潘靜 中節(jié)能鐵漢生態(tài)環(huán)境股份有限公司

BOT是政府和企業(yè)之間合作建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的模式。在傳統(tǒng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式中，單靠政府或者融資平臺(tái)的力量很難實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的預(yù)期收益。因此政府迫切需要引入民間的資本和力量，以減輕政府融資和建設(shè)的壓力。BOT項(xiàng)目融資模式就是在這種背景下產(chǎn)生的。在實(shí)際應(yīng)用中，該融資模式還存在一系列的風(fēng)險(xiǎn)，比如項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、政府監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)和法律法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)等。因此開(kāi)展BOT項(xiàng)目融資模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的研究具有較強(qiáng)的緊迫性。

一、相關(guān)概念介紹

（一）BOT項(xiàng)目融資

BOT，是英文 Build Operate Transfer首字母的組合，其中文含義為建造、經(jīng)營(yíng)和轉(zhuǎn)移，是民間資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，并通過(guò)向社會(huì)提供產(chǎn)品和服務(wù)獲得收益的模式。政府一般會(huì)通過(guò)契約的方式授予企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，企業(yè)在獲得了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，可以以此為依據(jù)從多種渠道獲得融資，并開(kāi)展項(xiàng)目的建設(shè)和專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)。在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)結(jié)束以后，企業(yè)再將項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給政府[1]。這種模式完成了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的民營(yíng)化，是市場(chǎng)和政府相結(jié)合的混合項(xiàng)目建設(shè)模式。

（二）BOT項(xiàng)目流程

BOT并不是建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和轉(zhuǎn)交三個(gè)過(guò)程的簡(jiǎn)單組合。通常而言，該模式包括項(xiàng)目決策、融資施工、專業(yè)運(yùn)營(yíng)和向政府移交項(xiàng)目四個(gè)步驟。其中在項(xiàng)目決策階段，主要內(nèi)容包括對(duì)項(xiàng)目的前期調(diào)查和確定合作方；融資施工階段內(nèi)容主要包括從多種渠道獲得融資和開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)；專業(yè)運(yùn)營(yíng)階段主要包括專業(yè)化的管理以及對(duì)管理過(guò)程的監(jiān)督；轉(zhuǎn)移階段的內(nèi)容主要是企業(yè)將項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給政府。在整個(gè)的項(xiàng)目周期之內(nèi)，政府和項(xiàng)目投資人都必須積極參與項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和轉(zhuǎn)移的整個(gè)流程[2]。

（三）BOT模式的特點(diǎn)

BOT模式的特點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：BOT模式的參與主體包括政府、項(xiàng)目發(fā)起方、項(xiàng)目公司、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和承建商等[3]；項(xiàng)目獲得融資的依據(jù)并不是投資人的資信，而是項(xiàng)目中所含的資產(chǎn)和預(yù)期帶來(lái)的現(xiàn)金流量；項(xiàng)目所獲得資金應(yīng)該堅(jiān)持專款專用的原則，不得將建設(shè)資金挪作他用；一般情況下，項(xiàng)目投資的額度較大；公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的技術(shù)難度較大，建設(shè)周期要較長(zhǎng)，有可能會(huì)引入國(guó)外技術(shù)[4]；所建設(shè)項(xiàng)目一般對(duì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)影響較大；項(xiàng)目建成以后所推行的運(yùn)營(yíng)是面向市場(chǎng)的，以營(yíng)利性為主導(dǎo)的；項(xiàng)目建設(shè)方會(huì)享受來(lái)自政府的多項(xiàng)優(yōu)惠政策。

二、BOT項(xiàng)目融資模式實(shí)施的可行性

BOT項(xiàng)目融資模式不僅適用于國(guó)內(nèi)的公共設(shè)施建設(shè)，也同樣適用于國(guó)外的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活動(dòng)，具有廣泛的適用性。該模式的可行性主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

首先，有利的國(guó)際環(huán)境。世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織等國(guó)際組織對(duì)于各國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了采用BOT融資項(xiàng)目模式的建議，并提供了貸款方面的支持。這就為發(fā)展中國(guó)家加速進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了有利條件[5]。

其次，民間資本力量雄厚。經(jīng)過(guò)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展，部分民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷擴(kuò)大、資產(chǎn)實(shí)力迅速提升、具有雄厚的資金儲(chǔ)備。同時(shí)，民間企業(yè)存在對(duì)政府的天然信任，期望通過(guò)項(xiàng)目投資獲得穩(wěn)定的投資收益[6]。

最后，BOT項(xiàng)目建設(shè)專業(yè)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)是項(xiàng)目投資方主導(dǎo)的。項(xiàng)目投資方會(huì)引入市場(chǎng)化的機(jī)制和手段加強(qiáng)成本控制提升護(hù)理能力。市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)模式和管理經(jīng)驗(yàn)正是值得政府參考和借鑒的。

