)出進展與成效不足的雙重特點。一方面，APTERR在保障突發(fā)情況下受災國糧食供應安全上發(fā)揮了日益重要的緊急救助作用。2012至2021年底，中日韓及馬來西亞、泰國5國向越南、老撾、柬埔寨、緬甸和菲律賓共實施了37批次共計3萬噸大米無償援助。為支持2020年4月東盟與中日韓抗擊新冠肺炎疫情領導人特別會議倡議，同年6月APTERR發(fā)表了《關(guān)于充分利用APTERR機制應對新冠肺炎引發(fā)的緊急狀況的聲明》，并向柬埔寨、緬甸和菲律賓提供了2 130噸大米無償救助。①“Celebrating 10th Anniversary of APTERR：Moving Together towards Sustainable Food Security，”ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve，https：／／www.apterr.org／images／PDF／2021／10TH＿ANNIVERSARY＿OF＿APTERR.pdf，p.40，訪問時間：2022年3月6日。但另一方面，三層級體系推進不均衡導致糧食安全問題未能得到很好解決。第三層級方面：首先，37次投放中34次用于緊急援助，而用于緩解慢性營養(yǎng)不良和長期糧食不足的僅有3次，APTERR消除貧困的功能長期未得到發(fā)揮。其次，施援國數(shù)量和參與度是APTERR充分發(fā)揮緊急救助功能的先決條件，但從參與問題解決的施援國數(shù)量和頻次來看，中日韓（日韓較之中國更多）始終占絕對主導，而有能力的東盟國家特別是泰國、越南等大米生產(chǎn)及出口大國卻極少向受災國伸出援手。再次，糧食緊急援助的實際投送能力與效率要求間存在較大落差，導致APTERR不能及時有效應對危機。根據(jù)APTERR規(guī)則，從申請國發(fā)出請求函到供應國完成大米交付需在30天內(nèi)完成，②Roehlano M.Briones，Alvaro Durand－Morat，Eric J.Wailes，and Eddie C.Chavez，“Climate Change and Price Volatility：Can we Count on the ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve？”Asian Development Bank Sustainable Development Working Paper Series，August 2012，https：／／www.adb.org／sites／default／files／publication／29971／adb－wp－24－climate－change－price－volatility.pdf，p.4，訪問時間；2022年3月1日。但實際運行效率卻不理想。例如2013年和2015年菲律賓分別遭受了臺風“寶霞”和臺風“海燕”嚴重襲擊，但救援大米卻在災害發(fā)生后18個月和12個月后才陸續(xù)抵達災民手中。③Kunmin Kim，Paula P.Plaza，“Building Food Security in Asia through International Agreements on Rice Reserves，”ADBI Policy Brief，No.2018－1，https：／／www.adb.org／sites／default／files／publication／439876／adbi－pb2018－1.pdf，p.8，訪問時間：2022年3月6日。近兩年來，隨著各方磨合及物流條件改善，情形有所好轉(zhuǎn)，但如何實現(xiàn)及時有效的大米投放依然是APTERR須解決的重要課題。而第一、二層級方面，其實際成效更無法令人滿意。截至目前，第一層級僅實施了一期，且這一期于2018年才啟動，尚處于探索階段；第二層級仍未起步。第一、二層級工作的缺失導致APTERR絕大多數(shù)情況下僅發(fā)揮糧食緊急援助作用，要想通過自由貿(mào)易方式從根本上解決糧食供應與價格穩(wěn)定問題依然任重道遠。

總之，成員國均較好地遵守了協(xié)定義務，通過機制化的資源投入和制度建設維系了APTERR進程，在應對突發(fā)糧食短缺方面表現(xiàn)出一定的有效性；然而，鑒于成員國沒能及時提升參與度、資源投入水平及三層級計劃發(fā)展不均衡，目前APTERR難以在及時有效應對突發(fā)糧食不安全狀況、消除貧困和營養(yǎng)不良，以及穩(wěn)定地區(qū)糧食供應安全等方面充分發(fā)揮作用和徹底解決初始問題。APTERR在一定程度上同時滿足了行為改變和問題解決兩個標準，它具有部分效力但面臨有效性不足的問題。

