王玉靜 房樂憲

【內容提要】 過去幾年中，歐盟努力提升其安全與防務領域的水平，于2022年3月出臺了《安全與防務戰(zhàn)略指南針》。這是歐盟安全與防務政策的重要進展，主要基于對全球和區(qū)域威脅感知的變化及對自身防務政策的反思?！皯?zhàn)略指南針”在危機管理、威脅應對、投資導向、伙伴關系四個方面設立了行動目標，并分別明確了具體實施手段。這意味著歐盟更加重視提高歐洲防務的連貫性和一致性，更加注重硬實力競爭，進一步尋求安全與防務的戰(zhàn)略自主，這對其他國際行為體具有重要的地緣政治含義。但“戰(zhàn)略指南針”的政策內容本身也存在缺陷，歐盟及其成員國的政治意愿、落實行動計劃的能力、對美國和北約的長期依賴等因素，也可能限制“戰(zhàn)略指南針”的現實成果。

長期以來，與歐盟在經濟一體化方面取得的顯著成就相比，其防務一體化進展較為緩慢。歐盟從成立之初就有將其建成一個安全與防務聯盟的雄心，一些成員國早在上世紀50年代就討論了組建“歐洲軍隊”的計劃；即將進入新世紀之際還制定了“共同安全與防務政策”（CSDP），并在近年大為加強對防務領域的投入。[1]Clara Sophie Cramer, Ulrike Franke, “Ambiguous Alliance: Neutrality, Optouts, and European Defence,” European Council on Foreign Relations, June 28, 2021,https://ecfr.eu/publication/ambiguous-alliance-neutrality-opt-outs-and-europeandefence/#sovereignty-concerns-denmarks-opt-out-from-eu-defence.歐洲安全和防務政策一直是歐盟的重要議程。歐盟認為當前的俄烏沖突極大沖擊了歐洲的安全秩序，對安全領域進行新的審視成為當務之急。歐盟委員會主席馮德萊恩（Ursula von der Leyen）在2021年度國情咨文中呼吁歐盟將防務工作提升至新水平，從“防務生態(tài)系統(tǒng)”轉變成真正的“防務聯盟”。[2]European Commission, “2021 State of the Union Address by President von der Leyen,” Strasbourg, September 15, 2021, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_21_4701.歐洲理事會主席查爾斯·米歇爾（Charles Michel）宣布2022年是“歐洲防務年”,并指出維護強大而長期的安全，需要政治意愿和政治勇氣，歐盟機構和成員國采取行動刻不容緩。[3]European Council, “Address by President Charles Michel to the European Defence Agency Annual Conference,” December 7, 2021, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2021/12/07/address-by-president-charles-michel-to-the-europeandefence-agency-annual-conference/.

歐盟于2020年6月啟動制定《安全與防務戰(zhàn)略指南針》（A Strategic Compass for Security and Defence - For A European Union that Protects Its Citizens, Values and Interests and Contributes to International Peace and Security，簡稱“戰(zhàn)略指南針”）“戰(zhàn)略指南針”的準備工作，2021年11月出臺了草案，2022年3月出臺了正式版本。有學者評論認為，這一進程也是法德密切合作的體現。歐盟采取了德國政府的提議，并讓德國說服馬克龍總統(tǒng)在2022年上半年法國擔任歐盟輪值主席國期間完成這一進程。因此，德法聯合行動可稱是“戰(zhàn)略指南針”進程的推動力。[1]Markus Kaim, Ronja Kempin, “Compass or Wind Chime? An Analysis of the Draft‘Strategic Compass’ of the EU,” Stiftung Wissenschaft und Politik, January 17, 2022, https://www.swp-berlin.org/en/publication/strategic-compass-of-the-eu-compass-or-windchime.總體上，“戰(zhàn)略指南針”描繪了未來5～10年歐盟的安全與防務愿景，提出歐盟合作應對外部挑戰(zhàn)的新思路，力促歐洲共同的戰(zhàn)略文化發(fā)展，提高其捍衛(wèi)自身安全的集體能力。剖析歐盟“戰(zhàn)略指南針”的核心內涵及其出臺動因，有助于理解在新形勢下歐盟的安全防務政策走向及其戰(zhàn)略含義并評估其實施前景。

一、核心內容：行動目標與政策手段

歐盟的宗旨是保護歐盟公民及其價值觀和利益，并為國際和平與安全作出貢獻。作為對歐盟內外挑戰(zhàn)的回應，“戰(zhàn)略指南針”在危機管理、威脅應對、投資導向、伙伴關系四個方面設立了行動目標，并分別明確了具體的實施手段。

（一）提高危機管理效率

在危機管理方面，歐盟尋求更迅速、果斷、有力地采取危機應對行動。為了能夠更堅定地采取安全與防務行動，歐盟表示將加強預先規(guī)劃和現有的指揮控制結構，為應對危機做更好的準備。

