周 密，胡清元

(南開大學(xué) a.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院；b.經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津 300071)

一、問題提出

黨中央始終把創(chuàng)新擺在國(guó)家發(fā)展的重要位置。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確指出，“堅(jiān)持創(chuàng)新在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強(qiáng)作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略支撐”。黨和國(guó)家對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的強(qiáng)力支持是創(chuàng)新開展的動(dòng)力源泉，各地方政府結(jié)合本地區(qū)具體實(shí)際對(duì)創(chuàng)新予以政策支持是創(chuàng)新活動(dòng)順利開展的重要保障[1]?？萍紕?chuàng)新政策是以促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)生、利用和擴(kuò)散為目標(biāo)的一系列公共政策的總和[2]，涉及企業(yè)、高校、科研院所等多個(gè)創(chuàng)新主體，技術(shù)、資金、人才等多種要素，金融、建筑、環(huán)境、交通、醫(yī)學(xué)等多個(gè)領(lǐng)域。科技創(chuàng)新政策協(xié)同對(duì)發(fā)揮最優(yōu)政策效果具有決定性作用[3]。由于實(shí)施環(huán)境的復(fù)雜性和創(chuàng)新活動(dòng)的動(dòng)態(tài)性，科技創(chuàng)新政策在各地區(qū)的制定和實(shí)施存在差異[4]。因此，對(duì)區(qū)域創(chuàng)新政策協(xié)同進(jìn)行分析研究，從政策制定和執(zhí)行角度分析地區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展中存在差異的原因，有助于緩解政策執(zhí)行中存在的協(xié)調(diào)程度不高、相互沖突的問題，使科技創(chuàng)新政策更好地助力地區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。

對(duì)于區(qū)域發(fā)展而言，創(chuàng)新協(xié)同是重中之重。科技創(chuàng)新政策是激勵(lì)創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展的有力工具和手段。政策文本是政策的核心構(gòu)成要素[5]，對(duì)科技創(chuàng)新政策文本內(nèi)容進(jìn)行深度挖掘分析，有助于量化政策，客觀剖析政策協(xié)同中存在的問題。近年來，國(guó)家通過重大區(qū)域戰(zhàn)略推動(dòng)區(qū)域發(fā)展。京津冀與長(zhǎng)三角地區(qū)科技創(chuàng)新政策的量化分析能夠反映兩區(qū)域在不同時(shí)期政策主體和政策內(nèi)容等方面的協(xié)同情況，分別梳理兩區(qū)域科技創(chuàng)新政策的協(xié)同情況，分析兩區(qū)域在科技創(chuàng)新政策構(gòu)建中的差異，對(duì)增強(qiáng)兩區(qū)域科技創(chuàng)新協(xié)同和一體化的能力、加快兩區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展具有重要的意義，同時(shí)也為中國(guó)其他區(qū)域科技創(chuàng)新政策的制定與實(shí)施提供一定的依據(jù)。

本文選取1998—2019年京津冀地區(qū)以及長(zhǎng)三角地區(qū)的科技創(chuàng)新政策文本作為研究對(duì)象，運(yùn)用文本分析方法，采用“政策主體-政策目標(biāo)-政策工具-政策內(nèi)容”四元分析框架對(duì)兩區(qū)域的政策協(xié)同進(jìn)行量化比較分析，以期在理論上完善中國(guó)區(qū)域科技創(chuàng)新政策體系。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)科技創(chuàng)新政策量化的研究綜述

近年來，學(xué)者們從不同角度出發(fā)，運(yùn)用多種方法對(duì)科技創(chuàng)新政策量化進(jìn)行了研究：

一是在科技創(chuàng)新政策量化評(píng)估框架方面。彭紀(jì)生等(2008)提出包含政策力度、政策措施、政策目標(biāo)的三維政策評(píng)價(jià)手冊(cè)，并基于此框架，對(duì)中國(guó)創(chuàng)新政策進(jìn)行量化分析[6]。趙莉曉(2014)將創(chuàng)新政策評(píng)估特點(diǎn)結(jié)合公共政策評(píng)估邏輯，構(gòu)建了涵蓋政策制定、政策執(zhí)行和政策效果的創(chuàng)新政策評(píng)估框架[7]。李梓涵昕等(2015)針對(duì)中韓兩國(guó)技術(shù)創(chuàng)新政策，構(gòu)建了政策目標(biāo)、政策工具和政策協(xié)同與執(zhí)行的三維分析框架[8]。白彬和張?jiān)偕?2016)構(gòu)建了基于政策工具維度、創(chuàng)業(yè)周期維度、政策客體維度的三維政策分析框架[9]。