三、APTERR有效性影響因素分析

本文認為，從問題結(jié)構(gòu)、權(quán)勢對比、機制屬性和國內(nèi)環(huán)境四個維度出發(fā)，通過對APTERR問題屬性與行為體利益訴求、主導方能力、制度化水平、社會思潮與履約能力的分析，我們可以對導致APTERR有效性不足的因素有較全面、客觀的認識。

3.1 大米政治化、行為體利益訴求差異化導致機制投入不足

大米政治化嚴重制約機制成效。在東亞，大米安全可視為糧食安全同義詞。①Michael Ewing-Chow，Melanie Vilarasau Slade，“Rice is Life：Regional Food Security，Trade Rules and the ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve，”in Hitoshi Nasu and Kim Rubenstein eds.，Legal Perspectives on Security Institutions，Cambridge University Press，August 2015，p.292.大米的極端重要性使它成為東南亞政治化最突出的農(nóng)產(chǎn)品。在東盟，保持國內(nèi)大米的穩(wěn)定供應是國家戰(zhàn)略必需，政治家們更是將充足、廉價的大米供應作為贏得政治支持的絕佳資本。在這種情況下，如何使國內(nèi)大米市場豐盈充實是在任政府維護執(zhí)政地位的首要議程，東盟國家政府沒能為APTERR提供足夠的公共大米儲備就不難理解了。在大米高度政治化的國內(nèi)環(huán)境和脆弱多變的國際市場雙重作用下，各國大米生產(chǎn)、儲備、貿(mào)易數(shù)據(jù)高度敏感，成員國及時共享數(shù)據(jù)信息的政治互信不足，APTERR監(jiān)測和預警功能一直受限。低水平的合作導致機制有效性不足，而有效性不足又進一步削弱了加強合作的意愿，大米政治化正是這種怪圈產(chǎn)生的直接誘因。

同時，成員國利益訴求分歧也妨礙APTERR有效性發(fā)揮。東盟10國在國際大米生產(chǎn)和貿(mào)易中不同的身份塑造了明顯的利益訴求分歧。作為世界上最重要的大米生產(chǎn)和出口國的泰國、越南雖有能力提供更多地區(qū)儲備，但歸根結(jié)底還是更傾向于借助全球出口或出口限制來實現(xiàn)自身利益最大化，而不是優(yōu)先通過擴大地區(qū)公共產(chǎn)品投入來提升機制效能。所以，泰國、越南還曾反其道而行之拋出組建大米出口國組織的想法，試圖通過壟斷國際大米供應及價格來確保本國利益。該倡議因遭到進口國極力反對未成行，卻進一步加劇了出口國與進口國間的矛盾。對于柬埔寨、老撾和緬甸等欠發(fā)達國家及菲律賓、馬來西亞和印尼三個大米進口國來說，能力不足和優(yōu)先保護國內(nèi)儲備的考量使他們難以作出更多地區(qū)投入。在他們看來，在搭APTERR便車同時以世界糧食計劃（World Food Program，WFP）受援國身份接受來自聯(lián)合國的大米無償救助或是一種更經(jīng)濟的選項。

3.2 東盟主導局限性與大國競爭導致主導力不足

一方面，東盟主導力不足帶來APTERR公共產(chǎn)品供給赤字。在APTERR進程中，盡管東盟表現(xiàn)出強烈的主導意愿并借助制度設計、把握APTERR發(fā)展方向等方式彰顯議程設置權(quán)，但迫于自身糧食權(quán)力、經(jīng)濟實力有限和內(nèi)部利益不團結(jié)而無力為APTERR提供足夠資源支持。在沒有超國家權(quán)威存在的情況下，敏感度高的糧食安全合作更取決于主導者的能力而非意愿。

另一方面，權(quán)力競爭導致大國主導力不足。以2008年為分水嶺，APTERR先后經(jīng)歷了單一大國領導和三個大國共同領導兩階段。但歷史與現(xiàn)實均表明，激烈的權(quán)力競爭使大國領導的基礎很脆弱，從而造成APTERR進展緩慢、效能不足。