首先，提高決策的靈活性。行動目標的實現需要政治意愿，而歐盟條約為決策過程的靈活性提供了條件，例如有關“建設性棄權”[2]一般來說，所有與歐盟共同外交與安全政策（CFSP）有關的決定都是一致通過的。然而，在某些情況下，歐盟國家可以選擇對某項行動投棄權票，而不阻止該行動。例如，當歐盟提議譴責一個非歐盟國家的行為時，就可能出現這種情況。參見EURLex, “Abstention, Constructive (Positive Abstention),” https://eur-lex.europa.eu/EN/legalcontent/glossary/abstention-constructive-positive-abstention.html。的規(guī)定。到2023年，歐盟將允許一批有意愿和能力的成員國在歐盟框架內并在歐盟理事會的監(jiān)督下進行規(guī)劃并執(zhí)行任務，爭取在決策過程中具有更大的靈活性。其次，加強實戰(zhàn)演習，組建快速反應部隊。從2023年開始，歐盟將在海陸空各領域定期舉行實戰(zhàn)演習，提高戰(zhàn)備狀態(tài)和互操作性（Interoperability）。[1]又稱“互用性”，是指不同的計算機系統(tǒng)、網絡、操作系統(tǒng)和應用程序一起工作并共享信息的能力。爭取到2025年，最多達5000人、涵蓋陸空海力量的歐盟快速反應部隊能全面發(fā)揮作用。再次，進一步強化“共同安全與防務政策”（CSDP）。歐盟將加強CSDP在民事、軍事領域的特派團與行動，促進其與歐洲主導的特別任務之間的相互支持，確保歐盟有能力在30天內部署由200名裝備齊全的專家組成的CSDP民事特派團，并注重在該行動中保障人權、促進性別平等。最后，大幅提高軍事機動性。例如在數字化領域采取新行動，提高運輸基礎設施及其支持系統(tǒng)網絡彈性，利用人工智能和空運、海運來改善軍事機動性等。[2]Council of the European Union, “A Strategic Compass for Security and Defence -For A European Union that Protects Its Citizens, Values and Interests and Contributes to International Peace and Security,” Brussels, March 21, 2022, pp.13-20.可見，為了提升危機管理效率，歐盟從決策與行動、軍事與民事、作戰(zhàn)能力與后勤支持等多方面著手完善自身應對危機的準備和能力。

（二）增強威脅應對能力

歐盟認為自身存在的多重威脅可能削弱其安全，希望通過提高預測、發(fā)現和應對這些威脅的能力，確保戰(zhàn)略領域安全，保護歐洲公民。

其一，加強預警、情報和安全通信。歐盟期待增強自身的態(tài)勢感知和戰(zhàn)略遠見，特別是在其“單一情報分析能力”[3]“單一情報分析能力”（Single Intelligence Analysis Capacity，SIAC）結合了歐盟情報與情勢中心（EU INTCEN）提供的民事情報和歐盟軍事參謀部情報司（EUMS INT DIR）提供的軍事情報。在SIAC的框架內，民事和軍事情報都貢獻于情報評估。參見European Parliament, “Parliamentary Questions,” August 16, 2012, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-7-2012-006018-ASW_EN.html。及衛(wèi)星中心的框架內，提高基于情報的相關能力。同時，加強情報工作需要保障安全通信,因此歐盟呼吁各機構遵循關于信息網絡安全及保護歐盟機密、敏感信息的標準和規(guī)則，從而促進與成員國的安全交流。其二，提高應對混合威脅、網絡攻擊、外國信息操縱與干擾、恐怖主義和武器擴散等跨國威脅的能力。針對混合威脅開發(fā)“歐盟混合工具箱”，充分調動所有相關的民事和軍事手段，增強社會和經濟的韌性，創(chuàng)建快速反應團隊。針對網絡攻擊，加強“歐盟網絡外交工具箱”，充分利用其所有工具。針對外國信息操縱與干擾，建立“歐盟工具箱”，增強應變能力、戰(zhàn)略溝通和反虛假信息的能力。歐盟還將進一步預防和打擊恐怖主義，并致力于維護裁軍、防止核擴散和軍備控制體系。其三，確保戰(zhàn)略領域的安全。在網絡空間，歐盟將進一步發(fā)展網絡防御政策，實施新的《網絡彈性法案》，加強網絡情報能力。在航天領域，歐盟迫切需要增強太空安全和防務舉措，通過一項新的《歐盟太空安全與防務戰(zhàn)略》，并提高太空態(tài)勢感知。在航空領域，歐盟計劃加強戰(zhàn)略思考，確保歐洲領空安全。在海事領域，歐盟將在海上安全和全球存在方面加大投入，進一步發(fā)展“海上協調存在”（Coordinated Maritime Presences）機制。其四，增強對氣候變化、災害和突發(fā)事件的抵御能力。針對氣候變化和環(huán)境退化，歐盟關注更頻繁的極端天氣事件、自然災害及向“氣候中性”經濟體過渡可能帶來的沖突，全面實施“氣候變化和防務”（Climate Change and Defence）路線圖。針對重大危機，歐盟強調武裝部隊可以調動大量資產投入后勤、醫(yī)療、安全支持和基礎設施領域的民間救災工作，提高應對復雜危機的能力。[1]Council of the European Union, “A Strategic Compass for Security and Defence -For A European Union that Protects Its Citizens, Values and Interests and Contributes to International Peace and Security,” Brussels, March 21, 2022, pp.21-29.這顯示歐盟設計了全面的威脅應對手段，涉及領域十分廣泛，相應舉措較為具體，以維護歐洲及其公民的安全。

（三）加強軍事與技術投資

在投資導向方面，歐盟謀求加強對軍事力量和創(chuàng)新技術投資，以填補戰(zhàn)略空白，減少技術和產業(yè)依賴。歐盟計劃以軍事力量和關鍵技術兩方面為投資導向，縮小在關鍵能力方面的差距。

一方面，聚焦軍事力量投資。歐盟將大幅增加國防開支，重點關注戰(zhàn)略缺口，進一步發(fā)展靈活機動、互操作性強、技術先進、節(jié)能高效、適應性強的全范圍作戰(zhàn)部隊，調整歐盟的國防能力規(guī)劃和發(fā)展。歐盟將著手開發(fā)關鍵的戰(zhàn)略軍事力量項目，通過永久結構性合作（PESCO）和歐洲防務基金（EDF）投資于關鍵領域；基于國防協調年度審查（CARD）報告開發(fā)下一代軍事力量，最大限度地提高歐盟防務倡議之間的一致性。歐盟在陸地、海上、空中、太空、網絡5個領域分別明確了優(yōu)先戰(zhàn)略的軍事力量，力圖實現各領域的比較優(yōu)勢。