二是在科技創(chuàng)新政策量化評(píng)估內(nèi)容方面。部分學(xué)者重點(diǎn)關(guān)注創(chuàng)新政策的協(xié)調(diào)性、協(xié)同性，如劉曉燕等(2020)從關(guān)系協(xié)同和內(nèi)容協(xié)同兩個(gè)維度，對(duì)京津冀地區(qū)央地創(chuàng)新政策協(xié)同度進(jìn)行量化[10]；蘇屹和閆玥涵(2020)探究了國(guó)家層面創(chuàng)新政策與區(qū)域?qū)用鎰?chuàng)新績(jī)效的關(guān)系[11]。部分學(xué)者則著重關(guān)注政策實(shí)施的效果，如楊雪等(2015)基于部門研發(fā)投入產(chǎn)出對(duì)自主創(chuàng)新政策實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估[12]；張永安等(2018)對(duì)國(guó)務(wù)院12項(xiàng)創(chuàng)新政策的實(shí)施情況進(jìn)行了具體的評(píng)估[5]；陳升等(2020)基于空間計(jì)量視角，研究了科技創(chuàng)新政策力度對(duì)省域創(chuàng)新績(jī)效的空間影響機(jī)制[13]。

三是在科技創(chuàng)新政策量化評(píng)估方法方面。對(duì)政策內(nèi)容的分析多運(yùn)用文本挖掘方法，包括詞頻統(tǒng)計(jì)、包含文本挖掘的政策建模一致性(PMC)指數(shù)、高頻詞分析、網(wǎng)絡(luò)性及中心性分析等具體研究方法。而對(duì)科技創(chuàng)新政策效果的評(píng)估，主要采用對(duì)比分析法針對(duì)政策實(shí)施結(jié)果進(jìn)行估計(jì)，具體包括了反事實(shí)分析法、多期雙重差分(DID)回歸、聚類分析及因子分析、灰色關(guān)聯(lián)評(píng)價(jià)法及熵權(quán)法等[14-15]。

(二)區(qū)域政策協(xié)同的研究綜述

政策協(xié)同強(qiáng)調(diào)各政策要素間相互支持配合、形成合力，以最大限度地避免政策間不兼容、不協(xié)調(diào)、相互對(duì)沖的現(xiàn)象出現(xiàn)，提升整體政策體系的績(jī)效[16]。政策協(xié)同不僅包含區(qū)域內(nèi)的協(xié)同，還包含區(qū)域間協(xié)同。實(shí)現(xiàn)區(qū)域政策協(xié)同，就是在協(xié)同治理下，通過政策協(xié)調(diào)與整合，使得政策發(fā)展能夠充分耦合各區(qū)域中不同主體的利益訴求[17]。周志忍和蔣敏娟(2010)認(rèn)為，從中觀層面看，政策協(xié)同主要著眼于跨部門、跨區(qū)域政策決議機(jī)制的協(xié)同一致[18]。從研究對(duì)象上看，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)區(qū)域政策協(xié)同的研究主要集中于環(huán)境政策和創(chuàng)新政策。柳卸林等(2007)認(rèn)為創(chuàng)新政策體系中，需要實(shí)現(xiàn)全方位的要素協(xié)同[19]。龔勤林和劉慈音(2015)構(gòu)建了包含“創(chuàng)新活動(dòng)主體-創(chuàng)新活動(dòng)階段-創(chuàng)新政策工具”的三維區(qū)域創(chuàng)新政策體系分析框架，從創(chuàng)新政策的整體性、創(chuàng)新活動(dòng)的連續(xù)協(xié)調(diào)性出發(fā)，對(duì)成都市的創(chuàng)新政策進(jìn)行了評(píng)估[20]。

