王利清 樊金岳

(內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010000)

城鄉(xiāng)二元結構的現(xiàn)狀導致城鄉(xiāng)之間的基本公共服務差距很大，農(nóng)村的公共衛(wèi)生服務供給不足以及組織管理不完善是農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的重要瓶頸。因此，農(nóng)村公共衛(wèi)生應急管理的建立、健全是農(nóng)村現(xiàn)代化治理體系建設的核心要義之一。學術界目前關于農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的研究主要集中在如下幾個方面：其一，在應急績效評價體系層面的研究中，部分學者提出防疫效能、村民認同及參與、明晰防疫權責、保證防疫可持續(xù)與平衡計分卡的財務指標、客戶維度、內(nèi)部運營指標、學習與成長等評價要素；[1]其二，在應急意識管理層面的研究中，部分學者認為從預警機制、處理機制、價值引導、政府調控、社區(qū)管理、居民意識以及經(jīng)濟恢復等方面提升農(nóng)村公共衛(wèi)生事件的管理能力；[2-3]其三，在應急管理體系建設的研究中，多數(shù)學者認為，應形成政府為主導力量，社會組織和群眾共同參與，組織、人才、物質與意識等關鍵要素健全的應急管理體系；[4-6]其四，從應急空間規(guī)劃層面進行研究。多數(shù)學者認為農(nóng)村地區(qū)構建應急管理韌性體系的關鍵是發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，形成多級聯(lián)動，構建出“分區(qū)、分級、分類”農(nóng)村公共衛(wèi)生事件共同體，營造健康的鄉(xiāng)村社會空間。[7-8]

雖然已有研究在完善農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理能力構建以及管理主體多元協(xié)調建構等方面提出了很多有意義的建議，但是目前針對民族地區(qū)農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的研究較少，研究內(nèi)容較為碎片化。民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，基礎設施不發(fā)達，公共衛(wèi)生管理的各種條件較為匱乏，應急管理亟待需要改進與完善。鑒于此，本研究在對呼和浩特市五個旗縣區(qū)調研的基礎上，選取全國防返貧監(jiān)測信息系統(tǒng)、《2020年內(nèi)蒙古統(tǒng)計年鑒》以及各旗縣、鄉(xiāng)村檔案中的數(shù)據(jù)資料，一方面全面審視呼和浩特市農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的薄弱環(huán)節(jié)與脆弱性；另一方面為提高應急管理韌性提出對策建議，以期為實現(xiàn)農(nóng)村基本公共衛(wèi)生服務的均等化提供一定的依據(jù)。

一、韌性的概念與內(nèi)涵

“韌性”衍生于拉丁語詞源，意思是回到原來的狀態(tài)。韌性不僅是系統(tǒng)在經(jīng)歷外界擾動之后能夠恢復到原來狀態(tài)的能力，而且意味著在仍然保留系統(tǒng)功能、結構和本質的情況下，能夠吸收干擾和重組的能力。韌性概念有三個核心要素：恢復性、適應性和可轉換性，這三個方面是相互關聯(lián)的。公共衛(wèi)生應急管理的韌性是由信息子系統(tǒng)、決策子系統(tǒng)、權力子系統(tǒng)、準備子系統(tǒng)與保障子系統(tǒng)共同組成的系統(tǒng)在應對突發(fā)公共危機事件中體現(xiàn)的有序應對風險的適應性與可轉換性。[9]習近平總書記在十三屆全國人大三次會議湖北代表團審議時強調“堅持整體謀劃、系統(tǒng)重塑、全面提升”就是公共衛(wèi)生應急管理韌性特點的凝練。

二、農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的脆弱性

陳培彬等學者以全面性、科學性、系統(tǒng)性為原則構建一套涵蓋多主體協(xié)同合作、醫(yī)療衛(wèi)生保障、社會經(jīng)濟平穩(wěn)、基礎設施建設等四個維度的農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理能力評價體系。[10]本研究基于以上四個維度考察呼和浩特市農(nóng)村突發(fā)公共危機事件的應急管理現(xiàn)狀，目前存在的脆弱性主要體現(xiàn)在如下幾方面。

