龔 芳

（湖南省水利水電勘測設(shè)計規(guī)劃研究總院有限公司，410007，長沙）

把水作為一種資產(chǎn)來利用和管理， 逐步轉(zhuǎn)向市場管理的體制機(jī)制，有利于水資產(chǎn)的建設(shè)、 利用和管理。本文探討實(shí)現(xiàn)水資產(chǎn)價值，特別是農(nóng)業(yè)用水的資產(chǎn)價值及其良性運(yùn)行的體制機(jī)制建立。

一、水資產(chǎn)的基本概念

資產(chǎn)是一種能帶來預(yù)期收益的物品，它的本質(zhì)在于它是一種經(jīng)濟(jì)資源。 水資源是一種自然資源，也是一種經(jīng)濟(jì)資源，更是一種戰(zhàn)略資源。 由于水資源總量極其有限，地球上可利用的淡水資源僅占總水量的0.26%，且時空分布不均，加上人類及環(huán)境擾動及其自身物理特性，水資源的稀缺性愈發(fā)凸顯。 經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為稀缺性是資源具備經(jīng)濟(jì)價值的基礎(chǔ)， 稀缺性越高其經(jīng)濟(jì)價值越高。從這個意義上說，水可以定義為一種資產(chǎn)， 一種具有使用價值和經(jīng)濟(jì)價值的有形資產(chǎn)。

所謂水資產(chǎn)，就是指水作為一種具有經(jīng)濟(jì)價值和使用價值的自然資源，經(jīng)過工程保有、運(yùn)輸、加工所形成的價值體。 水資產(chǎn)與水利資產(chǎn)是兩個不同的概念，水資產(chǎn)僅僅著眼于能產(chǎn)生價值和使用價值的水體，主要指經(jīng)過水利設(shè)施存儲、加工的水體，不包括天然河道湖泊的水體。 水利資產(chǎn)則具有更寬泛的內(nèi)容， 包括如水庫、渠道、堤防、提灌設(shè)施、水保設(shè)施等。 從水資產(chǎn)的角度看，這些大壩、渠道等設(shè)施只是水商品的生產(chǎn)設(shè)施。 現(xiàn)實(shí)中， 許多人并沒有把水當(dāng)作一種資產(chǎn)，因而在實(shí)踐中水的生產(chǎn)、水的管理、水資產(chǎn)價值的實(shí)現(xiàn)沒有形成良性發(fā)展。 要實(shí)現(xiàn)水的資產(chǎn)特性，在理論和實(shí)踐中，還有許多問題需要探討。

二、水的商品特性

要實(shí)現(xiàn)水的資產(chǎn)屬性， 首先要弄清水的商品特性。 許多人認(rèn)為水是公共品或者是準(zhǔn)公共品， 甚至認(rèn)為水是自然產(chǎn)物不是商品，因而在一些領(lǐng)域，水是極端的廉價品，甚至是無償使用。

什么是公共品？ 經(jīng)濟(jì)學(xué)理論給出的定義，即具有下列兩個特性的產(chǎn)品就是公共品：第一，非排他性，是指任何人都可以無償使用的物品， 或者說， 不能阻止任何人享用這種物品；第二，非競爭性，是指當(dāng)使用這種物品的消費(fèi)者人數(shù)增加時，不會影響原來的消費(fèi)者對該物品的消費(fèi)，不增加社會成本，即其新增消費(fèi)使用該物品的邊際成本為零。 而水不具有上述特性。 首先，水的使用具有排他性，即你消費(fèi)了這部分水，別人就無法再消費(fèi)了。 其次，隨著水消費(fèi)的增加，會增加社會生產(chǎn)成本。 水是一種非常特殊的商品，其特殊性表現(xiàn)在：水是所有人的必需品，因而不能壟斷經(jīng)營，不能價格自由， 政府必須進(jìn)行宏觀調(diào)控；水是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不可或缺的物質(zhì)，尤其在我國， 農(nóng)業(yè)是相對弱質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，又是水消費(fèi)的最大用戶，如何發(fā)揮水資產(chǎn)效益，讓水生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)又不損害農(nóng)民利益、 促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，需從體制機(jī)制上進(jìn)行安排。

三、基層水資產(chǎn)管理存在的主要問題

盡管全國進(jìn)行了水管體制改革，水管單位比過去有所好轉(zhuǎn)，但并未從根本上解決問題，水管單位依然存在經(jīng)營、生存困難。 從水的商品經(jīng)營角度來看，主要存在以下問題。

