張琳杰

（貴州省社會科學(xué)院，貴州 貴陽 550002）

生態(tài)扶貧是將生態(tài)保護(hù)與扶貧開發(fā)相結(jié)合的一種扶貧模式[1]。在精準(zhǔn)扶貧時期，貴州堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，協(xié)同推進(jìn)大生態(tài)和大扶貧戰(zhàn)略，在改善生態(tài)環(huán)境的同時促進(jìn)貧困人口脫貧增收，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)治理和貧困治理的雙贏。在當(dāng)前決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)、加快實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵時期，繼續(xù)發(fā)揮生態(tài)扶貧的有益經(jīng)驗(yàn)和模式，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)助力脫貧攻堅(jiān)，讓生態(tài)環(huán)境為鄉(xiāng)村發(fā)展提供源源不竭的資源支持和發(fā)展優(yōu)勢，用生態(tài)扶貧的良好效果夯實(shí)鄉(xiāng)村振興的綠色基礎(chǔ)以及可持續(xù)發(fā)展根基，進(jìn)一步發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)在鄉(xiāng)村振興中的重要作用。結(jié)合貴州生態(tài)扶貧實(shí)踐中積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)和存在的不足，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下生態(tài)扶貧長效機(jī)制，推動新階段貴州農(nóng)村地區(qū)生態(tài)振興與相對貧困治理的協(xié)同。

1 貴州生態(tài)扶貧的實(shí)踐與探索

1.1 生態(tài)工程建設(shè)扶貧

貴州通過開展退耕還林工程、水土流失防治工程、天然林保護(hù)工程、石漠化治理工程、長江珠江防護(hù)林工程等生態(tài)建設(shè)，森林覆蓋率從2000年的23.83%提高到2019年的60%。脫貧攻堅(jiān)時期，貴州將退耕還林區(qū)域集中于3個集中連片特困地區(qū)和14個深度貧困縣，確保近70萬貧困戶退耕還林政策性補(bǔ)貼。陡坡開墾是歷史上導(dǎo)致貴州水土流失和石漠化的主要原因，貴州將治理石漠化調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和貧困區(qū)增收相結(jié)合，因地制宜選擇適合當(dāng)?shù)厍闆r的特色作物作為切入點(diǎn)，大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)作物，探索綜合治理方式，貧困戶收入得到切實(shí)提升，調(diào)動了農(nóng)民參與恢復(fù)重建自然生態(tài)系統(tǒng)的積極性[2]。

1.2 生態(tài)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)資源扶貧

貴州具有良好的生態(tài)資源優(yōu)勢，氣候環(huán)境相對優(yōu)良，污染較少，為東部地區(qū)較高端生態(tài)產(chǎn)品需求創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)。因地制宜地打造生態(tài)綠色產(chǎn)品品牌，結(jié)合農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，積極推動旅游扶貧、茶葉種植、勞務(wù)輸出等生態(tài)扶貧特色產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)貧困戶經(jīng)濟(jì)層面脫貧。為讓貧困群眾獲得更多收入。貴州立足各地生態(tài)資源優(yōu)勢，深挖綠色產(chǎn)業(yè)潛力，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)革命，使貧困群眾多渠道致富。利用貴州大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)勢，進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品、地理標(biāo)志產(chǎn)品的認(rèn)證和宣傳，打造貴州知名生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。旅游業(yè)對生態(tài)環(huán)境影響較小，且有利于貧困地區(qū)對外交流與文化發(fā)展，貴州重要景點(diǎn)多分布于貧困地區(qū)。依托生態(tài)旅游扶貧，以污染較少的旅游業(yè)帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成貴州生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧的重要內(nèi)容[3]。

1.3 生態(tài)公益性崗位扶貧

生態(tài)公益性崗位扶貧是生態(tài)扶貧中的重要政策和實(shí)踐創(chuàng)新。按照中央多個部委出臺文件設(shè)立生態(tài)公益崗位的目標(biāo)要求，貴州省在生態(tài)公益性崗位扶貧方面進(jìn)行了一系列實(shí)踐創(chuàng)新。例如通過開發(fā)護(hù)林員、保潔員、護(hù)路員、護(hù)河員等生態(tài)公益性崗位，在保障困難家庭持續(xù)穩(wěn)定就業(yè)增收脫貧的同時，不斷強(qiáng)化農(nóng)村人居環(huán)境整治和生態(tài)環(huán)境治理，實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧和生態(tài)管護(hù)的雙贏。貴州剩余貧困人口有很大一部分分布在森林資源豐富的林區(qū)山區(qū)?；谫F州省情設(shè)立生態(tài)護(hù)林員崗位，通過強(qiáng)化貧困人口技能培訓(xùn)，以森林等管護(hù)為主，讓貧困人口參與生態(tài)管理，讓貧困人口在當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)生態(tài)脫貧，將建檔立卡貧困人口選聘為生態(tài)護(hù)林員是貴州通過生態(tài)補(bǔ)償脫貧的重要抓手。