在第一階段即EAERR試點階段，日本扮演發(fā)起人、出資人角色，發(fā)揮著事實上的單一領導力作用。日本熱衷APTERR的動機來自兩方面：一是將WTO框架下承諾的大米進口轉(zhuǎn)移到東盟消化，規(guī)避低價進口大米沖擊國內(nèi)市場進而保護本國農(nóng)業(yè)及農(nóng)民利益。二是通過在糧農(nóng)等功能性領域積極扮演公共產(chǎn)品提供者角色以構(gòu)建大國領導形象，與中國爭奪東亞地區(qū)合作主導權(quán)。②Hidetaka Yoshimatsu，“Food Security Cooperation through Emergency Rice Reserve，”Comparing Institution-Building in East Asia：Power Politics，Governance and Critical Junctures，Palgrave Macmillan，2014，pp.98－102.日本這種表面利他實則利己的做法受到了質(zhì)疑，多數(shù)東盟國家持觀望態(tài)度，中韓兩國也僅為原則支持。與此同時，基于各自戰(zhàn)略考量和選擇偏好，中韓分別加強了中國—東盟、韓國—東盟框架下的糧農(nóng)合作。權(quán)力競爭背景下的東亞糧食安全合作治理呈現(xiàn)出制度間競爭和制度內(nèi)制衡的特點，APTERR合作進程變得遲滯曲折。試點期間單薄的儲備庫及各方在EAERR永久化問題上推遲表決是重要例證。

2009年，中韓態(tài)度轉(zhuǎn)變將APTERR帶入第二階段。隨著經(jīng)濟實力快速崛起、“與鄰為善、以鄰為伴”周邊外交方針確立及東盟在我國周邊外交優(yōu)先性不斷提升，中國以更積極姿態(tài)投身地區(qū)合作。作為支持東盟共同體建設一攬子計劃中的重要舉措，2009年中國提出為EAERR提供30萬噸大米儲備，同時承諾每年主辦“10＋3”糧食安全合作戰(zhàn)略圓桌會議。韓國也于2009年表示為儲備庫提供15萬噸大米。東亞大國間實力對比變化及對外政策調(diào)整在給APTERR帶來契機的同時卻加劇了日本的戰(zhàn)略焦慮。為了對沖中國影響力，日本不斷引入域外大國力量來制衡，先后借助“10＋6”“10＋8”、TPP、CPTPP、“印太戰(zhàn)略”等機制試圖推動東亞合作亞太化乃至“印太化”。期間有日本學者多次提出將印度、澳大利亞納入APTERR機制，除去地緣經(jīng)濟層面考量，該想法也是日本戰(zhàn)略意圖在糧食安全合作領域中的體現(xiàn)。近年來在中美戰(zhàn)略競爭加劇態(tài)勢下日本更是全面倒向美國。大國競爭的全面升級極大削弱了東亞糧食安全合作內(nèi)生動力和凝聚力，中日韓三國形式上初現(xiàn)的協(xié)同治理在權(quán)力政治面前脆弱不堪，導致多年來APTERR難以在第一、二層級計劃實施上取得實質(zhì)性突破。

3.3 低制度化水平制約機制效力發(fā)揮

在東亞一體化中，東盟推動的規(guī)范擴散主要是以不干涉和協(xié)商一致為核心“東盟方式”的擴散，①魏玲：“關(guān)系平衡、東盟中心與地區(qū)秩序演進”，《世界經(jīng)濟與政治》，2017年第7期，第43頁。這就使得APTERR復刻了AERR制度特色，難免“效率低下”和“制度化程度低”。盡管APTERR是一個政府間合作協(xié)定，秘書處也具備國際組織法人資格，但其集中化、授權(quán)化程度較低，軟法色彩明顯。根據(jù)APTERR協(xié)定相關(guān)條款，出于本國公共安全考慮成員國可以單方面暫停履行全部或部分儲備承諾。而且只要符合流程，成員國無須闡明事由就可單方面退出協(xié)定。理事會雖然是最高決策機關(guān)，但它無權(quán)制裁不履約的成員。雖然協(xié)定附件3中有理事會可“行使其他有利于協(xié)定執(zhí)行的功能與權(quán)力”的字樣，但此處并無清晰界定，而且理事會是否可以行使制裁權(quán)還需在堅持協(xié)商一致原則下一事一議決斷。②Kunmin Kim，Paula P.Plaza，“Building Food Security in Asia through International Agreements on Rice Reserves，”ADBI Policy Brief，No.2018－1，https：／／www.adb.org／sites／default／files／publication／439876／adbi－pb2018－1.pdf，p.5，訪問時間：2022年3月6日。此外，理事會在行使爭端解決與仲裁權(quán)時也因協(xié)商一致原則而缺乏強制力。可見，為了小心維護集體一致立場，東盟始終堅持外交協(xié)商的行事方式和舒適度原則，但這樣卻削弱了APTERR作為一個國際協(xié)定對成員國的法律約束力，也造成了第三層級大米釋放審批的過程過于冗長繁瑣，嚴重影響了APTERR快速反應能力。

