顏幫國 陳方永

（浙江省柑橘研究所 浙江臺州318026）

林業(yè)源于農(nóng)業(yè)。 隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，林業(yè)作為一個特殊的產(chǎn)業(yè)承擔著綠水青山造福社會的責任。盡管如此，農(nóng)業(yè)與林業(yè)還是聯(lián)系廣泛，尤其是經(jīng)濟林草與動物的發(fā)展方面聯(lián)系較多。 這種關(guān)聯(lián)性，已經(jīng)在國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整中增加了深度與廣度。 同時也給各級政府與相關(guān)部門， 尤其是農(nóng)業(yè)與林業(yè)部門強化合作創(chuàng)造了機遇與條件。 自2020 年以來，國家對“農(nóng)田非農(nóng)化、 糧田非糧化” 現(xiàn)象采取剛性措施予以抑制，要堅決守住1.2 億hm2的耕地紅線。對此，實行地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)同責制度。 在此情況下，國家要確保耕地面積的紅線不改變，勢必壓縮其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對此，抑制幅度最大的是農(nóng)業(yè)范疇的種養(yǎng)殖業(yè)，其中果樹業(yè)、中藥材、畜禽業(yè)等面臨著數(shù)量與質(zhì)量的雙重挑戰(zhàn)。 從現(xiàn)實情況看，確保糧田面積的潛力在于果蔬業(yè)、中藥材、畜禽業(yè)等非糧食產(chǎn)業(yè)，對這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模的壓縮首當其沖。 但是，這個規(guī)模壓縮的難度較大，因為涉及產(chǎn)業(yè)鏈從業(yè)人員的轉(zhuǎn)移消化問題。 這些人員由于受技術(shù)、資金、年齡等各方因素的影響轉(zhuǎn)行艱難。 況且大規(guī)模的削減行業(yè)產(chǎn)品，勢必使進口需求擴大，由此誘發(fā)物價波動。 權(quán)衡之下，上述產(chǎn)業(yè)規(guī)模難以大幅度調(diào)減， 現(xiàn)實之舉是尋求與林業(yè)最大范圍的深度合作。 “法無禁止即可為”，對于林下經(jīng)濟有法可依，只要遵循法律，農(nóng)業(yè)的非糧產(chǎn)業(yè)以林下經(jīng)濟搭橋主動融合林業(yè)，協(xié)同發(fā)展將迎來重大機遇。 對此，非糧產(chǎn)業(yè)在新形勢下可以持續(xù)前行創(chuàng)造新的發(fā)展空間。 從林業(yè)自身分析，這是一舉多贏的結(jié)果。 從直觀上考慮，在保持生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的前提下，努力吸納非糧產(chǎn)業(yè)進山，對于提升林業(yè)地位、強化林農(nóng)合作，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興有重要意義。

1 農(nóng)業(yè)與林業(yè)協(xié)同發(fā)展的依據(jù)

1.1 產(chǎn)生的依據(jù)