1.4 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)日叻鲐?/h3>

借助國家生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從服務(wù)區(qū)域生態(tài)大局的高度出發(fā)，加大對貧困地區(qū)發(fā)展政策與資金的支持，主動限制本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最大限度地保護(hù)本地生態(tài)資源，依靠生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付保障地區(qū)人口收入和生活水平。完善貧困地區(qū)森林資源保護(hù)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、流域水環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償制度。貴州不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，探索建立多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，逐步提高貧困地區(qū)和貧困人口生態(tài)補(bǔ)償受益程度。貴州通過實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位人工商品林贖買改革試點(diǎn)工程，促進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位集中連片生態(tài)公益林質(zhì)量提高、森林生態(tài)服務(wù)功能增強(qiáng)和林農(nóng)收入穩(wěn)步增長，帶動建檔立卡貧困戶增收[4]。

1.5 生態(tài)移民和易地扶貧搬遷

貴州省扣準(zhǔn)“一方水土養(yǎng)不起一方人”，鎖定搬遷對象，將扶貧與生態(tài)緊密結(jié)合，結(jié)合退耕還林、天然林保護(hù)、異地搬遷等項(xiàng)目將生存條件相對不足地區(qū)貧困居民遷移到適居安置區(qū)。政府通過宏觀調(diào)控，以提供就業(yè)、幫助培訓(xùn)等方式，實(shí)現(xiàn)移民再就業(yè)，有效解決了貧困地區(qū)脆弱生態(tài)環(huán)境人口承載能力低、建設(shè)和維護(hù)成本高的難題，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與扶貧良性互動。在國家政策支持下，2015年年底，貴州啟動新階段大規(guī)模易地扶貧搬遷工作。2016—2020年，貴州省實(shí)施易地扶貧搬遷192萬人，其中，建檔立卡貧困人口157.8萬人，累計(jì)建成949個集中安置點(diǎn)，建成安置住房46.5萬套[5]。95%以上搬遷人口實(shí)施城鎮(zhèn)化集中安置，通過加強(qiáng)移民安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，優(yōu)化區(qū)域人口、產(chǎn)業(yè)集聚和空間布局，大幅改善了貧困人口生產(chǎn)生活條件，同時有效緩解了遷出地生態(tài)環(huán)境壓力[6]。

2 鄉(xiāng)村振興背景下貴州生態(tài)扶貧的現(xiàn)實(shí)困境

2.1 鄉(xiāng)村振興訴求與產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的矛盾

在鄉(xiāng)村振興背景下，廣大農(nóng)村地區(qū)仍面臨生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)不足、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級困難等問題。一方面，鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益有待提升。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)，生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品加工創(chuàng)新能力不足，技術(shù)水平落后于中東部省區(qū)。優(yōu)質(zhì)綠色農(nóng)產(chǎn)品占比較低，鄉(xiāng)村旅游普遍存在同質(zhì)化現(xiàn)象，鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)聚集度較低，農(nóng)業(yè)園區(qū)有待提檔升級。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資金的比例較低，農(nóng)村生態(tài)資源變資產(chǎn)的渠道尚未打通，阻礙了社會資本進(jìn)入鄉(xiāng)村。另一方面，生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈條仍然較短。農(nóng)產(chǎn)品精深加工不足，副產(chǎn)品綜合應(yīng)用程度低，產(chǎn)業(yè)融合層次低，農(nóng)戶和企業(yè)間的利益連接還不緊密。一些生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目缺乏市場調(diào)研，生態(tài)產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)化程度較高，對農(nóng)戶增收的效果有限。