此外，機制設計上的缺陷也導致了第一、二層級計劃實施不佳和未能有效化解區(qū)域糧食市場風險。成立伊始，APTERR協(xié)定明確了兩個層級大米投放的準則和程序，但在釋放觸發(fā)、授權(quán)及定價機制等核心技術(shù)問題上卻沒能給出實施細則。隨后，秘書處承擔了細則制訂工作，但一直因缺乏資金和技術(shù)支持而進展甚微。近兩年來日本才開始牽頭與菲律賓開展第一層級計劃實施的試驗項目。目前本地區(qū)依然缺少一個敏感靈活又能確保APTERR與WTO及相關(guān)區(qū)域自貿(mào)協(xié)定形成良性互動的觸發(fā)與定價機制，這是制約第一、第二層級計劃實施的最大技術(shù)障礙。

3.4 保守政策取向、履約能力有限導致協(xié)定難以全面有效落實

東南亞國家政府對大米采取高關(guān)稅、價格補貼、進口與出口限制等高壓管控政策，犧牲他國或區(qū)域大米經(jīng)濟整體發(fā)展利益來換取本國大米安全或是常態(tài)。因此，本地區(qū)大米貿(mào)易市場一直不成熟。這種強勢的國家干預主義可追溯到殖民地時代，20世紀80年代隨著全球化和新自由主義發(fā)展曾出現(xiàn)后撤，但2007—2008年世界糧食危機暴露出來的國際市場脆弱性促使許多亞洲國家反思和調(diào)整糧食安全政策。③Jonatan A.Lassa，Paul Teng，Mely Caballero-Anthony，Maxim Shrestha，“Revisiting Emergency Food Reserve Policy and Practice under Disaster and Extreme Climate Events，”International Journal of Disaster Risk Sciencei，（2019）10，p3.在經(jīng)濟民族主義強勢回潮背景下，不少東盟國家采取了糧食民族主義政策。糧食進口國菲律賓、馬來西亞、印尼一方面試圖通過促進糧食生產(chǎn)來提高自給率（即便這些國家并不具備先天稟賦來實現(xiàn)目標），①Hamid R.Alavi，Aira Htenas，Ron Kopicki，Andrew W.Shepherd，and Ramon Clarete，“Trusting Trade and the Private Sector for Food Security in Southeast Asia，”World Bank，2012，https：／／ideas.repec.org／cgi－bin／get＿doc.pl？urn＝RePEc% 3Awbk%3Awbpubs% 3A2384＆url＝https% 3A% 2F% 2Fopenknowledge.worldbank.org% 2Fbitstream% 2Fhandle% 2F10986% 2F2384%2F659560PUB0EPI105737B0Trusting0Trade.pdf%3Fsequence%3D1，p.12，訪問時間：2022年3月9日。另一方面重拾國內(nèi)糧食儲備庫建設。在糧食供給總量相對固定的情況下，成員國國內(nèi)大米儲備與區(qū)域大米儲備間張力由此生成。這種張力會因民粹主義裹挾下的政治私利而激化，而執(zhí)政者決策天平必然會傾向相對獲益，國內(nèi)儲備優(yōu)先最終勝出。2011—2013年泰國英拉政權(quán)推行的“大米抵押計劃”就是一項充滿濃厚民粹主義色彩的糧食政策。政治精英們?yōu)榱擞咸﹪辈哭r(nóng)民出口利益以換取選票支持而長期從全國高價收購大米，導致國內(nèi)倉庫大米大量囤積和發(fā)霉變質(zhì)的同時國際市場流動性卻嚴重不足，為泰國這個世界頭號大米出口國不追加APTERR大米儲備作出了清晰注腳。

