黃永 佘廉, 賴文波

0 引言

《河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害調(diào)查報(bào)告》（本文簡稱調(diào)查報(bào)告）得到了政府、學(xué)界和社會(huì)民眾的高度關(guān)注，于2022年1月21日由國務(wù)院災(zāi)害調(diào)查組正式對社會(huì)公布。調(diào)查報(bào)告對河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害（本文簡稱“7·20”事件）明確總體上定性為“天災(zāi)”，即超常強(qiáng)度的特大暴雨，但是也特別指出了以地鐵、隧道等城市地下空間亡人事件為代表的“人禍”，主要是由于鄭州市、區(qū)地方“領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識準(zhǔn)備不足、防范組織不力、應(yīng)急處置不當(dāng)”[1]。為此，調(diào)查報(bào)告用專門章節(jié)對引起社會(huì)高度關(guān)注的四個(gè)事件進(jìn)行了復(fù)盤，其中“鄭州地鐵5 號線亡人事件”“鄭州京廣快速路北隧道亡人事件”都發(fā)生在城市地下空間，表明城市地下空間已日益成為城市風(fēng)險(xiǎn)的積聚洼地。由于事件本身的巨大影響力以及調(diào)查報(bào)告的權(quán)威性，對此開展研究將有利于提升我國城市地下空間洪澇水災(zāi)應(yīng)急管理和城市公共安全治理。

1 研究問題和分析框架

1.1 問題的提出

“鄭州地鐵5 號線亡人事件”的災(zāi)害后果與同期其它城市進(jìn)行空間的橫向?qū)Ρ?、與鄭州歷史同類災(zāi)害進(jìn)行時(shí)間的縱向?qū)Ρ?，均顯示出相似災(zāi)害沖擊在不同時(shí)空情境下所造成的不利后果程度有顯著差異。在災(zāi)害發(fā)生之初，相關(guān)主體將特大暴雨災(zāi)害中各類事件造成的重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失主要?dú)w因于“天災(zāi)”，而社會(huì)面則表達(dá)了對應(yīng)急救援與處置過程的深度關(guān)切與焦慮，學(xué)界更關(guān)注其“人禍”及其背后的管理因素，對“7·20”事件為典型代表的城市洪澇災(zāi)害及其防控進(jìn)行了多維度的研究。

如黃紀(jì)心等人[2]基于中國特定的制度場景，構(gòu)建了由應(yīng)急任務(wù)驅(qū)動(dòng)的災(zāi)害應(yīng)對組織網(wǎng)絡(luò)對各類影響因素的適應(yīng)性演化分析框架。馬建明[3]則側(cè)重從巨災(zāi)情景構(gòu)建、防災(zāi)工程體系、應(yīng)急預(yù)警和預(yù)案體系等角度提出構(gòu)建極端暴雨洪澇災(zāi)害防控體系的構(gòu)建策略。王軍武等人[4]以對地鐵車站暴雨導(dǎo)致內(nèi)澇情景下的應(yīng)急響應(yīng)投入策略進(jìn)行了量化研究，提出了救援行動(dòng)的前期、中期和后期不同的人員、軟件和硬件的投入結(jié)構(gòu)。但現(xiàn)有文獻(xiàn)對社會(huì)影響最大的由于洪澇災(zāi)害引致的城市地下空間水災(zāi)研究較少，尤其是其應(yīng)急響應(yīng)環(huán)節(jié)未得到足夠聚焦，包括水災(zāi)發(fā)生后的應(yīng)急處置與和救援等“人命關(guān)天”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)還有待進(jìn)一步深入探討。洪澇水災(zāi)等各類災(zāi)害給正常社會(huì)秩序帶來巨大的沖擊，能否做到“吃一塹長一智”很大程度上取決于我們的總結(jié)和反思是否系統(tǒng)、深入。此外，2021年頒布生效的《安全生產(chǎn)法》在之前兩個(gè)版本關(guān)于“查明事故原因、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和認(rèn)定責(zé)任并追責(zé)”的基礎(chǔ)上，增加了“應(yīng)急處置工作評價(jià)”[5]。因此，對重大突發(fā)事件進(jìn)行案例復(fù)盤、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)乃至發(fā)現(xiàn)規(guī)律既是社會(huì)公眾對安全需求的需要，也是法律層面的基本要求。面向這種需求，案例研究已被廣泛接受和認(rèn)可為一種有效的途徑，本文將結(jié)合“7·20”事件對城市地下空間洪澇致因的水災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)進(jìn)行研究。