2.2 生態(tài)扶貧可持續(xù)性與農(nóng)戶內(nèi)生動力不足的矛盾

生態(tài)保護(hù)與鄉(xiāng)村振興受益者主要為農(nóng)戶。群眾參與能充分利用社會各界力量，動員和引導(dǎo)廣大農(nóng)戶參與生態(tài)扶貧，擴(kuò)大生態(tài)產(chǎn)品消費(fèi)市場。受到知識水平的限制，村民環(huán)境保護(hù)意識淡漠，對環(huán)境污染潛在危害認(rèn)識不足。經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)，居民熱衷于獲得經(jīng)濟(jì)利益，對改善人居環(huán)境關(guān)心偏少。農(nóng)村人居環(huán)境整治群眾參與度不高，村民“等靠要”思想依然有待改變。同時，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展日益加快，貴州農(nóng)村大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村大中專畢業(yè)生流動到城市，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)村人口文化水平總體偏低、結(jié)構(gòu)不合理，尤其是生態(tài)貧困地區(qū)，留在農(nóng)村的大多是老弱病殘婦，難以滿足鄉(xiāng)村振興對人才的需求。

2.3 生態(tài)宜居目標(biāo)與環(huán)保投入資金短缺的矛盾

近年來，貴州積極開展農(nóng)村垃圾治理、“廁所革命”、村莊清潔行動等，以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興，農(nóng)村人居環(huán)境進(jìn)步明顯，但面臨的困難也不少。一方面，農(nóng)村生態(tài)環(huán)保設(shè)施建設(shè)投入不足。貴州生態(tài)環(huán)境工程處于起步階段，村莊缺乏管理與維護(hù)能力，基礎(chǔ)設(shè)施出故障后維修困難，存在公用區(qū)域垃圾聚集、河道遭到生活垃圾污染等現(xiàn)象。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)設(shè)施長期落后制約貴州生態(tài)扶貧項(xiàng)目落實(shí)與發(fā)展。盡管貴州省實(shí)行村村通公路計(jì)劃，但鄉(xiāng)村道路改造等的資金依然存在缺口，對地方財(cái)政形成較大壓力。另一方面，項(xiàng)目資金項(xiàng)目支撐力度不足，農(nóng)村人居環(huán)境整治工程點(diǎn)多面廣，前期工程建設(shè)以及后期的維護(hù)和管理費(fèi)用巨大。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財(cái)政困難、村組集體經(jīng)濟(jì)薄弱，無力支持所需的環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)，環(huán)衛(wèi)設(shè)施和排污配置不齊全，深入推進(jìn)整治工作的矛盾凸顯[7]。

2.4 生態(tài)扶貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接存在不足

生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)長期工程，生態(tài)扶貧成效難以在短期內(nèi)體現(xiàn)出來，脫貧致富的短期性和生態(tài)建設(shè)的長期性產(chǎn)生矛盾。生態(tài)扶貧以政府主導(dǎo)為主體，具有明顯的政策性與時代性特點(diǎn)。各級政府生態(tài)扶貧政策集中于消除絕對貧困，長效機(jī)制尚未完全形成。當(dāng)財(cái)政扶持等輸血性扶貧措施減少后，返貧概率大，最終導(dǎo)致生態(tài)扶貧效果存在不可持續(xù)性。以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)扶貧效果造成生態(tài)扶貧工作人員積極性下降，造成生態(tài)扶貧讓位于短期效應(yīng)，難以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。此外，生態(tài)扶貧仍存在各部門銜接不足的問題，在參與實(shí)施上尚未形成合力，生態(tài)扶貧質(zhì)量和水平有待提升，各種幫扶資源有待整合，缺乏有效的政策協(xié)調(diào)機(jī)制，未形成生態(tài)扶貧的治理合力和有效銜接機(jī)制。

3 鄉(xiāng)村振興背景下貴州生態(tài)扶貧長效機(jī)制的構(gòu)建路徑

3.1 建立生態(tài)扶貧與鄉(xiāng)村生態(tài)振興有效銜接機(jī)制

實(shí)現(xiàn)從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興的過渡，需要在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與鞏固脫貧攻堅(jiān)成果之間建立有效銜接機(jī)制，生態(tài)扶貧作為精準(zhǔn)扶貧時期的重要舉措，建立生態(tài)扶貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接機(jī)制[8]。一是在鄉(xiāng)村振興中推廣生態(tài)扶貧有益模式。生態(tài)扶貧為農(nóng)村地區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興奠定了前期基礎(chǔ)。農(nóng)村地區(qū)還需進(jìn)一步鞏固和提升生態(tài)扶貧成效，推進(jìn)生態(tài)扶貧工作向縱深發(fā)展，在鄉(xiāng)村生態(tài)振興中推廣生態(tài)扶貧的有益模式，做好有效銜接工作，推動貴州從生態(tài)扶貧邁向生態(tài)振興。二是扶貧部門與生態(tài)環(huán)保部門組織協(xié)調(diào)機(jī)制。堅(jiān)持黨建引領(lǐng)有效銜接脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興，發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。加強(qiáng)相關(guān)部門的溝通協(xié)作、形成有效工作合力是新時期生態(tài)扶貧工作的重要支撐點(diǎn)。各級生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、扶貧開發(fā)等部門要加強(qiáng)配合協(xié)作，發(fā)揮脫貧攻堅(jiān)時期組織模式優(yōu)勢，建立鄉(xiāng)村振興工作協(xié)調(diào)機(jī)制，確保銜接期鄉(xiāng)村振興工作穩(wěn)步有效開展。