同時，成員國履約能力不足也制約了APTERR有效性。儲備庫運營包括倉儲、運輸、日常管理等多方面，經(jīng)濟成本很高。對于交通、水、電、通信等基礎設施落后又缺乏資金技術(shù)支持的東盟欠發(fā)達國家來說，即便有心增加投入客觀能力也不允許。規(guī)制方面，很多成員國國內(nèi)并未出臺有關(guān)APTERR的法規(guī)及貿(mào)易便利化政策，邊境流動性不足制約了緊急援助效果。此外，成員國政府部門間溝通協(xié)作不足妨礙了協(xié)定落實成效。早先，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部因缺乏糧食儲備安排及錢糧調(diào)撥上的相應職責、手段而在參與國際糧食貿(mào)易與援助的國內(nèi)協(xié)調(diào)上面臨較大困難，這客觀上導致中方在APTERR試點項目期間參與度不夠。

總之，以上四個維度影響因素的綜合作用導致APTERR有效性不足。誠然，影響因素與APTERR機制有效性不足間的因果關(guān)聯(lián)不僅限于前者單一作用于后者，還包括影響因素兩兩交叉結(jié)合的作用。大米高度政治化和出口國與進口國利益訴求矛盾決定了APTERR需解決的糧食安全問題具有相當難度。而在當前逆全球化與民族保護主義泛起的背景下，APTERR彌合國家間利益鴻溝和塑造國家行為不斷趨同的努力則愈加艱難。此時，一個強有力的地區(qū)主導力量或高度制度化的機制安排尤為關(guān)鍵。遺憾的是，東亞特有的權(quán)力博弈格局與區(qū)域主義文化使得目前本地區(qū)不可能出現(xiàn)一個能力充足同時又被各方認可的APTERR公共產(chǎn)品主導供給者。治理能力、國內(nèi)履約及內(nèi)部凝聚力均不足的東盟被推向區(qū)域合作進程中“駕駛員”位置，APTERR機制因此也被賦予了“東盟方式”的文化基因而以一種低制度化、弱約束力的方式運作，進一步制約了APTERR徹底解決初始問題的能力和效果。在上述因素相互交織、交互作用的復雜關(guān)系網(wǎng)絡之中，東盟及大國主導力不足和低制度化水平是導致APTERR有效性不足的核心影響因素。而大米政治化屬性及行為體利益訴求差異等問題結(jié)構(gòu)因素和內(nèi)向化政策及履約能力不足等國內(nèi)環(huán)境因素則是在主導力和機制屬性給定的前提下影響APTERR有效性程度與廣度的干涉性變量因素。

四、結(jié) 語

當前，百年變局與世紀疫情交織共振，經(jīng)濟全球化與多邊主義遭遇逆流，大國博弈日趨激烈，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)層出不窮，世界秩序進入動蕩重塑期。糧食安全正在以它前所未有的重要性和緊迫性呈現(xiàn)在世界面前。鑒于全球糧食安全治理體系不平等性與效能赤字，區(qū)域合作治理機制有效性的充分實現(xiàn)成為維護糧食安全的關(guān)鍵因素之一。

東亞是區(qū)域一體化發(fā)展最具活力的地區(qū)，充分發(fā)揮APTERR核心機制有效性將為實現(xiàn)本地區(qū)糧食安全提供堅實保障。文章立足國際合作機制與區(qū)域合作理論視角，在界定區(qū)域糧食安全合作治理機制有效性、評估標準和影響因素基礎上，重點探討了APTERR機制的有效性及其影響因素。研究發(fā)現(xiàn)，從行為改變和問題解決兩方面看，APTERR在物質(zhì)投入、緊急糧食援助等方面發(fā)揮了一定效用，但同時在提升機制建設水平和最終徹底實現(xiàn)合作目標方面仍有效性不足。東盟或地區(qū)大國主導力欠缺以及以東亞低制度化模式從根本上決定了APTERR有效性難以充分發(fā)揮。大米政治化、成員國利益訴求差異、糧食民族主義思潮泛起，以及成員國履約能力不足導致APTERR運行面臨較脆弱的社會基礎與國內(nèi)環(huán)境，從而進一步制約了其有效性充分實現(xiàn)。需指出的是，從發(fā)展的視角看，以APTERR為代表的東亞糧食安全合作機制仍處于初始發(fā)展階段，其應然與實然之間存在鴻溝則是必然。各方需構(gòu)建地區(qū)互信、強化政治意愿、推動平衡發(fā)展。為此，實現(xiàn)民族主義與區(qū)域主義、對外開放與糧食自主，以及以國家為中心與以人為中心的安全合作范式之間的適度性平衡應是努力的價值方向。