“林下經(jīng)濟”（Non-timber Forest-based Economy）一詞源于仲崇璽在2003 年《林業(yè)勘察設(shè)計》發(fā)表的《對發(fā)展林下經(jīng)濟開發(fā)北藥種植的探討》[1]，在國際上被廣泛稱為農(nóng)林復(fù)合經(jīng)營（Agroforestry）。“林下經(jīng)濟”是對《森林法》內(nèi)涵的擴展。 《森林法》規(guī)定，林下經(jīng)濟在公益林中實施的前提是不影響其公益屬性，可見，發(fā)展林下經(jīng)濟的范圍大，從經(jīng)濟林擴大到公益林。 其萌芽于復(fù)合經(jīng)營（經(jīng)濟）、多種經(jīng)營，是包括林上產(chǎn)業(yè)、林中產(chǎn)業(yè)和林下產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的一種集種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)于一體的循環(huán)性農(nóng)業(yè)發(fā)展模式[2-3]，具有綜合經(jīng)濟系統(tǒng)、立體生態(tài)系統(tǒng)、復(fù)合應(yīng)用系統(tǒng)的3 大特征[4]。 隨著我國經(jīng)濟社會的不斷深入發(fā)展，各個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對于土地資源的依賴性日益增加， 對于土地功能的屬性要求日益迫切。 在當前耕地首先要嚴格保證糧食生產(chǎn)的要求下，非糧用地勢必強制縮減，經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定與用地需求平衡的矛盾加劇。 如何既確保糧食生產(chǎn)面積，又能促使果蔬、畜禽、中藥材等產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，有效的辦法是采用“1（林）+N”模式，復(fù)合經(jīng)營用地，發(fā)展多種經(jīng)營，努力壓縮耕地非農(nóng)化、非糧化面積，果蔬、畜禽、中藥材等進山，林業(yè)與農(nóng)業(yè)協(xié)同發(fā)展，努力提高復(fù)種指數(shù)，實現(xiàn)經(jīng)濟、民生、 生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。 在博弈中找到各自的發(fā)展境地，實現(xiàn)經(jīng)濟效益與生態(tài)效益的統(tǒng)一[5]。

1.2 存在的意義

林下經(jīng)濟是一個“一地多業(yè)、一林多境、一園多效”的新興產(chǎn)業(yè)，國家立法保護其發(fā)展。 它具有多重功能作用，從林業(yè)生態(tài)層面解析，可以豐富生物多樣性，有利于保護森林資源。 從林下經(jīng)濟創(chuàng)造的產(chǎn)值分析， 農(nóng)民在林下經(jīng)濟上復(fù)合經(jīng)營的效益遠遠大于單一的種樹養(yǎng)山。 由此，從政策性強制護林變成業(yè)主的主動護林，其管理成本、管理難度顯著下降。 從生態(tài)的社會效益層面分析， 林下經(jīng)濟是以綠色經(jīng)濟助推生態(tài)文明建設(shè)進步，基本做法是提高林地利用率、增加單位面積的復(fù)合經(jīng)營指數(shù)， 走促進生態(tài)發(fā)展受惠于人之路。 從發(fā)展前景分析，它的持續(xù)性強、投機性少。 國家通過林地確權(quán)激活經(jīng)營機制，可以選擇實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分離，調(diào)動各方積極性，從而使農(nóng)民專心護林，吸引產(chǎn)業(yè)要素主動投入融合，以此促進產(chǎn)業(yè)興旺，致富渠道拓寬，綠水青山的后勁不斷強健。

1.3 林業(yè)與社會發(fā)展的需要

1.3.1 林業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的需要 發(fā)展林下經(jīng)濟除了是國家剛需政策落實的需要，還滿足了林業(yè)內(nèi)部與社會的3 個需求。 “綠水青山就是金山銀山”的支撐是“以副養(yǎng)主”。 即在林下開展多種經(jīng)營，開發(fā)旅游三產(chǎn)，從而變資源為資產(chǎn)。 這樣在不破壞林業(yè)生態(tài)的前提下，發(fā)展林下經(jīng)濟，實現(xiàn)各個產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，是當前穩(wěn)林興林的重大舉措。 林業(yè)主體如果沒有副業(yè)的發(fā)展，綠水青山將難以變成金山銀山， 大量的公益林如果是純粹的生態(tài)公益屬性，國家的護林經(jīng)費有限，難以支撐守護者的生活開銷。

1.3.2 林分結(jié)構(gòu)調(diào)整生態(tài)互補的需要 單一樹種、自然條件下的生物生態(tài)循環(huán)， 對于確保林業(yè)生態(tài)多樣性健康發(fā)展存在短缺。 因此，發(fā)展多樹種、多生物，探索發(fā)展立體種養(yǎng)殖（植）業(yè)，對于豐富林分結(jié)構(gòu)、循環(huán)補給植物營養(yǎng)， 促進林業(yè)生態(tài)健康發(fā)展都有積極意義。