1.2 分析框架

基于應(yīng)急管理全生命周期理論、危機(jī)決策理論等，本文在系統(tǒng)復(fù)盤“7·20”事件的基礎(chǔ)上，初步提出城市地下空間洪澇災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)研究的分析框架，探索城市地下空間洪澇水災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)失靈及其成因和改進(jìn)對策，以提高洪澇水災(zāi)情景下的城市公共安全保障水平。

首先，從“問題現(xiàn)狀-成因分析-對策建議”的研究思路針對“7·20”事件展開個(gè)案研究。其次，在不同研究環(huán)節(jié)根據(jù)不同的影響要素構(gòu)建分析框架，針對城市地下空間洪澇災(zāi)害引致水災(zāi)的應(yīng)急響應(yīng)失靈進(jìn)行研究，具體來說，在問題現(xiàn)狀分析環(huán)節(jié)，主要依據(jù)關(guān)鍵決策點(diǎn)將應(yīng)急響應(yīng)流程分為風(fēng)險(xiǎn)研判、危機(jī)決策和應(yīng)急指揮三個(gè)主要方面的問題；而在問題成因分析環(huán)節(jié)，則主要對影響上述關(guān)鍵決策行為的制度性、行為性因素進(jìn)行深入分析[6]，即提出制度性原因與行為性原因分析框架，并依據(jù)城市地下空間風(fēng)險(xiǎn)演化的空間特征進(jìn)行分析；在對策和政策建議環(huán)節(jié)，則構(gòu)建以應(yīng)急任務(wù)為導(dǎo)向、以制度保障和能力建設(shè)為關(guān)鍵的目標(biāo)框架，以便有效應(yīng)對洪澇等急性致災(zāi)因子形成的“水災(zāi)”，尤其是如何通過科學(xué)高效的應(yīng)急響應(yīng)來降低由“災(zāi)”致“害”的后果。

2 城市地下空間洪澇水災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)的問題現(xiàn)狀

調(diào)查報(bào)告指出災(zāi)害應(yīng)對中存在多方面問題，但是具體到城市地下空間洪澇水災(zāi)突發(fā)事件的應(yīng)對，則主要揭示出應(yīng)急響應(yīng)失靈的問題。以“5號線亡人事件”為主，結(jié)合“7·20”事件的整體情況，分析發(fā)現(xiàn)城市地下空間洪澇水災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)研判、危機(jī)決策和應(yīng)急指揮等重要環(huán)節(jié)存在不足，而這些環(huán)節(jié)也是關(guān)鍵決策點(diǎn)，對突發(fā)事件的進(jìn)一步走向有著重要影響。

2.1 風(fēng)險(xiǎn)研判

災(zāi)害等級和演化趨勢的研判工作存在一定程度失誤，監(jiān)測、預(yù)警、處置未能貫通。首先，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測未能轉(zhuǎn)化為突發(fā)事件預(yù)警?！?5:46鄭州市城市隧道綜合管理養(yǎng)護(hù)中心通過監(jiān)控視頻發(fā)現(xiàn)隧道引坡段明顯堵車，但未及時(shí)報(bào)告和處置。”這表明監(jiān)測人員未能基于敏感的風(fēng)險(xiǎn)意識，將監(jiān)測所獲得的風(fēng)險(xiǎn)信息及時(shí)分析研判并立即升級為預(yù)警行為，也未有強(qiáng)有力的機(jī)制保障或督促監(jiān)測人員將業(yè)務(wù)流程推至預(yù)警環(huán)節(jié)，應(yīng)急預(yù)案未得到有效執(zhí)行。其次，突發(fā)事件預(yù)警未能有效觸發(fā)應(yīng)急處置與救援行動(dòng)。針對來勢洶洶的暴雨，鄭州市氣象部門一天內(nèi)連發(fā)5次紅色預(yù)警，地鐵依舊正常運(yùn)營，其中地鐵5號線是在洪水沖入地鐵隧道之后才被迫停運(yùn)，而非在主動(dòng)預(yù)警的情況下自主停運(yùn)。氣象臺的災(zāi)害預(yù)警未能在合理的時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)化為應(yīng)急響應(yīng)的行動(dòng)，沒有按照《鄭州市城市軌道交通運(yùn)營管理辦法》等相關(guān)規(guī)定暫停運(yùn)營。