另一方面，強調對創(chuàng)新技術投資。歐盟認識到新興和顛覆性技術的發(fā)展是保持軍事優(yōu)勢的關鍵，計劃進一步加強對創(chuàng)新技術投資，從而增強技術主權，減少戰(zhàn)略依賴，保護歐盟知識產權。歐盟將貫徹民用、國防和航天工業(yè)協同行動計劃，建立防務創(chuàng)新中心，通過關鍵技術觀察站確定可能存在的差距，推動科技創(chuàng)新，從而減少安全防務技術和價值鏈上的戰(zhàn)略依賴，評估關鍵基礎設施供應鏈的風險。[1]Council of the European Union, “A Strategic Compass for Security and Defence -For A European Union that Protects Its Citizens, Values and Interests and Contributes to International Peace and Security,” Brussels, March 21, 2022, pp.30-38.總之，歐盟將充分發(fā)揮其融資工具的潛力，增加并優(yōu)化國防開支，提高歐盟在各領域的防御和作戰(zhàn)能力，從而增強其防務和技術領域的戰(zhàn)略自主。

（四）深化合作伙伴關系

歐盟致力于在各個層面深化與主要合作伙伴的關系，應對共同威脅和挑戰(zhàn)。在多邊層面，歐盟強調與北約、聯合國的協調與合作。歐盟將進一步擴大與北約在既往所有互動領域的戰(zhàn)略伙伴關系、政治對話與合作，包括組織歐盟-北約高級別聯合會議、信息共享、聯合軍演等。歐盟重視加強與聯合國的戰(zhàn)略伙伴關系，落實“聯合國-歐盟和平行動和危機管理戰(zhàn)略伙伴”關系下2022～2024年的優(yōu)先事項，呼吁在早期預警、沖突預防和調解方面采取更有效的方法。歐盟還計劃每兩年召開一次“安全與防務伙伴關系論壇”（SDPF），通過建立共同的目標來加強伙伴關系。

在區(qū)域層面，歐盟重視與歐安組織、非盟、東盟的對話，并計劃加強與它們在沖突預防、態(tài)勢感知和恢復能力等領域的合作。例如，歐盟尋求與歐安組織共同制定一份關于沖突預防和危機管理的路線圖，并在具體區(qū)域采取專題行動。歐盟將與非盟進行聯合實地考察，并在行動規(guī)劃和落實層面尋求更密切的協調。通過東盟地區(qū)論壇，歐盟將進一步加強在印太地區(qū)的安全貢獻和存在。

在雙邊層面，歐盟強調建立“量身定制的雙邊伙伴關系”，力圖與具有相同價值觀和利益的雙邊伙伴加強合作。例如歐盟稱其與美國的伙伴關系具有戰(zhàn)略意義，計劃深化與挪威、加拿大的建設性關系，仍對與英國進行廣泛的安全和防務接觸持開放態(tài)度。歐盟還致力于在西巴爾干地區(qū)、中東、非洲、印太地區(qū)和拉丁美洲發(fā)展量身定制的伙伴關系，對其能力建設采取更具針對性和綜合性的做法。[1]Council of the European Union, “A Strategic Compass for Security and Defence -For A European Union that Protects Its Citizens, Values and Interests and Contributes to International Peace and Security,” Brussels, March 21, 2022, pp.39-46.在歐盟看來，伙伴關系是支持歐盟成為全球戰(zhàn)略參與者的重要手段，對方也將受益于安全和防務更強大的歐盟。深化伙伴關系有助于維護以現有國際秩序和以聯合國為核心的有效多邊主義，制定國際準則和標準，為世界和平與安全作出貢獻。

二、動機：基于內外挑戰(zhàn)及威脅的新認知

歐盟在出臺“戰(zhàn)略指南針”的準備階段，于2020年首次進行了全面的“歐盟威脅分析”（EU Threat Analysis），闡述了歐盟未來5～10年將面臨的威脅和挑戰(zhàn)，認為自身正面臨多層次的威脅，因而總體安全形勢比以往任何時候都更加動蕩、復雜及支離破碎。[2]Council of the European Union, “A Strategic Compass for Security and Defence -For A European Union that Protects Its Citizens, Values and Interests and Contributes to International Peace and Security,” Brussels, March 21, 2022, p.7.歐盟對全球和區(qū)域層面的威脅感知變化及對自身防務政策的反思，加劇了其不安全感，這正是歐盟發(fā)布“戰(zhàn)略指南針”的出發(fā)點。

在全球層面，歐盟認為強權政治回歸、跨國威脅增加是當前“有爭議的多極世界”的特征。一方面，歐盟聲稱越來越多的行動者尋求擴大自身政治空間、挑戰(zhàn)安全秩序。歐盟指責俄羅斯對烏克蘭“無端的軍事侵略”嚴重違反國際法和《聯合國憲章》原則，破壞了歐洲和全球的安全與穩(wěn)定。歐盟認為俄羅斯正在積極爭取建立其勢力范圍，并宣稱俄羅斯與白俄羅斯對這些侵略性和修正主義行為負有全部責任，嚴重而直接地威脅到了歐洲的安全秩序和公民安全。歐盟繼續(xù)堅持將中國定位為合作伙伴、經濟競爭者及制度性對手，并宣稱中歐市場和社會開放程度不對稱，指責“中國大力發(fā)展軍事能力、計劃在2035年前實現軍隊全面現代化設想影響了地區(qū)和全球安全”。相比而言，歐盟認為美國仍然是其最堅定、最重要的戰(zhàn)略伙伴，是能夠為歐洲和平、安全、穩(wěn)定和民主做出貢獻的全球大國。歐盟還關注到全球化進程放緩，認為大國之間的經濟競爭將持續(xù)加劇。[1]Council of the European Union, “A Strategic Compass for Security and Defence -For A European Union that Protects Its Citizens, Values and Interests and Contributes to International Peace and Security,” Brussels, March 21, 2022, pp.7-8.另一方面，歐盟認為所面臨的跨國威脅和復雜安全動態(tài)對歐盟安全有直接影響。歐盟關注的跨國威脅包括：各種形式的恐怖主義和暴力極端主義、大規(guī)模殺傷性武器及其運載工具的擴散，以及混合戰(zhàn)略、網絡攻擊、虛假信息、對選舉和政治進程的直接干預、經濟脅迫和非法移民流動工具化等。歐盟認為海上、空中、太空、網絡空間等全球戰(zhàn)略領域的競爭日益激烈。同時，氣候變化、環(huán)境退化和自然災害將影響未來幾十年的國際安全格局，關鍵供應鏈方面的壓力也會影響經濟安全。[2]Ibid., pp.11-12.概言之，歐盟試圖全面關注全球層面的挑戰(zhàn)，凸顯其對全球趨勢和風險的擔憂。