1.3.3 實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的強大支撐 如果國家嚴格控制耕地非農(nóng)化、非糧化，這是“堵”的政策，那么發(fā)展林下經(jīng)濟則是“疏”的策略。 “疏”的辦法是讓動植物改變生存環(huán)境，移地生存發(fā)展，而擇山發(fā)展是長遠之舉。 其理由有三，一是滿足宏觀政策需求，國家促進鄉(xiāng)村振興需要產(chǎn)業(yè)支撐。 二是市場經(jīng)濟規(guī)律的博弈與組合。 用地需求的擴展與居民生產(chǎn)消費的用地擴張，促使二者在彼此的博弈中，以政策為中心定值、定向發(fā)展。 三是科技投資與工商資本為主導(dǎo)的交織創(chuàng)業(yè)。 通過幾年的努力，把果園等非糧用地還田種糧食，而果疏業(yè)等在山上發(fā)展，彼此相得益彰。 如果只堵不疏，不發(fā)展林下經(jīng)濟、開發(fā)多種經(jīng)營，只依靠國家下?lián)苜Y金扶助， 對實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與社會穩(wěn)定發(fā)展不利。

2 農(nóng)林業(yè)協(xié)同發(fā)展的辦法

農(nóng)業(yè)需要與林業(yè)積極密切協(xié)同， 具體可從以下5 個方面予以考慮。

2.1 地方政府要有發(fā)展規(guī)劃

對于發(fā)展林下經(jīng)濟，地方政府要統(tǒng)籌規(guī)劃,要有宏觀戰(zhàn)略。 要從理念上明確它既是新生事物又是經(jīng)濟發(fā)展的生力軍、社會發(fā)展的穩(wěn)定器，為朝陽產(chǎn)業(yè)。傳統(tǒng)的種養(yǎng)植（殖），農(nóng)民倘若沒有產(chǎn)業(yè)支撐，以地為本作為財源，實施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移促進農(nóng)民致富，這是外因的功能強于內(nèi)因，事實上內(nèi)因沒有動力，外因就難以推動，如此發(fā)展，糧田非糧化整治持效期短。 縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)對此要加強調(diào)研論證，并把它列入“十四五”發(fā)展規(guī)劃， 地級市要有規(guī)劃地開展前期的調(diào)研， 盡快規(guī)劃到位。 各級做到統(tǒng)籌規(guī)劃、 統(tǒng)籌發(fā)展。 總的原則是在保護生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的前提下， 追求生態(tài)經(jīng)濟效益最大化， 實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。 不搞以犧牲環(huán)境為代價的大開發(fā)。

2.2 建立部門聯(lián)席會議制度

林草業(yè)、自然資源、農(nóng)業(yè)、科技管理、科研單位、環(huán)保等部門要明確分工、加強合作。 地方各級政府要在統(tǒng)一部署下建立部門聯(lián)席會議制度， 定期或不定期地對規(guī)劃與實施過程中出現(xiàn)的政策、 法律、 經(jīng)濟利益糾紛進行協(xié)調(diào)落實， 保證林下經(jīng)濟發(fā)展的有序進行。

2.3 科學規(guī)劃用地范圍

林下經(jīng)濟的發(fā)展用地要由縣級主管部門規(guī)劃管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實細化區(qū)塊地段管理，村委會（林場）督促實施主體按規(guī)劃落實。 規(guī)劃批準要經(jīng)過各級人代會表決，要以法律法規(guī)形式保障。 條件不具備的可先由本級政府批準實施。 按照《全國林地保護利用規(guī)劃綱要（2010-2020）》總體要求，各類林地將采取分級管理，局部調(diào)整。 實施中要本著“規(guī)模適度，水平較高，效益顯著”的原則，構(gòu)建適量、適度、科學發(fā)展林下經(jīng)濟的底線思維[6]。