3.2 建立農(nóng)戶穩(wěn)定脫貧及增收長效機(jī)制

脫貧是一個動態(tài)和持續(xù)的過程，建立穩(wěn)定脫貧長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)脫貧效果的可持續(xù)性，繼續(xù)推進(jìn)穩(wěn)定脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接[9]。一是要培育農(nóng)戶的內(nèi)生動力，提高貧困群體的自我發(fā)展能力。培育農(nóng)戶的內(nèi)生動力是穩(wěn)定脫貧的關(guān)鍵，尊重農(nóng)戶在生態(tài)扶貧中的主體地位，激發(fā)其參與生態(tài)扶貧的主觀意愿、提升其自可持續(xù)生計(jì)能力。幫助脫貧群眾形成良性可持續(xù)的造血機(jī)制，加快生態(tài)扶貧政策向長效穩(wěn)定增收政策轉(zhuǎn)變。二是建立易地扶貧搬遷后續(xù)幫扶機(jī)制。持續(xù)提升易地扶貧搬遷產(chǎn)業(yè)配套水平，促進(jìn)搬遷勞動力充分就業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)，立足于易地扶貧搬遷后續(xù)扶持與鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化、社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效銜接，抓好集中安置區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)幫扶和社區(qū)治理，促進(jìn)搬遷勞動力充分就業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)，鞏固搬遷脫貧成效，實(shí)現(xiàn)搬遷群眾增收致富和可持續(xù)發(fā)展。

3.3 建立生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的長效機(jī)制

生態(tài)環(huán)境本身就是重要資源，就是寶貴的生產(chǎn)要素。在全面鄉(xiāng)村振興背景下，加快生態(tài)扶貧政策向長效穩(wěn)定增收政策轉(zhuǎn)變、生態(tài)扶貧行動向綠色減貧行動轉(zhuǎn)變，加快生態(tài)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，打造鄉(xiāng)村綠色產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。一方面，要持續(xù)加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，提升自然生態(tài)基礎(chǔ)。加快農(nóng)村生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”，加強(qiáng)廁所糞污治理和生活污水治理等農(nóng)村人居環(huán)境改造。加快修復(fù)和改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境的治理短板，協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)富裕和生態(tài)宜居的美麗貴州鄉(xiāng)村建設(shè)。另一方面，要堅(jiān)持可持續(xù)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。以生態(tài)資源的可持續(xù)開發(fā)利用為基礎(chǔ)，通過資本化運(yùn)作使其經(jīng)濟(jì)價(jià)值得以發(fā)揮，形成非對稱性經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。通過建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的高效持續(xù)利用[10]。加快構(gòu)建市場化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提高和擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍，以平衡不同地區(qū)群眾的生存和發(fā)展權(quán)益。

3.4 建立生態(tài)扶貧共治共享機(jī)制

生態(tài)保護(hù)和貧困治理兩項(xiàng)工作都具有公共產(chǎn)品屬性，要鼓勵引導(dǎo)社會各界參與，凝聚生態(tài)扶貧共治共享的強(qiáng)大合力。脫貧攻堅(jiān)階段生態(tài)扶貧由政府主導(dǎo)推動，參與主體較為單一。各級政府生態(tài)扶貧政策集中于消除絕對貧困，長效機(jī)制尚未完全形成。財(cái)政資金投入是主要資金來源，當(dāng)政府主導(dǎo)的財(cái)政扶持等輸血性扶貧措施減少后返貧概率大，導(dǎo)致生態(tài)扶貧效果存在不可持續(xù)性。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、主體多元化與運(yùn)行市場化的生態(tài)扶貧體系，形成生態(tài)扶貧多方參與的大格局。同時，建立健全生態(tài)扶貧利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，以農(nóng)戶的穩(wěn)定脫貧增收為核心，強(qiáng)化產(chǎn)銷對接，讓農(nóng)戶分享加工、銷售環(huán)節(jié)收益，加強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場風(fēng)險(xiǎn)的防控，讓生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有效惠及廣大農(nóng)戶，帶動群眾增收致富。