三、BOT項(xiàng)目融資模式存在的風(fēng)險(xiǎn)類型

BOT融資項(xiàng)目模式存在的風(fēng)險(xiǎn)類型主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一、項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，BOT項(xiàng)目開(kāi)展的前期需要實(shí)施大量工作，需要開(kāi)展前期調(diào)研，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目法律層面、經(jīng)濟(jì)層面和技術(shù)層面的論證。同時(shí)，項(xiàng)目所處的外部環(huán)境中存在多種不確定因素，比如原材料市場(chǎng)價(jià)格的變動(dòng)、技術(shù)的更新?lián)Q代等等。此外，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)還包括政策與法律層面的因素，比如會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和稅法的變動(dòng)等。

第二、項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目建設(shè)是BOT項(xiàng)目的重要階段，其面臨著多樣化的風(fēng)險(xiǎn)要素，比如工程延期、設(shè)計(jì)變更、追加預(yù)算、發(fā)生污染、資金鏈斷裂等。同時(shí)，建設(shè)中也有可能存在安全隱患，導(dǎo)致安全事故的發(fā)生等。比如項(xiàng)目建設(shè)參與方在前期調(diào)研時(shí)確定的概算金額不合理，與建設(shè)期實(shí)際需要的資金存在明顯差異，導(dǎo)致項(xiàng)目成本超支，無(wú)法按時(shí)完成。

第三、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目建設(shè)完工之后，運(yùn)營(yíng)方需要采取專業(yè)化的方式開(kāi)展項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，并有可能存在未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益甚至虧損的風(fēng)險(xiǎn)。比如運(yùn)營(yíng)方可能會(huì)出現(xiàn)成本上漲、定價(jià)失誤、營(yíng)銷策略失敗、市場(chǎng)需求不足、同行的惡性競(jìng)爭(zhēng)等情況。此外，運(yùn)營(yíng)方出現(xiàn)的舞弊風(fēng)險(xiǎn)也屬于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)生運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的主要因素是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方的運(yùn)營(yíng)水平太低，無(wú)法合理有效地配置經(jīng)營(yíng)資源。

第四、項(xiàng)目移交風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間結(jié)束之后，企業(yè)需要將項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給政府，這一過(guò)程可能會(huì)出現(xiàn)移交周期變更、項(xiàng)目驗(yàn)收失敗、財(cái)務(wù)處理失誤等問(wèn)題。比如在項(xiàng)目移交時(shí)，有可能會(huì)因?yàn)楹贤瑮l款和結(jié)算金額的爭(zhēng)議，導(dǎo)致移交被延期，甚至?xí)a(chǎn)生矛盾。

第五、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。所謂BOT項(xiàng)目的不可抗力風(fēng)險(xiǎn)主要指的是項(xiàng)目受到戰(zhàn)爭(zhēng)、地震、洪澇、火災(zāi)等因素影響所造成的工程延期或人員傷亡的風(fēng)險(xiǎn)。

四、BOT項(xiàng)目融資模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問(wèn)題

（一）法律法規(guī)缺失

公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般都是國(guó)家的重大項(xiàng)目，具有較強(qiáng)的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)意義，因此，項(xiàng)目容易受到政治與法律因素的影響。比如項(xiàng)目所在國(guó)出現(xiàn)政治更替，導(dǎo)致公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目被征用；項(xiàng)目所在地的法律法規(guī)不完善，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)方與政府簽訂的合同未能生效等。由于BOT項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)開(kāi)展的時(shí)間并不長(zhǎng)，因此，當(dāng)下關(guān)于BOT項(xiàng)目的法律還較為欠缺。此外，國(guó)家鼓勵(lì)在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入BOT項(xiàng)目主要是為了引入社會(huì)資本和力量來(lái)完成項(xiàng)目建設(shè)，然而政策層面卻沒(méi)出具有關(guān)此項(xiàng)目的有關(guān)規(guī)范，因此，BOT 融資項(xiàng)目模式中的諸多行為缺乏法律和政府的有效監(jiān)管。一旦BOT項(xiàng)目融資模式建設(shè)中出現(xiàn)問(wèn)題，那么就很可能因?yàn)槿狈Ψ梢罁?jù)，而陷入爭(zhēng)議。