2.2 危機(jī)決策

在城市地表洪澇開始倒灌地下空間或在暴雨情境下地表積水較為嚴(yán)重的時(shí)候，城市地下空間實(shí)際上已經(jīng)處于洪澇水災(zāi)的危機(jī)狀態(tài)，需要迅速做出科學(xué)決策。具體來說，地鐵5號線全線或區(qū)間的停運(yùn)、封閉站臺等決策時(shí)點(diǎn)存在較大不足，一定程度上影響了后續(xù)地鐵列車乘客的疏散和救援工作。地鐵臨時(shí)停在了兩個(gè)站臺中間的區(qū)間位置，不但由于相對高度較低而使得列車和乘客更容易被淹，而且遠(yuǎn)離站臺顯著增加了救援難度，影響了救援人員和救援設(shè)備到達(dá)救援現(xiàn)場的速度。因此，盡管政府在第一時(shí)間啟動(dòng)了救援行動(dòng)，但事件依然造成了較大的傷亡。由于地鐵運(yùn)營存在多方面的約束因素，鄭州地鐵5號線災(zāi)害后果的發(fā)生既有制度有待完善的原因，也有操作人員的臨場處置不當(dāng)，暴露了鄭州地鐵應(yīng)急決策在系統(tǒng)性、時(shí)效性和連貫性等方面的問題。

2.3 應(yīng)急指揮

坐鎮(zhèn)指揮與現(xiàn)場指揮之間的結(jié)構(gòu)失衡。鄭州部分領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)重缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識，對于城市地下空間遭受極端自然災(zāi)害沖擊之后風(fēng)險(xiǎn)演化機(jī)理和重要風(fēng)險(xiǎn)情景缺乏基本的了解，在極端暴雨發(fā)生之后沒有領(lǐng)導(dǎo)在指揮部坐鎮(zhèn)指揮，而都一窩蜂地涌到抗洪救災(zāi)前線。盡管抗洪救災(zāi)一線也需要有力指揮，但是從地下地上一體化的視角看，整個(gè)城市空間的風(fēng)險(xiǎn)存在多點(diǎn)的跨區(qū)域蔓延，地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)在指揮部發(fā)揮全局指揮功能，缺少了統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮只會(huì)加劇對城市風(fēng)險(xiǎn)情景全景的誤判。

現(xiàn)場指揮缺乏專業(yè)知識基礎(chǔ)。水流向下的動(dòng)線與人員疏散的向上動(dòng)線呈現(xiàn)出相反的方向，因而洪澇漫入地下空間形成的水災(zāi)情境下，人員所處位置越低，疏散撤離的難度越大，而在5號線中調(diào)度員指揮列車退行過程中實(shí)際上將列車上的人員置于更加危險(xiǎn)的境地。

3 城市地下空間洪澇水災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)問題的成因

3.1 空間特征維度的原因分析

城市地下空間洪澇水災(zāi)呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)的空間演化特征。城市地下空間遭受水災(zāi)有多種形式，主要包括地下施工活動(dòng)或地質(zhì)活動(dòng)造成地下水管涌滲漏城市地下空間產(chǎn)生的內(nèi)生性水災(zāi)，以及本文研究的城市地表洪水和內(nèi)澇導(dǎo)致的洪澇倒灌地下空間產(chǎn)生的外源性水災(zāi)。從洪澇災(zāi)害的影響范圍看，自有人類以來，洪澇災(zāi)害就一直困擾著人們，在災(zāi)害管理能力相對較弱的時(shí)代，洪澇災(zāi)害輕易能讓人們失去生命、損失財(cái)產(chǎn)乃至失去家園，但所形成的沖擊主要限于地表，而在城市空間體系高度綜合化、立體化的現(xiàn)代社會(huì)，洪澇災(zāi)害的影響對象進(jìn)一步由地表蔓延至地下。從城市地下空間開發(fā)利用的角度看，傳統(tǒng)上主要面臨來自施工建設(shè)、生產(chǎn)運(yùn)營過程中地下水的侵襲而帶來安全風(fēng)險(xiǎn)，而全球氣候異常和極端天氣頻發(fā)的新情景下，來自地表的洪澇致因的水災(zāi)則日益造成嚴(yán)重的災(zāi)害，引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注。此類外源性水災(zāi)具體表現(xiàn)為一種客觀的物理設(shè)施傳導(dǎo)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)蔓延和災(zāi)害演化，但與城市規(guī)劃布局、風(fēng)險(xiǎn)防控、應(yīng)急響應(yīng)和救援等管理因素密切相關(guān)。