在區(qū)域層面，歐盟認為地緣政治變化、地區(qū)沖突和緊張局勢要求歐盟為自身安全承擔更大責任。當前，歐盟認為自身被不穩(wěn)定因素和沖突所包圍，這對其戰(zhàn)略環(huán)境產生影響。在西巴爾干地區(qū)，歐盟擔憂外國干預增加以及當前歐洲安全局勢惡化的外溢可能影響地區(qū)安全與穩(wěn)定。在東部鄰國，歐盟認為烏克蘭受到俄羅斯武裝部隊的直接攻擊，嚴重影響了黑海地區(qū)的安全、航行自由、經濟發(fā)展，并宣稱摩爾多瓦、格魯吉亞等國也面臨戰(zhàn)略威脅和沖突。北極地區(qū)受到全球氣候變暖、地緣政治競爭、商業(yè)利益增加等因素的影響。在南部近鄰地區(qū)，利比亞和敘利亞的危機仍未消除，該地區(qū)還受到恐怖主義、人口販運和有組織犯罪的威脅。東地中海的緊張局勢依然存在，并有迅速升級的可能。非洲大陸持續(xù)不斷的沖突、治理不善和恐怖主義也影響著歐洲安全。在中東和海灣地區(qū)，解決核不擴散問題仍然至關重要，伊朗是該地區(qū)安全的核心。歐盟還聲稱印太地區(qū)的地緣政治緊張局勢危及地區(qū)秩序，給全球供應鏈帶來壓力。歐盟還特別關注阿富汗和朝鮮構成的安全挑戰(zhàn)。歐盟還注意到新冠疫情在一些拉美國家引起了社會經濟失衡，致使地區(qū)分裂、有組織犯罪等問題加劇，威脅政治穩(wěn)定。[1]Council of the European Union, “A Strategic Compass for Security and Defence -For A European Union that Protects Its Citizens, Values and Interests and Contributes to International Peace and Security,” Brussels, March 21, 2022, pp.8-10.可見，歐盟密切關注各地區(qū)的不穩(wěn)定和沖突因素、地緣政治環(huán)境變化，擔心自身安全環(huán)境惡化，這為其采取更多防務行動提供了更充分的理由。

歐盟既往安全防務目標與行動之間存在差距，當前多層次的威脅要求其進一步提高共同防務的政治意愿和行動效率。在歐洲一體化的歷史上有很多加強成員國安全和防務聯系及共同行動能力的計劃和倡議，雖然近年有些計劃取得了進展，但并非所有既定意圖都已實現。鑒于歐盟框架內基于共識的決策過程十分繁瑣，迫切需要采取行動的成員國正在脫離“共同安全與防務政策”（CSDP）架構，越來越多的成員國將質疑其價值、口頭抱負與歐盟防務現實之間存在的巨大差距。[2]Jana Puglierin, “Direction of Force: The EU’s Strategic Compass,” European Council on Foreign Relations, April 1, 2021, https://ecfr.eu/article/direction-of-force-the-eusstrategic-compass/.同時，突發(fā)的重大地緣政治事件和變化，使歐盟捍衛(wèi)其利益和愿景的能力受到質疑，因此需要以更大的緊迫感和決心采取行動。其一，歐盟需要政治意愿。歐盟外交與安全政策高級代表博雷利（Josep Borrell）指出，“戰(zhàn)略指南針”旨在防止歐盟面臨的重大風險——“戰(zhàn)略收縮”，即長期強調堅持原則但很少發(fā)揮作用。[1]Josep Borrell, “A Strategic Compass to Make Europe a Security Provider,” https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/foreword_-_a_strategic_compass_to_make_europe_a_security_provider.pdf.歐盟認識到，被動和不作為的代價是明顯的，必須加強自身決策與行動能力，依靠自己并掌握自身命運。歐盟需要拒絕在高度競爭的世界中充當“旁觀者”，而力圖成為其公民的安全提供者。其二，歐盟需要行動效率。歐盟對多層次威脅的感知激發(fā)了其以結果為導向提高自身行動能力的雄心，意識到最終結果并不取決于戰(zhàn)略文件，而是取決于行動，因此決心改變以往做法，不再滿足于重復同樣的口號，而是通過行動承擔自身的安全責任。[2]Ibid.簡言之，通過對既往安全防務目標與行動之間差距的反思，歐盟決心提高共同防務的政治意愿和行動效率，希望更好地保護自身的安全和利益。

三、“戰(zhàn)略指南針”潛在的地緣政治意義

“戰(zhàn)略指南針”的出臺意味著歐盟更加重視提高歐洲防務的連貫性和一致性，更加注重硬實力的競爭，進一步尋求安全與防務的戰(zhàn)略自主，這對其他國際行為體具有重要的地緣政治意義，其政策意涵值得關注。