從研究框架上看，對(duì)政策協(xié)同的定性研究主要從政策系統(tǒng)維度的協(xié)同、政策要素維度的協(xié)同兩個(gè)方面展開。從政策系統(tǒng)的維度看，政策協(xié)同強(qiáng)調(diào)各個(gè)政策子系統(tǒng)(1)政策由政策子系統(tǒng)來制定，政策子系統(tǒng)由處理公共問題的行動(dòng)主體構(gòu)成。行動(dòng)主體包括國(guó)家和社會(huì)行動(dòng)主體，其中一些人與政策過程緊密相關(guān)，另外一些人相對(duì)邊緣化。政策子系統(tǒng)的概念在政策分析中是一個(gè)權(quán)力范疇。間協(xié)同運(yùn)行以解決由于政策外部環(huán)境變化所導(dǎo)致的超出部門職能范圍的跨界問題，并實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)的過程[21-22]。從政策要素的維度看，政策協(xié)同旨在實(shí)現(xiàn)政策主體、政策目標(biāo)、政策工具三要素內(nèi)和要素間的相互配合和統(tǒng)一。政策主體協(xié)同強(qiáng)調(diào)府際關(guān)系和跨界聯(lián)動(dòng)性，認(rèn)為政策協(xié)同體現(xiàn)在上一級(jí)政府為推動(dòng)超越單個(gè)部門職責(zé)的、跨部門政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，整合各個(gè)部門之間政策的行為，通過多元主體間協(xié)作解決[23-24]；政策目標(biāo)協(xié)同強(qiáng)調(diào)為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)最大程度地降低政策碎片化所帶來的政策交叉重復(fù)、前后不一致等問題[25-26]；政策工具協(xié)同強(qiáng)調(diào)工具之間相互協(xié)調(diào)，形成多元政策工具組合實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)[27]。

從研究方法上看，在政策協(xié)同的定量測(cè)度中，國(guó)內(nèi)學(xué)者大多將公共政策分為政策主體、政策目標(biāo)、政策措施三個(gè)維度，并細(xì)分三個(gè)維度下的具體要素，形成標(biāo)準(zhǔn)的政策量化手冊(cè)，再將政策進(jìn)行編碼處理，根據(jù)量化手冊(cè)進(jìn)行專家打分。打分后的結(jié)果采用模糊數(shù)學(xué)中隸屬度等方法形成量化指標(biāo)，對(duì)部門協(xié)同、措施協(xié)同等予以測(cè)度，進(jìn)而對(duì)政策協(xié)同進(jìn)行評(píng)價(jià)[2，6，26]。

與已有的研究成果相比，本文的邊際貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：(1)構(gòu)建了政策部門、目標(biāo)、工具和政策內(nèi)容協(xié)同的分析框架，將政策內(nèi)容中的政策主題納入分析之中，歸納出了科技創(chuàng)新政策治理領(lǐng)域的熱點(diǎn)與重點(diǎn)，更為全面地對(duì)區(qū)域科技創(chuàng)新政策協(xié)同進(jìn)行了評(píng)估；(2)將機(jī)器學(xué)習(xí)方法、文本分析等引入科技創(chuàng)新政策評(píng)估，根據(jù)詞頻統(tǒng)計(jì)對(duì)政策文本進(jìn)行量化并對(duì)政策主題進(jìn)行提取，一定程度上避免了定性分析和以專家打分為主的量化分析方法中存在的主觀性和不確定性較強(qiáng)的問題，更為客觀地量化了區(qū)域科技創(chuàng)新政策；(3)基于中國(guó)實(shí)踐背景，以京津冀和長(zhǎng)三角地區(qū)的政策文本為經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，重點(diǎn)關(guān)注了兩區(qū)域內(nèi)科技創(chuàng)新政策協(xié)同的異質(zhì)性，對(duì)二者的相同和差異進(jìn)行總結(jié)，為區(qū)域科技創(chuàng)新政策制定與實(shí)施的優(yōu)化提供參考依據(jù)。