（二）風(fēng)險(xiǎn)分配失衡

BOT項(xiàng)目融資模式的參與方包括所在地政府、項(xiàng)目主辦人和項(xiàng)目貸款人，這三者在項(xiàng)目中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)類型與承擔(dān)的責(zé)任都存在較大差異。一方面，項(xiàng)目主辦人負(fù)責(zé)項(xiàng)目的施工、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)因此面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素較多，比如政治風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，因此，項(xiàng)目主辦人期望同政府能簽訂銷售和保證協(xié)議，使政府成為風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)者，而政府在BOT項(xiàng)目融資模式項(xiàng)目中較多以項(xiàng)目支持者和監(jiān)管者的角色存在，因此，政府大概率不會(huì)簽訂類似協(xié)議，這就導(dǎo)致部分投資主體缺乏參與的積極性。另一方面，BOT項(xiàng)目融資模式存在與政府相關(guān)的信用風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目前期的審批都是由政府完成的，在實(shí)踐中，部分政府部門缺乏服務(wù)意識(shí)，審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，加大了項(xiàng)目主辦人的時(shí)間成本。同時(shí)，部分官員基于政績(jī)考量，缺乏對(duì)各利益主體的協(xié)調(diào)，和對(duì)項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃，容易損害社會(huì)利益，但是，政府部門則很難被追責(zé)。

（三）投資回報(bào)周期過(guò)長(zhǎng)

從前文的敘述中可知，很多公共基礎(chǔ)設(shè)施需要大量的投資，同時(shí)建設(shè)周期較長(zhǎng)，甚至長(zhǎng)達(dá)十年以上。在項(xiàng)目的調(diào)研期和項(xiàng)目建設(shè)期，有關(guān)主體需要進(jìn)行數(shù)額巨大的投資，而項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的成本需要在運(yùn)營(yíng)期得到長(zhǎng)期且穩(wěn)定地收回。雖然部分項(xiàng)目中的土地使用權(quán)由政府劃撥，并且部分附加稅額得到免除。但這并沒(méi)有在較大程度上降低項(xiàng)目主辦人的投資成本。如果采用動(dòng)態(tài)評(píng)估法對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行分析，使用貼現(xiàn)率、收入增長(zhǎng)率、經(jīng)營(yíng)收入等指標(biāo)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)幾乎諸多項(xiàng)目都會(huì)在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的后半段實(shí)現(xiàn)扭虧為盈。除此之外，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中還會(huì)面臨一系列突發(fā)情況，比如材料與人力資源價(jià)格上漲帶來(lái)的成本飆升等，都會(huì)給盈利水平的提升帶來(lái)一定的不確定性。由此可見(jiàn)，項(xiàng)目的投資回報(bào)周期較長(zhǎng)。

（四）項(xiàng)目主辦方人員專業(yè)素質(zhì)不足

BOT項(xiàng)目融資模式要求各個(gè)參與方具有專業(yè)的項(xiàng)目建設(shè)素養(yǎng)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)估和應(yīng)對(duì)。在實(shí)踐中，BOT項(xiàng)目參與人的專業(yè)素質(zhì)不足。一方面，項(xiàng)目主辦人需要確定融資渠道，以獲得資金。融資的模式具有多樣化的特點(diǎn)，各種融資模式的成本與風(fēng)險(xiǎn)具有較大的差異性。這要求項(xiàng)目主辦人能從企業(yè)運(yùn)營(yíng)狀況出發(fā)選擇融資組合，事實(shí)上，部分企業(yè)人員不具備構(gòu)建融資組合的能力。另一方面，項(xiàng)目建設(shè)方在建設(shè)中需要具備良好的預(yù)算管理意識(shí)，能通過(guò)預(yù)算信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目材料的事前規(guī)劃，確保工程能在規(guī)定的工期內(nèi)完成?，F(xiàn)實(shí)中，部分項(xiàng)目建設(shè)方工作人員的學(xué)歷水平較低，不具備預(yù)算管理和信息技術(shù)的應(yīng)用能力，這種狀況阻礙了項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

五、促進(jìn)BOT項(xiàng)目融資模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮作用的對(duì)策

（一）完善法律法規(guī)

BOT項(xiàng)目融資模式的應(yīng)用較為復(fù)雜，涉及多元化的主體，同時(shí)也會(huì)受到國(guó)家政策法律、匯率政策、利率政策的影響，因此，國(guó)家應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)BOT項(xiàng)目融資模式的法律建設(shè)，以明確各個(gè)參與方的權(quán)利與義務(wù)，減少融資項(xiàng)目糾紛。專門的法律能實(shí)現(xiàn)對(duì)BOT項(xiàng)目融資模式的有效監(jiān)管。與此同時(shí)，為了鼓勵(lì)BOT項(xiàng)目融資模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用，國(guó)家應(yīng)該制定針對(duì)BOT項(xiàng)目融資模式的稅收優(yōu)惠政策，通過(guò)免稅和減稅降低項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的成本。為了鼓勵(lì)貸款方在融資方面的支持，政府應(yīng)該出臺(tái)關(guān)于貸款方的優(yōu)惠政策，比如可以規(guī)定為BOT項(xiàng)目融資模式提供貸款所獲得的投資收益免征所得稅。

（二）均衡分配各方面風(fēng)險(xiǎn)