城市地下空間洪澇水災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)呈現(xiàn)不同于城市地表應(yīng)急的特征。從城市地下空間突發(fā)事件應(yīng)對的角度看，地鐵、城市隧道和地下商場等地下空間通常位于城市中心區(qū)域，承擔(dān)著重要的商業(yè)、交通、運(yùn)輸功能，人員和經(jīng)濟(jì)價(jià)值都高度密集，而封閉的空間環(huán)境下有限的逃生通道極大增加了疏散難度，也不利于外部救援力量的高效通達(dá)和施救，對救援設(shè)備物資、救援人員、救援時(shí)間窗口等資源稀缺的情境下的應(yīng)急處置和救援構(gòu)成極大的挑戰(zhàn)。因此，城市地下空間一旦遭受洪澇等急性致災(zāi)因素導(dǎo)致的水災(zāi)將帶來極大的生命財(cái)產(chǎn)損失風(fēng)險(xiǎn)，并可能進(jìn)一步造成輿論風(fēng)波和社會(huì)安全穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，其重要性和緊迫性使得城市地下空間洪澇水災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)十分關(guān)鍵。

3.2 制度性分析

首先，從制度遵從度看，現(xiàn)有安全規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等制度未能得到有效落實(shí)。一是，地鐵出入場線停車場未嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)和建設(shè)相關(guān)規(guī)范，布置在城市低洼區(qū)，周邊的雨水容易匯聚并進(jìn)一步沿場線出入口灌入地鐵隧道；二是，擅自降低擋水墻防洪等級且施工質(zhì)量過低，導(dǎo)致暴雨過程中輕易被沖擊倒塌，未能起到第一道工程防線的應(yīng)有功能；三是，作為關(guān)鍵工程設(shè)施，場線出入口未加裝監(jiān)測感應(yīng)裝置和擋水板，未單獨(dú)設(shè)置積水井以及強(qiáng)排設(shè)施，未能預(yù)警防范洪水等危險(xiǎn)源向地鐵正線區(qū)間蔓延。此外，除了鄭州地鐵等城市地下空間本身的問題，所在城市區(qū)域的環(huán)境系統(tǒng)也存在較為嚴(yán)重的災(zāi)前準(zhǔn)備不足，外圍排澇不暢導(dǎo)致城市地表洪澇壓力大，如常莊水庫的基本水利設(shè)施失修，主要地表經(jīng)流賈魯河因違規(guī)施工建設(shè)活動(dòng)導(dǎo)致多處堵塞或變窄；鄭州為解決城市交通壓力，修建了許多地下通道，但在關(guān)注其交通功能的同時(shí)對積水風(fēng)險(xiǎn)和排水需求考慮不足。

其次，從制度完備度看，現(xiàn)有的公共安全制度體系尤其是預(yù)案體系尚不健全。健全的預(yù)案必須文件完整、具備可操作性以及被所有相關(guān)方熟知并得到有效運(yùn)用，而鄭州基層城市管理的各類應(yīng)急預(yù)案存在諸多問題，可以歸結(jié)為四種情形：一是未建立應(yīng)急預(yù)案；二是有應(yīng)急預(yù)案但未及時(shí)有效啟動(dòng)；三是有應(yīng)急預(yù)案且及時(shí)啟動(dòng)，但可操作性較低；四是有應(yīng)急預(yù)案且及時(shí)啟動(dòng)，但部分領(lǐng)導(dǎo)干部不知道該預(yù)案的存在，使得預(yù)案的應(yīng)急功能大打折扣。這些問題不同程度存在于鄭州各類城市地下空間應(yīng)急管理之中，而應(yīng)急預(yù)案的不健全導(dǎo)致了應(yīng)急管理各階段的相互脫節(jié)，應(yīng)急預(yù)案未能有效貫通城市地下空間應(yīng)急管理的全流程。調(diào)查報(bào)告80次提到“預(yù)案”，暴露出鄭州城市公共安全管理中應(yīng)急預(yù)案的薄弱：隧道管理單位未按照相關(guān)“預(yù)案”及時(shí)關(guān)閉隧道；公安交管部門未按照“預(yù)案”指揮疏導(dǎo)堵車；“鄭州地鐵集團(tuán)未按有關(guān)預(yù)案要求加強(qiáng)檢查巡視，淹水倒灌隱患排查不到位”，在地表入口的臨時(shí)擋水墻被沖倒，洪水已經(jīng)倒灌進(jìn)入地下隧道的情況下，都未能引起重視。盡管有關(guān)部門最終采取了一些行動(dòng)，但是卻流于形式，使得應(yīng)急預(yù)案在一定程度上成為了一紙空文。