第一，“戰(zhàn)略指南針”有助于增強歐盟安全與防務政策的連貫性，同時體現其自身特點和世界觀變化。自上世紀90年代末啟動共同安全與防務政策以來，歐盟一直在努力發(fā)展其獨立軍事行動的能力。2003年提出的“歐洲安全戰(zhàn)略”（ESS）概述了其安全環(huán)境，為維護自身安全利益確立了明確的戰(zhàn)略目標。[3]Council of the European Union, “European Security Strategy,” Brussels, December 8,2003.2016年發(fā)布的“歐盟外交與安全政策的全球戰(zhàn)略”（EUGS）確認了歐盟在安全和防務領域成為獨立行動者的雄心——決心為自身安全承擔更大責任，加強安全共同體的地位。該戰(zhàn)略指出，雖然北約的存在是為了保護其成員國免受外部襲擊，但歐洲必須擁有更好的裝備、訓練和組織，以便為集體防務做出決定性貢獻，并在必要時采取自主行動。[1]European External Action Service, “Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe- A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy,” June 2016, p.19.但“歐盟外交與安全政策的全球戰(zhàn)略”也有不足，例如成員國對其中描述的威脅和風險缺乏共識，還缺乏對大規(guī)模殺傷性武器的特別關注，沒有充分討論危機管理、靈活決策、對“黑天鵝事件”的積極管理等方面。[2]Monika Panayotova, “Why Europe Needs a Strategic GPS,” European Council on Foreign Relations, June 4, 2021, http://ecfr.eu/article/why-europe-needs-a-strategic-gps/.“戰(zhàn)略指南針”的出臺則旨在反思和彌補這些缺陷。相比歐盟以往的防務政策，“戰(zhàn)略指南針”既不是全球戰(zhàn)略，也不是區(qū)域戰(zhàn)略，而是一個定義歐盟安全和防務雄心的中等戰(zhàn)略，擬將歐盟的優(yōu)先事項轉化為切實目標，并確定應該發(fā)展的軍事能力。[3]Luigi Scazzieri, “Can the EU’s Strategic Compass Steer European Defence?” Centre for European Reform, September 30, 2020, https://www.cer.eu/publications/archive/bulletin-article/2020/can-eus-strategic-compass-steer-european-defence.它為未來的歐洲防務提供了路線圖，是對歐盟上述全球戰(zhàn)略中涉及安全和防務部分的升級。[4]Steven Blockmans, Dylan Macchiarini Crosson, Zachary Paikin, “The EU’s Strategic Compass: A Guide to Reverse Strategic Shrinkage?” CEPS Policy Insights, March 31, 2022,https://www.ceps.eu/ceps-publications/the-eus-strategic-compass/.“戰(zhàn)略指南針”以成員國對多層次威脅的共識為基礎，關注傳統(tǒng)安全和網絡攻擊、氣候變化等非傳統(tǒng)安全問題，所部署的行動目標和實現手段更加具體詳細，更加重視決策和行動效率及其落實結果，同時反映了了歐盟世界觀的明顯變化。在上述歐盟全球戰(zhàn)略中，“軟實力”似乎是一個有效的工具，然而“強權政治回歸”是推動歐盟出臺“戰(zhàn)略指南針”的核心理念，歐盟認為自身必須適應這一高度對抗的體系。[5]Markus Kaim, Ronja Kempin, “Compass or Wind Chime? An Analysis of the Draft‘Strategic Compass’ of the EU,” Stiftung Wissenschaft und Politik, January 17, 2022, https://www.swp-berlin.org/en/publication/strategic-compass-of-the-eu-compass-or-wind-chime.簡言之，“戰(zhàn)略指南針”是對歐盟防務政策的重大升級，是對新舊安全挑戰(zhàn)的重要回應。

第二，“戰(zhàn)略指南針”有利于提高歐洲防務的一致性，促進成員國戰(zhàn)略愿景更加趨同，培育歐洲共同戰(zhàn)略文化。盡管歐盟發(fā)起了一些加強其共同安全與防務政策的倡議，例如歐洲防務基金（EDF）、“永久性結構性合作”（PESCO）、歐洲和平基金（EPF）等，但歐盟成員國仍然缺乏有關安全防務的共同愿景，比如各成員國的責任和在歐盟領土防御中的作用等問題，成員國之間存在分歧，這使它們無法確定應關注的軍事能力，限制了上述倡議的有效性。[1]Luigi Scazzieri, “Can the EU’s Strategic Compass Steer European Defence?” Centre for European Reform, September 30, 2020, https://www.cer.eu/publications/archive/bulletin-article/2020/can-eus-strategic-compass-steer-european-defence.成員國首次對共同威脅進行評估是朝著共享戰(zhàn)略文化邁出的重要一步。在“戰(zhàn)略指南針”中，歐盟作為安全提供者以及在建立集體抵御能力方面的作用得到了強烈認可。[2]Georg Riekeles, “Will the Strategic Compass be a Game-Changer for EU Security and Defence?” European Policy Centre, April 5, 2022, https://www.epc.eu/en/Publications/Will-the-Strategic-Compass-be-a-game-changer-for-EU-security-and-defen~479820.同時，在俄烏沖突的背景下，成員國的不安全感加劇，歐洲防務能力不足的問題凸顯，更加突出了加強歐盟防務能力的必要性和緊迫性，至少暫時促進了成員國克服分歧、達成共識、共同行動。概言之，“戰(zhàn)略指南針”的發(fā)布有助于縮小成員國之間在威脅感知和戰(zhàn)略展望方面的差異，促進成員國就防務能力發(fā)展的優(yōu)先領域達成一致，從而使歐洲防務更具一致性。

第三，“戰(zhàn)略指南針”凸顯歐盟進一步尋求安全與防務的戰(zhàn)略自主，試圖成為可靠的安全提供者的愿望。近年關于歐洲“戰(zhàn)略自主”的討論已經擴展到了經濟、衛(wèi)生、技術、供應鏈等領域，但戰(zhàn)略自主的核心基礎根植于防務。[3]Lucia Retter, “Expert Insights: European Strategic Autonomy in Defence,” RAND Corporation, November 10, 2021, https://www.rand.org/multimedia/audio/2021/11/10/expert-insights-european-strategic-autonomy-in-defence.html.旨在增強歐盟防務能力的“戰(zhàn)略指南針”較以往更具務實性，盡管它并未回答歐盟安全和防務總體愿景中的棘手問題，但如果文件提出的措施得到有效實施，那么歐盟可能會顯得更加可信。[1]Steven Blockmans, Dylan Macchiarini Crosson, Zachary Paikin, “The EU’s Strategic Compass: A Guide to Reverse Strategic Shrinkage?” CEPS Policy Insights, March 31, 2022,https://www.ceps.eu/ceps-publications/the-eus-strategic-compass/.可見，相對于描繪宏觀愿景，“戰(zhàn)略指南針”更加側重通過具體措施來增加實現目標的可能性，推動歐盟安全與防務的戰(zhàn)略自主，并為歐盟將言辭轉變?yōu)樾袆釉黾痈嗫赡苄浴?/p>