BOT項(xiàng)目各個(gè)參與方所面臨的風(fēng)險(xiǎn)水平是不同的，這導(dǎo)致部分參與方缺乏主動(dòng)參與性。因此，BOT項(xiàng)目模式的各個(gè)參與方應(yīng)加強(qiáng)協(xié)商，均衡分配各自風(fēng)險(xiǎn)。首先，項(xiàng)目建設(shè)方可以加強(qiáng)同上下游供應(yīng)鏈企業(yè)的聯(lián)系，形成利益者聯(lián)盟，及時(shí)規(guī)避原材料價(jià)格變動(dòng)和技術(shù)升級(jí)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。其次，對(duì)于項(xiàng)目成本超支的風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)建立各參與方的定期協(xié)商制度，建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，將成本超支彌補(bǔ)缺口的責(zé)任分配給政府、項(xiàng)目主辦人和貸款方。就項(xiàng)目主辦人而言，其股東可以依據(jù)資本比例確定融資金額，以解決融資缺口問(wèn)題。最后，項(xiàng)目主辦方同政府建立良好的合作關(guān)系，積極尋求政府的保證和承諾是一種有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的方法。比如取得政府承諾不會(huì)無(wú)條件征收、給予項(xiàng)目建設(shè)虧損補(bǔ)償?shù)?。這種方式讓項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了共同承擔(dān)。

（三）提升項(xiàng)目投資回報(bào)率

在發(fā)達(dá)國(guó)家，項(xiàng)目主辦人為了保證項(xiàng)目的盈利能力，可以向政府要求項(xiàng)目投資回報(bào)率。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家，首先，政府可以為項(xiàng)目建設(shè)方提供一定的基礎(chǔ)性回報(bào)率，保證項(xiàng)目建設(shè)方不會(huì)虧損。這樣一方面能提升項(xiàng)目建設(shè)方的信心，另一方面，也能保證項(xiàng)目的正常進(jìn)行。其次，政府可以與項(xiàng)目主辦人簽訂投資回報(bào)的保證協(xié)議，為項(xiàng)目的基礎(chǔ)回報(bào)作擔(dān)保。這種模式明確了項(xiàng)目建設(shè)的投資回報(bào)底線。最后，對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)方而言，要對(duì)建設(shè)計(jì)劃進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性和技術(shù)性的論證，應(yīng)努力提升經(jīng)營(yíng)管理水平，加強(qiáng)成本控制，突出創(chuàng)新能力和服務(wù)水平，從而真正提高經(jīng)營(yíng)收益。

（四）優(yōu)化人力資源管理

BOT項(xiàng)目融資模式要求各個(gè)參與方都具備較高的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德水平。因此，優(yōu)化BOT項(xiàng)目融資模式的人力資源管理具有較強(qiáng)的緊迫性。首先，對(duì)于政府部門而言，應(yīng)該樹(shù)立正確的“政績(jī)觀”，不能僅僅將GDP作為考核官員的標(biāo)準(zhǔn)，這樣就會(huì)導(dǎo)致無(wú)效的BOT項(xiàng)目融資重復(fù)建設(shè)。因此，政府部門要調(diào)整針對(duì)官員的考核標(biāo)準(zhǔn)，將BOT項(xiàng)目融資模式的科學(xué)性、合理性和盈利能力納入考核指標(biāo)，這樣有利于政府部門工作人員素質(zhì)的提升。其次，對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)方而言，要在人才的招錄方面控制招聘質(zhì)量，加強(qiáng)對(duì)應(yīng)試人員專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)責(zé)任感的考核。同時(shí)，項(xiàng)目建設(shè)方還應(yīng)建立長(zhǎng)效的人才培訓(xùn)機(jī)制，就BOT項(xiàng)目融資模式的運(yùn)行邏輯，項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、合同管理和融資模式的選擇開(kāi)展培訓(xùn)。

六、結(jié)語(yǔ)

實(shí)踐證明，BOT項(xiàng)目融資模式是一種行之有效的建設(shè)模式，尤其適用于公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。這種模式構(gòu)建了項(xiàng)目主辦人、政府和貸款方的合作機(jī)制，明確各個(gè)主體的權(quán)利與義務(wù)，實(shí)現(xiàn)了各方的雙贏。然而在實(shí)踐中，BOT項(xiàng)目融資模式在國(guó)內(nèi)的應(yīng)用時(shí)間較晚，仍然存在一系列的弊端和漏洞，比如面臨著項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。這就要求有關(guān)部門加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)、提升項(xiàng)目的投資回報(bào)率、建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制、優(yōu)化人力資源的管理等。只有這樣才能讓項(xiàng)目在市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)中實(shí)現(xiàn)盈利，最終保障各個(gè)參與方的利益。期望文章的研究能為BOT項(xiàng)目融資模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用提供一定的借鑒。