1.水商品生產(chǎn)的市場機(jī)制尚未建立

按照法律規(guī)定，水資源屬于國家所有。 過去，在水是公共品的觀念下，水資源的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)沒有分離，水的供給幾乎由政府“包打包唱”，水管單位政企不分、事企不分，工程損耗、維修管護(hù)經(jīng)費(fèi)來源渠道少，水生產(chǎn)過程中的建設(shè)、管理、消費(fèi)沒有市場化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站、水管單位等政府機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位作為水資產(chǎn)管理單位，不能履行市場主體職能。 僅按照人頭費(fèi)撥付經(jīng)費(fèi)，其正常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)得不到保障，很多小型農(nóng)田水利設(shè)施和工程運(yùn)行不暢，形成了“重建輕管”的不良局面，無法獲得商品生產(chǎn)應(yīng)得的利潤， 造成大部分水管單位難以為繼。 任何一種商品生產(chǎn)如果得不到利潤， 就不可能有內(nèi)生動力。 所以，水庫、渠道等水生產(chǎn)設(shè)施只能由政府組織建設(shè)和運(yùn)行管理，市場的作用得不到有效發(fā)揮，水管單位基本只能依賴財政的人頭經(jīng)費(fèi)勉強(qiáng)為繼。

2.水資產(chǎn)價格不到位

水價改革已推行多年，呼聲也很高，但水價改革仍未全面到位。 現(xiàn)有管理體制下，供水基本上是由政府提供， 而水是生產(chǎn)生活不可或缺的物質(zhì)，特別是農(nóng)業(yè)用水，作為最基本的生產(chǎn)物質(zhì)， 根本無法承受過高的水價， 這是水價無法到位的根本原因。而眾多的水生產(chǎn)設(shè)施如水庫、渠道等運(yùn)行維護(hù)工作量很大， 經(jīng)費(fèi)難以保障，無法得到及時更新維修、改造，只能依賴國家、政府撥款，水管單位也沒有積極性。 近幾年投入大量資金建設(shè)的農(nóng)村飲水安全工程存在后期維修維護(hù)資金沒有形成常態(tài)化機(jī)制的問題，大多數(shù)也難以為繼。

3.水資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清晰

一種商品的生產(chǎn)、流通、消費(fèi)必須有明晰的產(chǎn)權(quán)。 由于水資源的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)沒有分離， 水生產(chǎn)設(shè)施、水資產(chǎn)沒有明晰的產(chǎn)權(quán)，水庫、水源地、渠道中的水被侵占、破壞和無償使用的現(xiàn)象屢見不鮮。 另外，由于產(chǎn)權(quán)不清晰， 水交易也缺乏政策依據(jù)，加上水商品價格嚴(yán)重背離價值，水交易就自然缺乏積極性，水交易市場難以真正建立。 優(yōu)質(zhì)水源的配置和取水僅僅收取微乎其微的水資源費(fèi)，目前國內(nèi)水資源費(fèi)最高區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)，地表水1.6 元/m3，地下水4 元/m3；最低區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)僅為0.1 元/m3和0.2 元/m3。 某知名礦泉水品牌， 在優(yōu)質(zhì)水源地取水，一瓶礦泉水的取水費(fèi)僅為0.000 5元，近乎為0。 商家獲得高額利潤，而取水費(fèi)微乎其微，水資產(chǎn)交易缺乏機(jī)制激勵。

4.水資產(chǎn)管理設(shè)施不到位

2016年國家推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革以來，成效逐步顯現(xiàn)，但作為此項(xiàng)改革的基礎(chǔ)性工作， 量測水設(shè)施建設(shè)至關(guān)重要， 各省市都在陸續(xù)推進(jìn)取水監(jiān)測，但并未全面到位，仍存在覆蓋面不全、準(zhǔn)確度和在線率不高、信息平臺功能不完善、 數(shù)據(jù)共享程度不足等問題。在現(xiàn)有條件下，農(nóng)業(yè)用水管理不到位造成農(nóng)業(yè)用水方式粗放， 不利于水資源高效利用和配置。 水利部要求2023年基本建成系統(tǒng)完整的取水監(jiān)測計量體系， 健全農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理， 并逐步建立超定額累進(jìn)加價制度。 推進(jìn)大中型灌區(qū)供水成本核算和監(jiān)管將有利于掌握地表水、地下水等水源取水以及各領(lǐng)域用水情況，有利于支撐水資源監(jiān)管工作。