第四，“戰(zhàn)略指南針”對其他重要國際行為體具有重要地緣政治意義。其一，針對歐盟與北約的作用，“戰(zhàn)略指南針”嘗試通過強調兩者之間的互補性來降低兩者角色沖突的可能性。有分析認為，一個防務更強大的歐洲對北約和美國都有利，而且真正重要的是歐洲安全與北約之間的互補性。[2]Stephanie Pezard, “Expert Insights: European Strategic Autonomy in Defence,” RAND Corporation, November 10, 2021, https://www.rand.org/multimedia/audio/2021/11/10/expert-insights-european-strategic-autonomy-in-defence.html.拜登在與馬克龍的聯合聲明中宣稱歡迎“一種更強大、更有能力的歐洲防務”，認為它對跨大西洋關系和全球安全做出積極貢獻，并對北約起到補充作用。[3]Josep Borrell, “A Strategic Compass to Make Europe a Security Provider,” https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/foreword_-_a_strategic_compass_to_make_europe_a_security_provider.pdf.建設性的北約-歐盟關系需要明確界定雙方的責任，需要歐盟和北約對全球戰(zhàn)略威脅達成基本共識，“戰(zhàn)略指南針”和北約出臺的新“戰(zhàn)略概念”需要互相加強、相輔相成。[4]Lucia Retter, “Expert Insights: European Strategic Autonomy in Defence,” RAND Corporation, November 10, 2021, https://www.rand.org/multimedia/audio/2021/11/10/expert-insights-european-strategic-autonomy-in-defence.html.就現實而言，歐盟成為可靠的安全提供者、歐盟與北約的防務作用真正實現互補性和一致性，仍是歐盟對歐洲安全的理想愿景。其二，就俄歐關系而言，歐盟“戰(zhàn)略指南針”對俄羅斯的強硬指責可能會進一步加劇俄歐關系的敵對和惡化。俄烏沖突很大程度上促使歐盟對“戰(zhàn)略指南針”草案進行了重大修改，所謂俄羅斯的安全威脅已成為其正式版本中的紅線[1]Alexandra Brzozowski, “Russia’s War on Ukraine Rewrites EU’s Upcoming Military Strategy,” March 6, 2022, https://www.euractiv.com/section/defence-and-security/news/leak-russias-war-on-ukraine-rewrites-eus-upcoming-military-strategy/.，歐盟在其中刪除了草案中有關“在一些具體問題上與俄羅斯接觸”的措辭，對俄態(tài)度明顯更加強硬。[2]Jacopo Barigazzi, Camille Gijs, Stuart Lau, “EU Toughens Language on Russia in its Defense Plan,” March 18, 2022, https://www.politico.eu/article/european-union-russiastrategic-compass-defense-military-ukraine-war/.其三，對中歐關系而言，“戰(zhàn)略指南針”所體現的歐盟對中國的疑懼可能進一步增加中歐關系的復雜性。其中對所謂中歐市場和社會開放程度不對稱、中國大力發(fā)展軍事手段的片面指責，體現了歐盟對中國的負面認知更為凸顯。概言之，在當前俄烏沖突的背景下，歐盟對俄羅斯和中國的戰(zhàn)略認知有可能進一步增加俄歐關系、中歐關系的不確定性，如果處置不當則會產生更復雜的負面影響。如果地緣競爭的色彩被人為過分放大，按照更具對抗色彩的理念執(zhí)行“戰(zhàn)略指南針”，從長遠來看并不符合歐洲的戰(zhàn)略利益。

四、實施前景評估

“戰(zhàn)略指南針”所確定的行動目標和實現手段比以往更加具體詳細，歐盟也表示會更加重視決策和行動效率及其落實結果，這在短期內有可能為歐盟安全政策提供一條推進的道路。特別是在俄烏沖突的大背景下，歐盟內部某些方面的政策協調可能會加大力度。歐盟外交與安全政策高級代表博雷利表示將堅持不懈地推動每個環(huán)節(jié)取得成果，但也沒有避諱落實“戰(zhàn)略指南針”存在的障礙。[3]Josep Borrell, “The Strategic Compass is Out: Now We Have to Implement It,”March 25, 2022, https://www.eeas.europa.eu/eeas/strategic-compass-out-now-we-haveimplement-it_en.因此，歐盟的確表明了實施“戰(zhàn)略指南針”的決心，并已啟動對某些行動舉措的具體部署，例如，對于組建快速反應部隊的計劃將由德國牽頭，由盧森堡提供衛(wèi)星通信和空間監(jiān)視，荷蘭派遣一支150人的機動部隊。[1]Franc?ois Bausch, Kajsa Ollongren and Ludivine Dedonder, “Benelux’ View on the Implementation of the Strategic Compass,” April 6, 2022, https://www.euractiv.com/section/defence-and-security/opinion/benelux-view-on-the-implementation-of-thestrategic-compass/.然而，政策內容本身仍存在的缺陷、歐盟及其成員國的政治意愿、落實行動計劃的能力、對美國和北約的長期依賴等因素也可能限制“戰(zhàn)略指南針”的現實成果。