應(yīng)急預(yù)案長期以來飽受詬病，不只是存在于地鐵等城市地下空間，在城市多領(lǐng)域應(yīng)急管理中各類應(yīng)急預(yù)案都不同程度存在規(guī)定模糊、可操作性低、針對性不強(qiáng)和缺乏不同預(yù)案之間的聯(lián)動(dòng)性等弊端[7]，這也構(gòu)成城市地下空間預(yù)案體系的整體制度環(huán)境。此外，從組織機(jī)構(gòu)設(shè)置等看，鄭州城市應(yīng)急管理存在相關(guān)部門機(jī)構(gòu)設(shè)置交叉重疊的現(xiàn)象。

3.3 行為性分析

鄭州地鐵等應(yīng)急響應(yīng)決策主體對于災(zāi)情形勢預(yù)判嚴(yán)重不足，在災(zāi)時(shí)的危機(jī)決策和應(yīng)急指揮失誤，都是導(dǎo)致應(yīng)急響應(yīng)失靈的行為性因素。

首先，風(fēng)險(xiǎn)意識薄弱，未能牢固樹立底線思維。盡管鄭州地鐵在災(zāi)前即已經(jīng)按照預(yù)案安排了設(shè)備、人員和沙袋等常規(guī)防汛物資，并配置在關(guān)鍵安全點(diǎn)，加大了地上地下的巡視和監(jiān)測，但從事件發(fā)展進(jìn)程和災(zāi)害后果來看，顯然其應(yīng)急準(zhǔn)備力度和層級未能適配災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等級，且未能根據(jù)災(zāi)情的變化而適應(yīng)性調(diào)整。此外，社會(huì)面整體風(fēng)險(xiǎn)意識比較淡薄，安全文化普及和災(zāi)害預(yù)警宣傳不足，導(dǎo)致民眾嚴(yán)重缺乏心理準(zhǔn)備和應(yīng)對災(zāi)害所需的人財(cái)物等措施準(zhǔn)備，加劇了應(yīng)急救援難度和災(zāi)害后果。

其次，風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知存在不足。應(yīng)急管理全生命周期中各關(guān)鍵決策點(diǎn)對突發(fā)事件走向具有關(guān)鍵性影響，而調(diào)查報(bào)告中11處提到“關(guān)鍵時(shí)刻”，說明作為應(yīng)急管理主體的鄭州市各級領(lǐng)導(dǎo)干部對于關(guān)鍵決策點(diǎn)缺乏風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，對于應(yīng)急響應(yīng)時(shí)效的管理較為薄弱。調(diào)查報(bào)告嚴(yán)肅指出鄭州地鐵“事發(fā)整個(gè)過程都沒有啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)”，而這與管理主體嚴(yán)重低估誤判災(zāi)情直接相關(guān)。城市管理主體對于風(fēng)險(xiǎn)存在認(rèn)知差異，對相同的極端暴雨氣象預(yù)警做出不同的決策，直接導(dǎo)致鄭州各地各部門啟動(dòng)I級應(yīng)急響應(yīng)的時(shí)間存在較大時(shí)間差。以鄭州所轄各區(qū)縣橫向比較來看，在調(diào)查報(bào)告所列4個(gè)城市中，啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)最晚的滎陽市遇難失蹤人數(shù)也最多，啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)最早的登封市遇難失蹤人數(shù)則最少，這也從側(cè)面驗(yàn)證了城市應(yīng)急響應(yīng)行為滯后可能對災(zāi)害后果的加劇效果。

再者，未能構(gòu)建起面向應(yīng)急任務(wù)的決策模式。從全市范圍看，在事件發(fā)生之前當(dāng)?shù)囟鄠€(gè)部門組織開會(huì)布置應(yīng)對暴雨災(zāi)害，但是缺乏明確的災(zāi)害情景刻畫，因而鄭州地鐵等地下空間防災(zāi)相關(guān)單位和崗位具體所需要承擔(dān)的應(yīng)急任務(wù)以及相應(yīng)應(yīng)急流程各環(huán)節(jié)的工作要求并不清晰，且由于應(yīng)急知識、技能和機(jī)制準(zhǔn)備不足而嚴(yán)重延誤了后續(xù)應(yīng)急響應(yīng)和救援，以至于在災(zāi)害事件發(fā)生時(shí)列車長、司機(jī)和調(diào)度管理等現(xiàn)場人員均不能迅速做出決策。在多輪氣象預(yù)警的情況下，地方政府各級領(lǐng)導(dǎo)干部和地鐵管理層及操作人員未能清晰的認(rèn)識到接下來要“干什么”和“怎么干”，缺乏健全的預(yù)案和充分的應(yīng)急準(zhǔn)備作為依托，也必然導(dǎo)致應(yīng)急響應(yīng)不及時(shí)，錯(cuò)過寶貴的救援時(shí)間窗口。這些現(xiàn)狀和短板實(shí)際上反映了城市管理者對于可能發(fā)生的城市暴雨洪澇災(zāi)害情景缺乏基本的敏感，對于特大暴雨發(fā)生后相關(guān)人員需要各就各位承擔(dān)的應(yīng)急任務(wù)缺乏清晰的認(rèn)識，進(jìn)而導(dǎo)致對于應(yīng)對此類災(zāi)害及其可能引致的事故需要具備的能力缺乏系統(tǒng)構(gòu)建，必然出現(xiàn)調(diào)查報(bào)告中提到的各種問題。