當(dāng)前情況下，水的消費(fèi)管理比較粗放，水管單位只管放水，農(nóng)民只管用水，用多用少沒有計量。 收費(fèi)大多由鄉(xiāng)政府或用水戶協(xié)會收取，能收多少算多少。 盡管各地采取了許多收費(fèi)措施，但效果不佳。

四、水資產(chǎn)價值實(shí)現(xiàn)的機(jī)制與途徑

1.改革水權(quán)制度

要改變水是公共品的思想觀念，確立水是商品的思維模式。 在這個基礎(chǔ)上，改革水權(quán)制度，最重要的是把所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，同時，對水資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定， 明確水資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、占有權(quán)邊界，國家和集體對水資源擁有所有權(quán)， 而經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、占有權(quán)交給市場主體。

2.明確市場主體

政府和事業(yè)性水管單位退出市場主體地位， 由企業(yè)擔(dān)任水資產(chǎn)市場主體。 澳大利亞水資源屬州所有，20 世紀(jì)70年代以前水資產(chǎn)一直由政府管理。 70年代后，這種政府管理的低效率飽受爭議。 1993年Hilmer 報告（國家競爭政策）出臺后，對水利工程、水資產(chǎn)管理進(jìn)行了系列改革， 引入競爭機(jī)制，管理部門變?yōu)楣荆⑦M(jìn)行使用者付費(fèi)、降低操作費(fèi)用、標(biāo)準(zhǔn)化等系列改革，理順了水資產(chǎn)管理體制。我國的水資產(chǎn)管理基本處于政府管理狀態(tài)，效率較低。 要將水管理單位改制為企業(yè)，讓企業(yè)成為真正的市場主體，才能從根本上改變目前的狀況。

3.理順?biāo)Y產(chǎn)價格

要實(shí)現(xiàn)水資產(chǎn)企業(yè)化經(jīng)營，前提是必須理順?biāo)Y產(chǎn)價格，讓水資產(chǎn)經(jīng)營者有利可圖。 一種商品的生產(chǎn)如果沒有利潤，市場必然失靈。 水管體制不管怎樣改革，如果沒有改到這一關(guān)鍵點(diǎn)上，將始終無法走出困境。 有了利潤， 這種商品的生產(chǎn)乃至數(shù)量、質(zhì)量的提高就不需要政府操心，市場競爭會解決這些問題。

4.建立價格補(bǔ)償機(jī)制

考慮到我國的實(shí)際情況特別是農(nóng)業(yè)農(nóng)民的實(shí)際情況，單純的價格理順還不能解決現(xiàn)實(shí)問題，因?yàn)橐r(nóng)民全部承擔(dān)水資產(chǎn)費(fèi)用目前還做不到。這就必須建立價格補(bǔ)償機(jī)制。 正如我國的農(nóng)機(jī)補(bǔ)償機(jī)制一樣，國家對購買農(nóng)機(jī)的農(nóng)戶實(shí)行補(bǔ)貼。 如果一臺農(nóng)機(jī)10 萬元，要農(nóng)民全部付費(fèi)則很少有人愿意購買，但如果要求農(nóng)機(jī)制造商只能賣5 萬元，則農(nóng)機(jī)制造商就生存不了，我國的水商品生產(chǎn)就是這樣一種狀態(tài)。 所以，要建立水資產(chǎn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制， 也必須建立價格補(bǔ)償機(jī)制，農(nóng)戶付費(fèi)一部分，國家根據(jù)水量多少進(jìn)行補(bǔ)償，直接補(bǔ)償?shù)狡髽I(yè)，則水生產(chǎn)者有利可圖，就有了投資、管理的積極性， 各項(xiàng)水資產(chǎn)管理措施就會自覺得到改善。 政府可以把原來用于水生產(chǎn)的設(shè)施投入用于水費(fèi)補(bǔ)償， 不需要再投入到設(shè)施建設(shè)之中。當(dāng)然，根據(jù)國外的經(jīng)驗(yàn)， 對新建的和較大的供水設(shè)施建設(shè)國家可以適當(dāng)予以資金扶持，更好地促進(jìn)良性循環(huán)。 另外，水資產(chǎn)市場機(jī)制的建立，還需要完善水交易市場，讓企業(yè)在政府的指導(dǎo)和監(jiān)管下自由交易， 使資源得到更好配置，企業(yè)獲得更多收益。 同時讓企業(yè)自覺履行好社會責(zé)任，促進(jìn)水資產(chǎn)市場正常發(fā)展。 ■