2.4 加強科技支撐示范

對林下經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的生態(tài)與經(jīng)濟發(fā)展的問題，除了宏觀研究外，對具體的技術(shù)問題要由科研機構(gòu)攻關(guān)解決。 當前林下經(jīng)濟發(fā)展過程中存在著不少矛盾。 主要表現(xiàn)形式：存在生態(tài)環(huán)境破壞的全境開墾、全林除草現(xiàn)象[7]；技術(shù)含量相對較低；農(nóng)戶接受專業(yè)系統(tǒng)培訓(xùn)的僅是個例；組織化程度普遍較低，各自為政進行小規(guī)模經(jīng)營，缺乏抗風險能力強、能牽引農(nóng)戶發(fā)展壯大產(chǎn)業(yè)的實體。 對此，宏觀上政府要安排產(chǎn)業(yè)科研計劃，組織科研單位申報實施；微觀上業(yè)主要與科研單位加強合作，采取針對性方法予以立題解決。 主管部門從強化產(chǎn)業(yè)規(guī)模、壯大產(chǎn)業(yè)實力著手，著力培育創(chuàng)新復(fù)合模式，發(fā)揮國有林場[8]、骨干實體的資源優(yōu)勢，因地制宜地追求立體發(fā)展空間，優(yōu)化組合方式，提高經(jīng)濟效益,為科研成果產(chǎn)業(yè)化做出示范。

2.5 加強政策扶持

林下經(jīng)濟作為一個新生事物， 要在探索發(fā)展過程中給予政策扶持。 這個扶持的意義，并不僅僅是農(nóng)民的個體利益拓展，而是生態(tài)與區(qū)域脫貧、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重大問題，事關(guān)全局性。 因此，各級政府要瞄準產(chǎn)業(yè)開發(fā)的前瞻性與環(huán)境生態(tài)雙重友好的兼容性，樹立標桿，以點帶面發(fā)展，成為產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的動力。

3 農(nóng)林協(xié)同發(fā)展的瓶頸及其對策

農(nóng)林業(yè)協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵問題需要分門別類研究解決。

3.1 三重資本綜合投入的權(quán)衡

研究表明，自然資本、物質(zhì)資本對林農(nóng)參與林下經(jīng)濟經(jīng)營行為有重要的影響[9]。 社會資本對林農(nóng)參與林下經(jīng)濟經(jīng)營行為有顯著正向影響，而人力資本、金融資本對林農(nóng)參與林下經(jīng)濟經(jīng)營行為沒有顯著影響。 對此可以這樣理解，自然資本包括林地等自然資源；社會資本為管制調(diào)控的政策性手段；物質(zhì)資本為自身投資經(jīng)營能力。 需重點關(guān)注林地流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營、林分結(jié)構(gòu)優(yōu)化與森林砍伐指標獎懲調(diào)劑等。鑒于山區(qū)條件的特殊性，沒有適度規(guī)模的林下經(jīng)營，其集約程度難以有效提高， 在林地的流轉(zhuǎn)中可能要涉及森林砍伐的問題， 對此砍伐指標要進行統(tǒng)籌調(diào)整，本著“砍密留疏、砍劣留優(yōu)、強度適中、照顧均勻”的基本原則開展[10]。 要關(guān)注一些農(nóng)戶（實體）在產(chǎn)前、產(chǎn)中、 產(chǎn)后等各經(jīng)營環(huán)節(jié)均表現(xiàn)出一些生態(tài)不友好行為， 體現(xiàn)生態(tài)行為決策兼具經(jīng)濟理性與社會理性的特點，是導(dǎo)向性問題。 對于無規(guī)模發(fā)展林下經(jīng)濟的地方可以不下達砍伐指標。 同時可考慮林苗指標或獎補政策的互通調(diào)劑。 砍伐、間伐的目的是為了優(yōu)化林分結(jié)構(gòu)，而不是光山再造生境。