4 城市地下空間洪澇水災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)的優(yōu)化對策

城市地下空間洪澇災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)需要基于地下空間特定空間、制度和行為特征，尤其是針對地下空間防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)實(shí)踐中暴露的薄弱環(huán)節(jié)，圍繞“生命至上”的城市地下空間應(yīng)急處置與救援的核心任務(wù)，著力提升“地下地上一體化”應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的能力[8]，按照“充分、準(zhǔn)確、及時(shí)”的應(yīng)急能力評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[9]，圍繞優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施、健全預(yù)案體系、提升現(xiàn)場指揮決策和明確核心應(yīng)急任務(wù)等對策，形成更高水平的城市地下空間綜合應(yīng)急響應(yīng)能力體系。

4.1 優(yōu)化應(yīng)急響應(yīng)的空間基礎(chǔ)設(shè)施

4.1.1 完善城市空間水災(zāi)防治設(shè)施

城市地下空間及其所在城市區(qū)域構(gòu)成一個(gè)系統(tǒng)的、相互影響的空間環(huán)境。防范城市地表洪澇在地下空間出入口區(qū)域形成內(nèi)澇積水，需要提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照防澇標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)擋水墻、倒灌監(jiān)測與預(yù)警技術(shù)設(shè)施；同時(shí)配備一定數(shù)量的臨時(shí)擋水防洪物資，用于補(bǔ)充極端災(zāi)害情況下常備設(shè)施的不足。在“堵”的基礎(chǔ)上，還應(yīng)加強(qiáng)“疏”的功能，即在遵循當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)公共地下空間運(yùn)營安全規(guī)范的基礎(chǔ)上，結(jié)合所在城市水文氣象情況，在城市地下空間規(guī)范合理配置相應(yīng)數(shù)量和能力的強(qiáng)排設(shè)施，如水泵或地下深邃等。

4.1.2 強(qiáng)化應(yīng)急響應(yīng)信息聯(lián)動(dòng)設(shè)施

要強(qiáng)化地下空間各類監(jiān)測設(shè)施與預(yù)警平臺的聯(lián)動(dòng)，通過多種預(yù)警方式實(shí)現(xiàn)地上、地下空間人員的預(yù)警信息全覆蓋，為精準(zhǔn)的應(yīng)急響應(yīng)提供信息基礎(chǔ)。尤其是在城市地表已經(jīng)發(fā)生洪澇等自然災(zāi)害的情況下，需要密切關(guān)注進(jìn)入城市地下空間的人員、車輛數(shù)量，減少暴露在風(fēng)險(xiǎn)空間的受災(zāi)體密度，降低潛在災(zāi)害后果，同時(shí)也為后續(xù)應(yīng)急救援降低工作量和難度。

4.2 以應(yīng)急預(yù)案為抓手強(qiáng)化制度保障

災(zāi)害發(fā)生以后能否在極為緊張的時(shí)間窗口內(nèi)實(shí)現(xiàn)有效的應(yīng)急響應(yīng)很大程度上取決于應(yīng)急預(yù)案制度體系的支撐。應(yīng)急預(yù)案的編制思路和方法有多種[10]，但針對城市地下空間洪澇災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)，更要注重“地下地上一體化”，結(jié)合城市地下空間的空間特征和洪澇致因的水災(zāi)演化機(jī)理編制清晰、可行、權(quán)威的應(yīng)急預(yù)案。從內(nèi)容構(gòu)成看，應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該成為各類法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等制度體系的可視化表達(dá)，具備較強(qiáng)的可操作性。從流程環(huán)節(jié)看，應(yīng)急預(yù)案的完善過程應(yīng)當(dāng)至少包含應(yīng)急預(yù)案的編制、修正、宣貫和實(shí)施，這些均對有效的應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急響應(yīng)具有關(guān)鍵影響，尤其是對于城市地下空間洪澇等常規(guī)災(zāi)害應(yīng)對具有顯著效果。從相關(guān)主體看，優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案應(yīng)從文本、溝通和使用者等方面全面著力。