(一)基層組織領導力薄弱

1.基層高質量人才欠缺。2020年呼和浩特市各旗縣選派駐村幫扶干部1997人，2021年各旗縣選派駐村幫扶干部960人，同比上一年減少了1037人，下降了48%個百分比。同時，呼和浩特市各旗縣本村干部平均年齡50歲，村黨支部書記兼任村委會主任的比例為91.52%，平均受教育程度參差不齊，學歷初中及以下48人，高中及中專148人，大專340人，本科及以上91人。由此可見，當?shù)鼗鶎痈刹筷犖槌尸F(xiàn)老齡化、學歷素質有待提升的情況，這是基層組織領導力薄弱的原因之一。

2.干部組織領導力不足。首先，農(nóng)村基層組織中村兩委是關鍵要素，但村兩委處理這種非常規(guī)性的工作時首先表現(xiàn)出來的是壓力與挑戰(zhàn)，并將壓力傳導給普通村民，具體表現(xiàn)為號召動員與夸大宣傳違反政策的后果；其次，村兩委經(jīng)常將村干部與黨員組織設為應急管理小組，村民很難成為應急管理小組的成員。并且鄉(xiāng)村社會是血緣、地緣、親緣相結合的熟人社會，在應對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時會出現(xiàn)向人情妥協(xié)的現(xiàn)象，甚至會出現(xiàn)村干部與村民之間的謾罵與毆打，無形中增加了農(nóng)村公共衛(wèi)生事件管理的成本與公共利益的損失；最后，基層組織在應對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時對上級的政策理解不夠透徹，沒有真正領會上級精神，加之工作方式簡單粗暴，那種機械、重復與被動應對上級政策的方式亟需解決。

(二)民眾協(xié)同聯(lián)動意識不足

1.村民主動意識不夠。從年齡分布區(qū)間來看，2020年呼和浩特市各旗縣村民的文化程度中文盲或半文盲5427人，占比為13.27%，小學文化程度17429人，占比為39.96%，初中文化程度12487人，占比為28.45%，三類人群占到總人數(shù)的81.92%。農(nóng)村文化程度低導致村民在公共衛(wèi)生事件發(fā)生時疏忽警惕，比較被動的響應基層組織、干部的號召。

2.基層聯(lián)動意識不足。調研中發(fā)現(xiàn)，村兩委、基層黨員、志愿者在疫情防控中的參與度較高，而村民參與度較低。由此可見，在公共衛(wèi)生事件發(fā)生的過程中，應急主體仍然是以村兩委、基層黨員以及志愿者開展的，社會組織的參與度一般，基層民眾的協(xié)同力量還沒有被完全激發(fā)。

(三)醫(yī)療衛(wèi)生保障基礎低下

目前，呼和浩特市各旗縣醫(yī)療衛(wèi)生服務水平較低。2020年醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數(shù)有2719個，其中清水河縣最少，僅有386個床位，武川縣次之，有418個床位；各旗縣醫(yī)療衛(wèi)生機構技術人員有3886人，其中土默特左旗和托克托縣各占1421人和1006人，清水河縣僅有241個衛(wèi)生技術員。由此可見，呼和浩特市各旗縣整體的醫(yī)療衛(wèi)生服務水平還有待提升，其主要原因是基本醫(yī)療設備配備不足、鄉(xiāng)村衛(wèi)生人員比較匱乏，基礎醫(yī)療衛(wèi)生資源由于人口流動、區(qū)域差異性等情況有著不同程度的滯后。