三、區(qū)域科技創(chuàng)新政策協(xié)同的分析框架

(一)區(qū)域科技創(chuàng)新政策協(xié)同的基本分析框架

科技創(chuàng)新政策以政策文本為載體，包括政策主體、政策目標(biāo)、政策工具和政策具體內(nèi)容。其中，政策主體負(fù)責(zé)頒布和具體實(shí)施科技創(chuàng)新政策，具有層級(jí)性特征。不同政策主體間的協(xié)同反映了政策意圖的傳承與發(fā)展[25]。政策目標(biāo)是政策主體期望達(dá)到的政策預(yù)期；政策工具是政策主體為達(dá)到政策預(yù)期所使用的一系列工具和辦法。政策具體內(nèi)容包含了不同的政策主題，能夠體現(xiàn)政策主體配合政策工具達(dá)到政策目標(biāo)的實(shí)際效果，很大程度上能影響科技創(chuàng)新政策體系的協(xié)同質(zhì)量。

基于此，本文在對(duì)科技創(chuàng)新政策進(jìn)行跨地區(qū)政策比較研究的過程中，從丁伯根(1988)[27]體系中的政策目標(biāo)、政策工具和政策主體出發(fā)，構(gòu)建“政策主體-政策目標(biāo)-政策工具-政策具體內(nèi)容”四元分析框架，對(duì)京津冀地區(qū)和長(zhǎng)三角地區(qū)的科技創(chuàng)新政策協(xié)同進(jìn)行對(duì)比，以期對(duì)區(qū)域科技創(chuàng)新政策協(xié)同進(jìn)行系統(tǒng)的分析。

圖1 區(qū)域科技創(chuàng)新政策協(xié)同的四元分析框架

(二)區(qū)域科技創(chuàng)新政策協(xié)同的具體分析維度

1.政策主體維度

科技創(chuàng)新政策由政策主體頒布與實(shí)施，也具有和政策主體相關(guān)的層級(jí)性特征，具體體現(xiàn)為縱向的央地協(xié)同和橫向同層級(jí)間的協(xié)同兩種關(guān)系[24]。央地間的主體協(xié)同，強(qiáng)調(diào)地方政策主體結(jié)合自身社會(huì)發(fā)展情況，響應(yīng)并學(xué)習(xí)中央政策，既能保證中央的政策思想在地方科技創(chuàng)新治理中得到落實(shí)，又能形成政策合力提升地方政策執(zhí)行效果。同層級(jí)間的主體協(xié)同，強(qiáng)調(diào)相同層級(jí)間主體在相同類事項(xiàng)的規(guī)劃中所制定的行動(dòng)措施是否相互對(duì)應(yīng)和一致，能否有效地共同服務(wù)于科技創(chuàng)新的發(fā)展目標(biāo)[28]?？v向政策主體間關(guān)系通過地方對(duì)中央政策文本的引用關(guān)系進(jìn)行刻畫。橫向政策主體間關(guān)系通過地方政府部門的聯(lián)合發(fā)文數(shù)量進(jìn)行量化，具體指政策發(fā)布部門為兩個(gè)及兩個(gè)以上的科技創(chuàng)新政策數(shù)量。政策文本間的引用關(guān)系可通過政策文本語義體現(xiàn)，并具有特定提示詞[24]。

2.政策目標(biāo)維度

政策目標(biāo)是政策要素的核心，具有決定性作用。政策目標(biāo)的制定直接決定了政策的實(shí)施效果。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展多目標(biāo)化的發(fā)展，政策目標(biāo)逐漸呈現(xiàn)體系化特征。本文參考已有研究[21]，對(duì)科技創(chuàng)新政策進(jìn)行三級(jí)目標(biāo)體系的劃分。根據(jù)政策頒布主體級(jí)別以及政策目標(biāo)的具體特點(diǎn)，將科技創(chuàng)新政策目標(biāo)分為一般目標(biāo)、正式目標(biāo)、具體目標(biāo)三類。其中，一般目標(biāo)為高度抽象的目標(biāo)，具體指按照怎樣的想法支配政策；正式目標(biāo)是對(duì)一般目標(biāo)的細(xì)化，例如項(xiàng)目操作等，強(qiáng)調(diào)政策的目的是什么；具體目標(biāo)是落實(shí)目標(biāo)，指具體實(shí)施策略，強(qiáng)調(diào)政策實(shí)施的要求是什么。