糧食安全是“國之大者”。①“糧食安全是‘國之大者’”，光明網(wǎng)，2022年3月16日，https：／／m.gmw.cn／baijia／2022－03／15／35588661.html，訪問時間：2022年3月18日。得益于立足自我并積極踐行自由貿(mào)易的中國特色糧食安全戰(zhàn)略和中央儲備糧體系“壓艙石”作用，目前中國經(jīng)受住了疫情與烏克蘭危機等系列風險考驗，為維護全球糧食安全作出了貢獻。無論著眼于構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局和推進周邊外交視角，還是致力于全球糧農(nóng)治理體系改革和聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標，中國都應該也有實力在區(qū)域糧農(nóng)合作治理中發(fā)揮價值引領和務實合作推動作用。值此東盟與中日韓合作25周年和APTERR生效10周年之際，中方應從人類糧食安全命運共同體戰(zhàn)略高度出發(fā)，通過深化APTERR機制合作，為提升糧食安全合作水平和維護地區(qū)一體化與經(jīng)濟全球化動能彰顯大國擔當。結(jié)合東亞第二軌道外交聯(lián)合研究與工作實踐積累，本文嘗試就中國加強APTERR機制有效性的路徑作出初步思考。理念層面，在全球糧食安全風險加劇和地區(qū)秩序深刻變革的情況下，中國可呼應日本“東亞共同糧食安全政策體系”倡議，以構(gòu)建可持續(xù)性、包容和韌性的區(qū)域糧食供應鏈網(wǎng)絡理念引領APTERR方向，為推動APTERR“回歸”宗旨目標、構(gòu)筑地區(qū)互信和糧食合作“去政治化”貢獻中國智慧。戰(zhàn)略層面，以第二個5年發(fā)展期（2018—2022）進入收官階段為契機，嘗試推動制訂APTERR（2023—2027）行動計劃，為促進區(qū)域與國別層面糧食儲備戰(zhàn)略協(xié)調(diào)與政策對接規(guī)劃路線圖。策略層面，在堅持東盟中心性的基礎上發(fā)揮支點國家、雙邊、小多邊、次區(qū)域合作以點帶面的示范和外溢效應，推進“10＋3”整體進程。優(yōu)先領域?qū)用?，對?nèi)：進一步理順國內(nèi)機構(gòu)職能與聯(lián)席工作機制，鼓勵中糧集團等農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)走出去參與合作。對外：一是加強機制建設與創(chuàng)新，以供應國身份盡快啟動與印尼、老撾、緬甸、柬埔寨等國第一、二層級計劃合作，加大第三層級參與力度；二是以“10＋3”合作基金和區(qū)域智庫網(wǎng)絡為支撐，牽頭相關(guān)國際聯(lián)合研究，重點議題包括第一、二層級定價機制、第三層級大米部分現(xiàn)金化及其減貧功能、拓展小麥、玉米、食用油等地區(qū)儲備品種等；三是依托中日韓在東盟第三方合作模式推動瀾湄國家糧食倉儲、物流、信息系統(tǒng)等基礎設施投資建設和人員培訓與賦能開發(fā)。鑒于糧食安全問題的跨領域關(guān)聯(lián)性，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、國家安全、區(qū)域國別等學科交叉融合應為一軌外交提供更有力的智力支持。歸根結(jié)底，以APTERR為核心的東亞糧食安全合作治理機制有效性問題屬于國際政治視閾下資源性商品跨境流動及中國糧食外交的重要研究范疇，在這些方面中國國際關(guān)系學者還有很多工作可做。②詳見：查道炯：“國際政治研究與中國的糧食安全（代序）”，《國際政治研究》，2010年第10期；劉宇、查道炯：“糧食外交的中國認知（1979－2009）”，《國際政治研究》，2010年第2期，第1－9、50－61頁。