首先，“戰(zhàn)略指南針”政策內容存在一定的缺陷。一是戰(zhàn)略重點和戰(zhàn)略抱負的清晰度依然不夠，沒有對其中的安全目標明確劃分優(yōu)先級，導致歐盟的安全政策有可能成為“一切都可以做，什么都不必須做”的政策之一。某些潛在軍事行動的抱負仍不夠明確[2]Markus Kaim, Ronja Kempin, “Compass or Wind Chime? An Analysis of the Draft‘Strategic Compass’ of the EU,” Stiftung Wissenschaft und Politik, January 17, 2022, https://www.swp-berlin.org/en/publication/strategic-compass-of-the-eu-compass-or-windchime.，例如其中關于伙伴關系的內容缺乏如何實現的細節(jié)[3]Isabella Antinozzi, “Grand Illusions: Partnerships in the EU’s Strategic Compass,”European Council on Foreign Relations, March 11, 2022, https://ecfr.eu/article/grandillusions-partnerships-in-the-eus-strategic-compass/.，也沒有提到美國的核安全保護傘這一重要的權力工具，也未表明歐洲未來是否發(fā)展以及以何種形式發(fā)展自己的核威懾力量。[4]Bernd Riegert, “EU to Beef up Defense Capabilities with ‘Strategic Compass’,”March 23, 2022, https://www.dw.com/en/eu-to-beef-up-defense-capabilities-withstrategic-compass/a-61225018.二是缺乏相應的監(jiān)測實施機制。有分析認為，除了設置前進方向的“戰(zhàn)略指南針”外，歐盟還需要一個“GPS”來幫助其確定位置和速度,使歐盟能夠衡量其在實現目標方面的進展，以及實施戰(zhàn)略、戰(zhàn)術決策所需的時間。[5]Monika Panayotova, “Why Europe Needs a Strategic GPS,” European Council on Foreign Relations, June 4, 2021, http://ecfr.eu/article/why-europe-needs-a-strategic-gps/.

其次，歐盟是否真正具備將“戰(zhàn)略指南針”付諸行動的政治意愿依然存在不確定性。從其內部結構和對外政策的自我認知看，歐盟并沒有為大國競爭時代做好充分準備，因為它自上世紀上半葉創(chuàng)建至今，仍在以“全體一致”的方式進行外交決策，在很大程度上放棄了硬實力工具。[1]Markus Kaim, Ronja Kempin, “Compass or Wind Chime? An Analysis of the Draft‘Strategic Compass’ of the EU,” Stiftung Wissenschaft und Politik, January 17, 2022, https://www.swp-berlin.org/en/publication/strategic-compass-of-the-eu-compass-or-windchime.有觀點認為，“戰(zhàn)略指南針”運作前景不容樂觀的原因是歐洲高層不愿認真對待這項事業(yè)，因為沒有美國支持的歐洲干預行動似乎既不專業(yè)又冒險，而且當前北約正在恢復活力，并全面調整對俄羅斯的防御態(tài)勢，沒有人會急于組建一支新的歐盟部隊。[2]Nick Witney, “The EU’s Strategic Compass: Brand New, Already Obsolete,”European Council on Foreign Relations, March 31, 2022, https://ecfr.eu/article/the-eusstrategic-compass-brand-new-already-obsolete/.此外，歐盟成員國也未顯示出對迅速行動的強烈政治意愿。甚至有分析指出，歐洲需要的不是“戰(zhàn)略指南針”，而是真正認識到正陷入的危險，進行重大調整以實現歐洲在過去四分之一世紀里討論得太多、實施得太少的防務一體化。[3]Ibid.

再次，歐盟實現“戰(zhàn)略指南針”所提出目標的能力仍受到質疑。歐盟既往防務努力的成效有限：歐盟在共同安全與防務政策上的行動未得到成員國的充分支持；歐盟“永久性結構合作”（PESCO）的實施也很緩慢，2017～2020年最多只有三分之一的項目得到實施。[4]Markus Kaim, Ronja Kempin, “Compass or Wind Chime? An Analysis of the Draft‘Strategic Compass’ of the EU,” Stiftung Wissenschaft und Politik, January 17, 2022, https://www.swp-berlin.org/en/publication/strategic-compass-of-the-eu-compass-or-windchime.例如歐盟快速反應部隊計劃的實現便面臨許多難題。自2007年以來，歐盟一直有多國“戰(zhàn)斗群”待命，但歐盟并未在危機時部署它們。[5]Luigi Scazzieri, “Can the EU’s Strategic Compass Steer European Defence?” Centre for European Reform, September 30, 2020, https://www.cer.eu/publications/archive/bulletin-article/2020/can-eus-strategic-compass-steer-european-defence.有分析稱，到2025年使歐盟快速反應部隊全面運行將是一項挑戰(zhàn)，其需要的戰(zhàn)略因素的推動并非易事，如成員國是否愿意向歐盟總部和歐盟快速反應部隊庫（必須遠遠超過5000人）派遣所需部隊也不確定，因為它們將面臨向北約分配人員的競爭性需求。即使在“更靈活的決策”條件下，成員國之間達成共識也面臨困難。[1]只要歐盟的安全政策仍然以共識為基礎，歐盟的行動就會反映出成員國能夠達成共識的最小公分母。參見Luigi Scazzieri, “Does the Strategic Compass Herald a Stronger EU in Security and Defence?” Centre for European Reform, March 25, 2022, https://www.cer.eu/insights/does-strategic-compass-herald-stronger-eu-security-and-defence。該政策的旗艦性計劃尚且如此，其他目標的實現同樣面臨諸多困難。簡言之，在“戰(zhàn)略指南針”自信的語言背后，歐盟的交付能力仍然存在根本問題。[2]Mihai Sebastian Chihaia, “Will the Strategic Compass be a Game-Changer for EU Security and Dfence?” European Policy Centre, April 5, 2022, https://www.epc.eu/en/Publications/Will-the-Strategic-Compass-be-a-game-changer-for-EU-security-anddefen~479820.