3.政策工具維度

政策工具作為以特定具體方式而存在的最低層次的經(jīng)濟(jì)政策手段，是政策主體為實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)而采取的相應(yīng)措施。政策工具的協(xié)同組合是影響并實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的核心。按照政策工具的執(zhí)行手段，將政策工具分為供給型、環(huán)境型、需求型三種類型。供給型政策工具通過政府直接供應(yīng)資源，以政府部署的驅(qū)動(dòng)性實(shí)現(xiàn)；需求型政策工具指政府通過自身行為增加需求、降低風(fēng)險(xiǎn)；環(huán)境型政策工具則指避免政府直接干預(yù)，間接影響政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)?？萍紕?chuàng)新政策以目標(biāo)為導(dǎo)向，以技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展為視角，配套人才及資金支持布局，突破原有對(duì)創(chuàng)新技術(shù)孤立的發(fā)展，形成以產(chǎn)業(yè)應(yīng)用為整體的政策布局策略。各維度的布局通過不同形式的政策工具組合，形成有效聯(lián)動(dòng)協(xié)同，達(dá)成政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

4.政策具體內(nèi)容維度

政策主題的豐富度測(cè)度。政策主題能夠有效地反映政策文本所蘊(yùn)含的主要內(nèi)容，某一具體治理領(lǐng)域的政策文本主體能夠反映出該領(lǐng)域的治理熱點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)情況。本文在對(duì)政策主題進(jìn)行提取時(shí)，使用主題模型(topic model)中的LDA模型進(jìn)行。LDA模型是一種文檔主題生成模型，其基本思想是，文本由潛在主題的隨機(jī)組合構(gòu)成，每個(gè)主題又是詞語的隨機(jī)組合。LDA模型可分析并抽取文檔的主題分布，在構(gòu)建分詞工具獲取文檔詞語的基礎(chǔ)上按照一定的概率計(jì)算生成主題詞，并將文檔中的主題詞進(jìn)行主題聚類，最終得到文檔所包含的多個(gè)主題。作為一種應(yīng)用廣泛、適應(yīng)性強(qiáng)的主題模型，LDA模型具有主題分類較明確的特點(diǎn)，是當(dāng)前政策文本挖掘研究中的主流方法之一[29]。

基于LDA模型的具體處理過程如下：從政策文本出發(fā)，首先利用第三方中文分詞庫(Jieba)庫對(duì)政策文本進(jìn)行分詞處理，結(jié)合哈爾濱工業(yè)大學(xué)社會(huì)計(jì)算與信息檢索研究中心編制的停用詞詞典，剔除文本中無效或無具體意義的停用詞形成主題建模所需的規(guī)范語料庫； 再基于規(guī)范的語料庫利用另一個(gè)工具庫(Gensim)庫訓(xùn)練LDA模型得到關(guān)鍵詞數(shù)為20個(gè)的主題-詞語分布矩陣，利用主題一致性方法，計(jì)算主題一致性得分并確定最佳主題數(shù)量；最后根據(jù)最佳主題數(shù)，分別對(duì)每個(gè)主題進(jìn)行編號(hào)和命名，形成中央及京津冀與長(zhǎng)三角地區(qū)政策文本的政策主題集。

政策內(nèi)容的相似性分析。結(jié)合政策目標(biāo)對(duì)京津冀、長(zhǎng)三角與中央政策內(nèi)容相似性進(jìn)行分析，一定程度上能夠反映地方對(duì)中央政策內(nèi)容的學(xué)習(xí)機(jī)制。該部分主要通過政策主題間的語義相似度進(jìn)行測(cè)度，其實(shí)現(xiàn)原理如下所述。

余弦相似度的表達(dá)式如下：

(1)

其中，cs(u，v)是u和v之間余弦相似度得分，是兩個(gè)向量的各類特征，總和為n。使用字符袋向量化構(gòu)建此類詞向量，n表示待分析的所有詞項(xiàng)的特殊字符數(shù)量。由于使用基于字符頻率的字符袋或詞袋(基于詞頻)，余弦相似度的得分在0～1之間，進(jìn)一步用式(2)表示余弦距離：