(四)社會經(jīng)濟發(fā)展較落后

1.村內(nèi)集體經(jīng)濟薄弱。2020年呼和浩特市各旗縣全年村集體經(jīng)濟平均收入為7.38萬元，尤其是武川和清水河兩個貧困縣剛脫貧摘帽，全年村集體經(jīng)濟收入僅為5萬元，低于各旗縣的平均水平。目前雖然幫扶產(chǎn)業(yè)較多，但是村民的受益度較低，對村集體經(jīng)濟的支持力度有限，從而無法為當?shù)氐墓残l(wèi)生服務提供更多的內(nèi)生資金動力。

2.村民自身收入偏低。2021年呼和浩特市五個旗縣平均人均純收入1.4萬元，農(nóng)村居民人均消費1.07萬元，每戶平均年收入3.52萬元，家庭平均工資性收入0.98萬元，家庭平均生產(chǎn)經(jīng)營性收入1.28萬元，家庭平均財產(chǎn)性收入0.24萬元，家庭平均轉移性收入1.01萬元，家庭平均其它收入1.57萬元。由此可見，農(nóng)民家庭平均生產(chǎn)經(jīng)營性收入、轉移性收入及其它收入構成了現(xiàn)階段農(nóng)民收入的主要結構，家庭平均工資性收入和財產(chǎn)性收入較少，加上農(nóng)村居民的人均收入和支出盈余較少，收入渠道有限，限制了當?shù)剞r(nóng)民的經(jīng)濟收入水平。

(五)基礎設施建設欠缺

1.公共衛(wèi)生基礎設施建設欠缺。農(nóng)村公共衛(wèi)生基礎設施的健全程度是影響突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要因素之一。2021年呼和浩特市五個旗縣農(nóng)村飲水接通率為76.94%，其中托克托縣的自來水接通率最低為56.5%，五個旗縣生活垃圾集中處理、生活污水集中處理的行政村比例分別為17.18%和2.28%，其中，武川縣和托克托縣均無垃圾和污水集中處理點，各旗縣有衛(wèi)生廁所的是17483戶，占總人數(shù)的75.76 %。由此可見，當?shù)氐墓残l(wèi)生設施非常欠缺，不能保證當?shù)丨h(huán)境的干凈衛(wèi)生，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件埋下了隱患。

2.從公共通信基礎設施建設來看，2021年呼和浩特市五個旗縣農(nóng)村通廣播電視的有19588戶，占總人數(shù)的95.23%，2020年農(nóng)村地區(qū)電視節(jié)目綜合人口覆蓋率98.77%，廣播節(jié)目綜合人口覆蓋率98.89%。由此可見，通信基礎設施仍未實現(xiàn)全面覆蓋，在一定程度上阻礙了當?shù)卮迕窠邮招畔⒌目茖W性和有效性。

三、提升農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理韌性的路徑

(一)建立健全信息系統(tǒng)

1.重視基礎設施供給與建設?；谖锫?lián)網(wǎng)技術、遙感技術、GIS數(shù)據(jù)挖掘技術、網(wǎng)絡引擎等技術，加快建設突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理空間地理信息系統(tǒng)，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件大數(shù)據(jù)的收集、處理提供基礎硬件支撐。通過對突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息進行分類、編制、標注，形成全國應急管理信息資源“一張圖”，便于各類防控目標、應急資源、危險源的快速查詢分析和直觀展現(xiàn)，實現(xiàn)對突發(fā)公共事件的迅速定位、分析研判、輔助決策。

2.完善信息技術資源的系統(tǒng)。通過利用智能信息處理等現(xiàn)代技術，建設可以對網(wǎng)絡資源進行精確采集、定向匯聚、智能分析、涉事熱點信息監(jiān)測的突發(fā)公共事件輿情管理系統(tǒng)，及時掌握輿情動向，準確捕捉預警信息，對有重大影響的輿情信息做到及時發(fā)現(xiàn)、快速反應、積極引導、正面宣傳，實現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理相關輿情的有效監(jiān)測處理。