3.2 明確歸口，統(tǒng)計林下經(jīng)濟的GDP

林下經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造的GDP 怎樣統(tǒng)計、 由誰歸口統(tǒng)計， 當?shù)卣局舷乱恢碌脑瓌t確定歸口統(tǒng)計單位。 具體操作應(yīng)由林業(yè)和統(tǒng)計部門協(xié)商、協(xié)調(diào)相關(guān)部門決定林下經(jīng)濟產(chǎn)品的GDP，不能各自為政，搞多頭統(tǒng)計。

3.3 學科交叉發(fā)展的技術(shù)支撐研究

科技是興林的基石。 林下經(jīng)濟是學科交叉的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。 因此，要從政策層面加強產(chǎn)業(yè)主管部門、科研部門、科技主管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)研究。 從微觀層面加強研發(fā)機構(gòu)組建與人員篩選、排序項目數(shù)量規(guī)模，定位研究方向，細化績效考核。 沒有強大的科研實力，相應(yīng)的產(chǎn)出成果、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將不可持續(xù)。 Su 等[11]采用最小二乘法對24 家林業(yè)上市公司科技創(chuàng)新投入產(chǎn)出效率進行分析。 表明研發(fā)人員和研發(fā)資金的投入沒有帶來足夠的科技創(chuàng)新產(chǎn)出。 R&D 人員的增加和R&D 投入不一定能促進科技創(chuàng)新產(chǎn)出的增加。 可見，應(yīng)用性研究的績效應(yīng)體現(xiàn)在研發(fā)人員數(shù)量、研發(fā)支出、研發(fā)價值。 分析表明，有限的科技投入在科研回報上可能存在預(yù)判的主觀性， 即對市場占有率定位的精準性可能存在滯后與偏差。 在此,各類性質(zhì)的研發(fā)機構(gòu)要明確職能與績效， 要堅持公益性與贏利性相結(jié)合的原則， 對于公益服務(wù)提倡由政府機構(gòu)買單， 公益二類機構(gòu)、 民營機構(gòu)對于個性服務(wù)如合作社、家庭農(nóng)場的服務(wù)，則堅持誰受益、誰投資的原則，強化針對性、個性化、市場化服務(wù)的水準。 這樣，無論從立項投資時間、進度，還是效率方面都優(yōu)于公益性項目。 同時，要強化知識產(chǎn)權(quán)的剛性保護，各級政府、各部門要把國家知識產(chǎn)權(quán)保護工作落到實處， 從而保護科研人員、科研單位的合法權(quán)益，提高原創(chuàng)成果研發(fā)、技術(shù)集成創(chuàng)新的積極性。

3.4 創(chuàng)新多種經(jīng)營模式

林下經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)有4 種基本模式：產(chǎn)品式、體驗式（采摘觀賞）、科普式、休閑式（康養(yǎng)）。 但各地各類性質(zhì)所有制的實體與農(nóng)戶經(jīng)營業(yè)態(tài)不同。 每種模式的業(yè)態(tài)與規(guī)模強度不同，市場定位也不同。 要打造林果、林油、林菌、林藥、林茶、林游休閑等多元立體種植、多種要素融合（文化、科普、旅游、科研）一體的新模式，實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補、循環(huán)相生、協(xié)調(diào)發(fā)展的林下經(jīng)濟發(fā)展模式，在“綠水青山就是金山銀山”的誕生地，浙江省安吉縣天荒坪鎮(zhèn)余村有著樣版作為指引，該村從資源索取開礦的竭澤而漁，到生態(tài)修復(fù)的全程休閑科普、體驗，每天游客絡(luò)繹不絕，林下經(jīng)濟、多種經(jīng)營、將資源入股使村民變股民，從而成為該村農(nóng)民的主要收入來源。 基于此，林業(yè)主要依照法律與當?shù)亓曀锥ㄎ话l(fā)展目標，鼓勵跨地域經(jīng)營，只要合規(guī)合法均可招賢納士。 對此，可借鑒浙江省發(fā)展“省外林果業(yè)”的做法，農(nóng)民面對自身資源短缺，走出家鄉(xiāng)發(fā)展自己，在國內(nèi)外租地發(fā)展多種經(jīng)營、提高單位面積的復(fù)種指數(shù)， 從而實現(xiàn)自身與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的雙贏。 這為林業(yè)與農(nóng)業(yè)的融合發(fā)展，創(chuàng)造資源綜合利用與效益最大化作出有效探索[12]。