最后，由于歐洲安全長期依賴美國，“戰(zhàn)略指南針”的實施可能引起歐盟與北約的摩擦。盡管它一再強調歐盟與北約之間的互補性，但如果歐盟與北約爭奪資源和人員，可能會在歐盟成員國與美國之間以及歐洲內部產生摩擦。歐盟擴大對防務能力的投資也可能會引發(fā)問題，因為資金將用于加強歐盟國防工業(yè)，從而購買歐洲而非美國的裝備。[3]在拜登政府時期，這些問題可能不會成為摩擦的主要來源，因為拜登政府支持歐盟在防務領域發(fā)揮更大作用。但如果類似特朗普的總統(tǒng)在2024年上臺，并要求歐洲“購買美國貨”，或指責歐洲把錢浪費在重復北約的活動，這些問題可能會變得更具爭議性。參見Luigi Scazzieri, “Does the Strategic Compass Herald a Stronger EU in Security and Defence?” Centre for European Reform, March 25, 2022, https://www.cer.eu/insights/does-strategic-compass-herald-stronger-eu-security-and-defence。歐盟安全與防務的戰(zhàn)略自主，意味著歐洲將更有能力與美國共同承擔歐洲安全責任，否則美國和許多歐盟成員國的懷疑將阻礙歐盟防務計劃的進一步發(fā)展。[4]Sophia Besch, Luigi Scazzieri, “European Strategic Autonomy and a New Transatlantic Bargain,” Centre for European Reform, December 11, 2020, https://www.cer.eu/publications/archive/policy-brief/2020/european-strategic-autonomy-and-newtransatlantic-bargain.正如有分析指出，歐洲安全對美國的長期依賴阻礙了歐洲真正戰(zhàn)略思維的發(fā)展，“戰(zhàn)略指南針”有可能只是實現邊緣性的改善。[1]Fraser Cameron, “EU Strategic Autonomy - A Perennial Pipe Dream?” European Policy Centre, January 27, 2022, https://www.epc.eu/en/Publications/EU-strategicautonomy-A-perennial-pipe-dream~4565a0.特別是在當前，如果說一些有影響力的歐盟成員國的野心是想讓歐盟通過推行自己的國防計劃從北約中解放出來，那么俄烏沖突無疑打亂了這種計劃，歐盟和北約國家對跨大西洋聯盟的信任從未如此強烈。[2]Alexandra Brzozowski, “Ukraine War Shapes EU’s Military Strategy as complementary to NATO,” March 22, 2022, https://www.euractiv.com/section/all/news/ukraine-war-shapes-eus-military-strategy-as-complementary-to-nato/.可見，歐洲安全對美國和北約的長期依賴使得歐盟在尋求防務自主的過程中十分被動，至少在中短期內，歐盟防務自主仍受到北約框架的限制，在現實依賴和防務自主愿景之間找到平衡點并非易事。

結 語

面對更加復雜、更加不確定的外部與內部挑戰(zhàn)，歐盟意識到提高自身防務能力的緊迫性，經過將近兩年的準備最終出臺“戰(zhàn)略指南針”?！皯?zhàn)略指南針”被描述為“歐盟作為安全提供者的轉折點，以及歐洲安全與防務政策的重要一步”。[3]Alice Tidey, “What is the ‘Strategic Compass’ and What Does It Mean for EU Defence?” March 23, 2022, https://www.euronews.com/my-europe/2022/03/23/what-isthe-strategic-compass-and-what-does-it-mean-for-eu-defence.該政策文件勾勒出歐盟的戰(zhàn)略雄心，釋放出試圖尋求防務自主的政治信號，對塑造歐盟的戰(zhàn)略思維具有重要意義。“戰(zhàn)略指南針”的出臺正值俄烏沖突之際，對歐盟而言，俄烏沖突的重要教訓是歐盟應該大膽、迅速地投資其軍事力量、網絡防御、能源獨立和經濟韌性，[4]Franziska Brantner, “The True Value of European Sovereignty,” European Council on Foreign Relations, March 25, 2022, https://ecfr.eu/article/the-true-value-of-europeansovereignty/.而對軍事力量、網絡防御的投資正是“戰(zhàn)略指南針”所關注的領域。俄烏沖突下的困境加劇了不少歐盟成員國的不安全感，歐盟獨立防務能力的必要性更加凸顯，至少在短期內有助于歐盟成員國克服分歧、團結行動，推動“戰(zhàn)略指南針”的落實。

然而，“戰(zhàn)略指南針”的不少內容仍有其不完善之處，歐盟可能缺乏充足的政治意愿和交付能力，且北約仍然是大多數成員國防務的基石，因而歐盟在防務領域扮演重要角色的努力可能依然會受到制約。就對外關系而言，歐盟“戰(zhàn)略指南針”仍體現出對跨大西洋關系的謹慎、復雜態(tài)度，以及對俄羅斯、中國的認知偏見。歐盟的防務努力受到多方掣肘的境況或許在《歐洲聯盟條約》第42條第7款中已有體現：“如果一個成員國受到武裝侵略，其他成員國有義務以力所能及的一切手段提供援助，這不應損害某些成員國安全與國防務政策的特殊性，并且應符合北約的承諾，北約仍是其成員國集體防御的基礎?！盵1]The European Union, “Consolidated Version of the Treaty on European Union,”O(jiān)ctober 26, 2012, https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0023.02/DOC_1&format=PDF.上述措辭是為了滿足三類國家的要求：尋求共同防御承諾的、尋求保護其傳統(tǒng)中立地位的、希望確保不會損害北約的國家。[2]Claire Mills, “France and Article 42(7) of the Treaty on the European Union,” UK Parliament, November 18, 2015, https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-7390/.然而，在現實層面，實現防務戰(zhàn)略自主與保持中立或依賴北約理念在各成員國之間相容與共存并不容易。因此，在內外部多方因素的牽制下，“戰(zhàn)略指南針”推動歐盟成為真正的安全提供者仍任重而道遠。