(二)完善應急決策鏈條

1.加強依法決策與專業(yè)決策相結合。依法決策要求應急管理程序和內(nèi)容能夠以法律為準繩，如《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等，以及各級政府對權責體系和責任追究機制的規(guī)定和條例。專業(yè)決策要求決策者針對專業(yè)性強、跨領域性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，因地制宜的補充決策，在危機中尋找機會，解決問題。因此，兩者應實現(xiàn)有效結合，相輔相成。

2.提升方案抉擇與應變的能力。突發(fā)公共衛(wèi)生事件作為一種非常態(tài)化事件，很多情形可能不同于常規(guī)決策，應急決策要求抓住主要矛盾、直擊問題的關鍵，在短時間內(nèi)拿出應急預案。因此，面對不確定的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，要求決策者充分調動各方面的力量如專家、媒體、公眾等集思廣益，從大局出發(fā)，根據(jù)事態(tài)環(huán)境的變化權變的調整現(xiàn)行決策并加以調整優(yōu)化，減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件所帶來的負面影響。

(三)夯實保障基礎供給

1.完善應急資金供給與監(jiān)督。突發(fā)公共衛(wèi)生事件強調資金的支持，各地區(qū)應按照本級區(qū)域財政應急撥款，合理使用財政資金化解風險，對于救助患者給予一定的費用補助，對于醫(yī)療機構的物資采購給予經(jīng)費保障，保證相關患者不會因費用問題影響就醫(yī)，相關醫(yī)療機構不會因為費用影響救治。除此之外，監(jiān)管機構和監(jiān)管主體也要監(jiān)督資金的合理流向，確保資金的正當使用。

2.確保應急物資用到位。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預防、準備、響應和恢復強調對應急物資的整合和利用。首先，應急防控物資要進行統(tǒng)一管理和分配，保證資源能夠合理調配應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的情況；其次，擴建應急的儲備倉庫，可以適當調整應急物資的總量和類型，保證應急供給能應對物資需求，滿足防控一線的需求。最后，監(jiān)管部門加強監(jiān)管，保證應急物資的合理配置，維護市場秩序。

(四)構建多元協(xié)調機制

1.夯實區(qū)域聯(lián)動協(xié)調機制。為了避免突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響的進一步惡化，地區(qū)之間應加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的區(qū)域合作，及時監(jiān)測危機苗頭，盡可能在事件發(fā)生或造成漣漪效應前做出科學決策、阻斷源頭，根據(jù)不同類型的突發(fā)公共衛(wèi)生事件建立區(qū)域應急聯(lián)動機制，根據(jù)不同的突發(fā)公共衛(wèi)生事件狀態(tài)采取不同的合作模式，共同應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

2.建立社會力量的參與渠道。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的緊急性和不確定性，要求政府部門做出快速的決策處理，所以參與主體的多元化會減輕政府部門的壓力，而且通過調動企業(yè)組織、自愿者組織等的參與熱情,從而形成公共突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的多元化、立體化與網(wǎng)絡化。

(五)加強全面預警監(jiān)測

1.健全應急管理預警的監(jiān)測程序。首先，監(jiān)測信息的收集要拓寬渠道，可兼顧官方渠道和其他途徑，保證信息的時效、全面、多樣性。其次，對于已經(jīng)收集到的信息進行整理和篩選，從而識別突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險范疇和類型，為科學決策提供了方向。最后，根據(jù)前期的考量評估，進行事件走向預測，從而進行準確分級，發(fā)出合適的預警信息，確保受眾能夠接收信息，采取相應的手段規(guī)避風險。

2.強化應急管理預警技術方法的科學性。首先，要加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警平臺的建設，利用網(wǎng)絡的高效、便捷、經(jīng)濟，實現(xiàn)預警信息的快速傳遞，從而實現(xiàn)和公眾的良性互動；其次，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警設備的技術升級，結合人工智能等技術更好地監(jiān)測、分析信息、確保數(shù)據(jù)的真實性和準確性，從而更好地幫助決策者制定科學、合理、高效率的應對方案。