3.5 精準融合保障扶持政策

國家對于林下經(jīng)濟新興產(chǎn)業(yè)的扶持政策， 除了新出臺的優(yōu)惠政策外，要對縱橫向科研經(jīng)費、項目給予打包使用。 加強銀行、保險等金融行業(yè)對于林下經(jīng)濟發(fā)展的支持[13-14]。 穩(wěn)步推行農(nóng)戶信用評估和林權(quán)抵押相結(jié)合的免評估、可循環(huán)小額信貸，給予林下經(jīng)濟產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的優(yōu)惠支持。 擴大森林保險補貼范圍，優(yōu)惠費率，地方財政補貼保費。 探索建立森林撫育財政補貼政策， 繼續(xù)完善森林生態(tài)效益補償制度，提高中央財政補償標準，將林下經(jīng)濟產(chǎn)品納入補償對象。

4 小結(jié)與建議

綜上所述，林下經(jīng)濟是產(chǎn)業(yè)跨界、學科融合的新興綠色產(chǎn)業(yè)。 其最顯著的優(yōu)勢表現(xiàn)為 “產(chǎn)業(yè)可互補性、生態(tài)可持續(xù)性、應(yīng)用可推廣性、學科可交叉性”，前人已有研究[15]。 本文作者認為，林下經(jīng)濟的重要支撐在于科學技術(shù)， 需要科研層面的學科融合與跨界合作，否則局限性大、效益低，產(chǎn)業(yè)難以持續(xù)。 因此，“學科可交叉性”是技術(shù)保證，是林下經(jīng)濟的最顯著優(yōu)勢之一。

林下經(jīng)濟是一林多業(yè)的跨行業(yè)、跨體系、跨學科新的經(jīng)濟行為。 林下經(jīng)濟的發(fā)展亮點和龍頭將是“工程林業(yè)+企業(yè)化運作”， 目前重點仍是傳統(tǒng)復(fù)合經(jīng)營模式。 不過其表現(xiàn)形態(tài)將根據(jù)市場與自身的實力需求有所不同。 林下經(jīng)濟要持續(xù)高效發(fā)展，是一個系統(tǒng)復(fù)雜的工程，它需要政府宏觀設(shè)計監(jiān)督協(xié)調(diào)，相關(guān)產(chǎn)業(yè)主管部門明確職責、主動對接履責，避免執(zhí)法服務(wù)權(quán)限的邊界荒漠。 經(jīng)營實體按照市場經(jīng)濟規(guī)律運作、遵守知識產(chǎn)權(quán)等法律法規(guī)， 減少對于政府及各部門的依賴。 經(jīng)營實體是林下經(jīng)濟的主角，是產(chǎn)品變商品的全權(quán)責任者。 經(jīng)營實體要利用政府政策扶持機遇發(fā)揮優(yōu)勢、利用機遇克服劣勢、利用優(yōu)勢克服劣勢、組合要素克服劣勢和威脅[16]。政府及主管部門是搭臺者、協(xié)調(diào)者，僅起輔助作用。 科研人員注重實際立題，把論文寫在山上林下，努力依法搞好成果應(yīng)用轉(zhuǎn)化。金融保險等社會服務(wù)行業(yè)及時跟進林下經(jīng)濟發(fā)展，增強產(chǎn)業(yè)后勁，減少從業(yè)人員與實體的經(jīng)營風險。