4.2.1 提升應(yīng)急預(yù)案可操作性

基于城市地下空間洪澇等災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)情景構(gòu)建，編制出具有可操作性的應(yīng)急預(yù)案。與西方國家應(yīng)急預(yù)案相比，我國各類應(yīng)急預(yù)案總體上偏原則性，對于非專業(yè)人員來說，難以在短時(shí)間內(nèi)變成操作手冊，因此我國城市地下空間應(yīng)急預(yù)案可以借鑒SOP（標(biāo)準(zhǔn)業(yè)務(wù)流程）的理念進(jìn)行程序化改造，以流程化的工具提升應(yīng)急預(yù)案的可操作性，有利于提升城市地下空間應(yīng)急準(zhǔn)備能力。

4.2.2 提升應(yīng)急預(yù)案的宣貫水平

將應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行良好的宣貫，以便所有災(zāi)害相關(guān)人能夠清晰的知曉本人以及他人在災(zāi)害應(yīng)對中的角色，尤其是在城市地下空間應(yīng)急管理中承擔(dān)特定任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部須清晰的知道預(yù)案的存在、熟悉預(yù)案規(guī)定的流程、明確不同階段和崗位的任務(wù)分工和需要相應(yīng)具備的能力。同時(shí)，要將預(yù)案宣貫過程中收集到的反饋在預(yù)案的修訂中予以動(dòng)態(tài)考量，實(shí)現(xiàn)預(yù)案文本編制流程自上而下與自下而上的結(jié)合，增加預(yù)案的針對性。

4.2.3 提升應(yīng)急預(yù)案的運(yùn)用效果

應(yīng)急預(yù)案切實(shí)轉(zhuǎn)化為有效的應(yīng)急能力還需要城市地下空間應(yīng)急管理專業(yè)人員基于對預(yù)案的準(zhǔn)確理解和熟練掌握，基于對災(zāi)害的判斷，將預(yù)案在災(zāi)害應(yīng)急管理中予以場景化落實(shí)，這既受限于災(zāi)害性質(zhì)和規(guī)模，也取決于應(yīng)急預(yù)案本身的適應(yīng)性，更與預(yù)案使用者的運(yùn)用能力密切相關(guān)。演練和實(shí)戰(zhàn)在其中應(yīng)發(fā)揮關(guān)鍵作用，既是增強(qiáng)預(yù)案使用者對預(yù)案的運(yùn)用能力的有效途徑，同時(shí)也有利于為預(yù)案的修正提供直接的素材，為宣貫提供生動(dòng)的窗口和平臺。

4.3 提升現(xiàn)場指揮決策和自救能力

4.3.1 強(qiáng)化現(xiàn)場處置人員的快速?zèng)Q策能力

加強(qiáng)城市地下空間應(yīng)急一線人員對突發(fā)事件態(tài)勢的識別、判斷和決策能力，這對于能否有效利用各類預(yù)警信息并臨場做出決策與行動(dòng)、實(shí)現(xiàn)應(yīng)急響應(yīng)的時(shí)效性具有決定性意義。任何應(yīng)急管理活動(dòng)都有高度的時(shí)效要求，但是相對于地表，城市地下空間的應(yīng)急處置和救援具有更高的時(shí)間性要求，尤其是對于被困地下空間的人員來說，從面臨危險(xiǎn)到陷入絕境的時(shí)間窗口非常短，這使得地下空間的應(yīng)急救援需要極為快速的響應(yīng)能力。針對地下空間一線工作人員無權(quán)及時(shí)做出應(yīng)急決策的情況，如地鐵停運(yùn)和臨時(shí)停車等決定，應(yīng)優(yōu)化與應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制有關(guān)的法律法規(guī)，從制度上實(shí)現(xiàn)對應(yīng)急響應(yīng)行為的規(guī)范化保障，達(dá)到實(shí)踐中原則性與臨危處置的良好平衡。

4.3.2 提升地鐵乘客等城市地下空間使用者的自救能力

除了調(diào)查報(bào)告提到的“干部群眾全面提升風(fēng)險(xiǎn)意識”，還需要加強(qiáng)城市地下空間安全文化宣傳，分層次對地下空間工作者和城市居民進(jìn)行災(zāi)前準(zhǔn)備、災(zāi)時(shí)避險(xiǎn)和災(zāi)害應(yīng)對能力的培訓(xùn)。要加強(qiáng)城市地下空間洪澇等各類災(zāi)害的應(yīng)急演練，以便通過演練強(qiáng)化城市居民風(fēng)險(xiǎn)意識準(zhǔn)備和應(yīng)急能力準(zhǔn)備，如地鐵乘客等通過地下內(nèi)澇或火災(zāi)演練來初步熟悉遇到災(zāi)害時(shí)的基本避險(xiǎn)流程，包括地下空間遇險(xiǎn)時(shí)的撤離時(shí)機(jī)和撤離路線，在專業(yè)救援力量不能及時(shí)抵達(dá)的情況下能夠最大限度開展自救，從而整體上減少人員傷亡等不利災(zāi)害后果。

4.4 明確生命至上的核心應(yīng)急任務(wù)

“生命至上”原則是應(yīng)急救援和處置的一般遵循，不論是在疫情防控還是在各類自然災(zāi)害和重大事故災(zāi)難中，“生命至上”始終是應(yīng)急救援的首要原則，彰顯了對生命尊嚴(yán)和生命價(jià)值的關(guān)切和追求，在城市地下空間災(zāi)害現(xiàn)場處置和救援環(huán)節(jié)，最核心的任務(wù)就是保障人民群眾的生命安全，具體來說可以分解為三大類任務(wù)：直接施救地下被困人員；緊急抽排地下積水；搶救關(guān)鍵或危險(xiǎn)物資。

4.4.1 直接施救地下被困人員

與地表洪澇災(zāi)害情景相比被困人員在封閉的地下空間等待救援的時(shí)間則緊迫得多。一方面，空氣流通受限，地下空間的氧氣含量過低可能導(dǎo)致其中的人員由于缺氧窒息傷亡；另一方面，缺乏光源，可能導(dǎo)致恐慌，進(jìn)而導(dǎo)致逃生路線迷失或在黑暗中受傷。因此，從地下空間盡快搜救并轉(zhuǎn)移被困人員是第一任務(wù)，這對合理安排城市地下空間災(zāi)時(shí)應(yīng)急管理任務(wù)的順序提供了根本遵循。

4.4.2 緊急抽排地下積水

在城市地下空間內(nèi)澇災(zāi)害事件中，地下積水的范圍和深度直接影響了被困人員存活的可能性和救援難度，也對存儲于地下空間的關(guān)鍵或危險(xiǎn)物資的安全存在重要威脅并導(dǎo)致次生災(zāi)害，因此需要在第一時(shí)間動(dòng)用地下空間自備和消防救援臨時(shí)投入的一切強(qiáng)排設(shè)備，以最快速度排空或控制地下積水。

4.4.3 搶救關(guān)鍵或危險(xiǎn)物資

要根據(jù)前期風(fēng)險(xiǎn)隱患排查工作中取得的所在區(qū)域城市地下空間存儲的設(shè)備物資等存儲、布局信息，迅速確定需要優(yōu)先搶救的對象，特別是事關(guān)國家和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的關(guān)鍵危險(xiǎn)物資，如積水浸泡中可能產(chǎn)生泄露導(dǎo)致環(huán)境污染毒害的油氣、?；?；或者可能發(fā)生觸電導(dǎo)致人員傷亡的發(fā)電、儲電設(shè)備；或重要軍事、國防、科技設(shè)備物資[11]。

5 結(jié)語

科學(xué)的應(yīng)急響應(yīng)是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要構(gòu)成部分，而應(yīng)急管理是防范化解重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑和必要環(huán)節(jié)。區(qū)別于調(diào)查報(bào)告主要是對事件發(fā)生、發(fā)展的過程進(jìn)行描述并重點(diǎn)突出對責(zé)任的認(rèn)定，本文進(jìn)一步深入探究“鄭州地鐵5 號線亡人事件”等突發(fā)事件應(yīng)對處置過程中暴露出的城市地下空間應(yīng)急響應(yīng)失靈等公共安全治理問題及其背后的原因，并進(jìn)而提出對策建議。本文形成的分析框架有利于更加清晰的構(gòu)建城市地下空間可能遭受的各類災(zāi)害，尤其是城市內(nèi)澇等自然災(zāi)害耦合城市公共安全管理失范造成的極端突發(fā)事件沖擊風(fēng)險(xiǎn)情景，并針對性的進(jìn)行應(yīng)急準(zhǔn)備，有效增強(qiáng)現(xiàn)有體制、法制環(huán)境下的城市地下空間應(yīng)急響應(yīng)效果。除了城市地下空間應(yīng)急管理維度，后續(xù)研究還可以從政府行政體制改革、城市風(fēng)險(xiǎn)治理和城市地下空間規(guī)劃等多視角繼續(xù)拓展和深化，調(diào)查報(bào)告及“7·20”事件的多學(xué)科研究意義和社會(huì)價(jià)值有待進(jìn)一步發(fā)掘。