(2)

基于上述分析，本文具體的處理過程如下：首先，利用Python軟件Word2vec中的跳字模型(skip-gram)算法對(duì)規(guī)范語料庫進(jìn)行訓(xùn)練，得到空間詞向量模型； 其次，以該模型為基礎(chǔ)，利用余弦距離測(cè)度詞匯間相似度； 最后，基于詞匯相似度對(duì)政策主題間相似度予以測(cè)度，得到0～1之間的相似數(shù)，越接近1表明越相似。

四、區(qū)域科技創(chuàng)新政策協(xié)同的現(xiàn)狀分析

(一)數(shù)據(jù)來源及處理

京津冀協(xié)同發(fā)展作為國(guó)家重大戰(zhàn)略，為北京、天津、河北對(duì)接合作提供了重要契機(jī)。長(zhǎng)江三角洲地區(qū)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域之一，在國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。2018年，長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，同京津冀協(xié)同發(fā)展相互配合，完善中國(guó)改革開放空間布局。與此同時(shí)，科技創(chuàng)新已成為促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展中的強(qiáng)大動(dòng)力，以科技創(chuàng)新促進(jìn)京津冀協(xié)同和長(zhǎng)三角一體化發(fā)展離不開政策的引導(dǎo)與支持。

本文以中央及京津冀地區(qū)長(zhǎng)三角地區(qū)發(fā)布的科技創(chuàng)新政策為對(duì)象，通過對(duì)比分析兩區(qū)域及其與中央的政策協(xié)同現(xiàn)狀，分析兩區(qū)域在對(duì)中央科技創(chuàng)新政策落實(shí)中的差異和不足，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展。本文的實(shí)證數(shù)據(jù)來自“北大法寶”( http：//www.pkulaw.cn)1998—2019年中央、北京、天津、河北、上海、浙江、江蘇、安徽的科技創(chuàng)新政策文本。以“科技”“創(chuàng)新”為關(guān)鍵詞進(jìn)行第一輪政策查找，再通過對(duì)政策標(biāo)題以及文本內(nèi)容的具體閱讀，剔除行政批復(fù)等僅進(jìn)行簡(jiǎn)單通知或回復(fù)的政策文本，最終得到2 726篇政策文本(其中，中央188篇、北京374篇、河北286篇、天津241篇、上海478篇、浙江416篇、江蘇422篇、安徽321篇) 。然后，根據(jù)政府官方網(wǎng)站中的政策文本對(duì)獲取的政策文本中缺失的附件等內(nèi)容予以補(bǔ)充，形成研究實(shí)證政策文本數(shù)據(jù)集。該政策文本數(shù)據(jù)集中的政策效力級(jí)別以地方規(guī)范性文件與地方工作文件為主，配套以地方性法規(guī)、地方司法文件等，具體的類型分布如表1所示。

表1 京津冀與長(zhǎng)三角地區(qū)科技創(chuàng)新政策類型分布 單位：篇

(二)京津冀科技創(chuàng)新政策協(xié)同分析

1.政策主體協(xié)同

京津冀三地的政策主體參與科技創(chuàng)新治理積極性較高，但缺乏全面性。政策主體負(fù)責(zé)科技創(chuàng)新政策的頒布和實(shí)施，包括政府組織和社會(huì)組織。由于科技創(chuàng)新政策涉及多個(gè)領(lǐng)域，具有一定的復(fù)雜性和跨界性，而不同的政府部門主體權(quán)責(zé)往往有限，單獨(dú)的政策主體無法完全進(jìn)行科技創(chuàng)新治理，必須由多個(gè)政策主體參與。政策主體的積極參與是政策協(xié)同的前提。通過對(duì)政策文本的政策主體提取，得到北京、河北、天津科技創(chuàng)新政策主體的數(shù)量分別為27個(gè)、21個(gè)、24個(gè)，主要政策主體的發(fā)文數(shù)量如表2所示。其中，對(duì)科技創(chuàng)新政策更為重視的是北京，具有數(shù)量最多的政策主體參與，能夠在發(fā)揮主體資源優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上更為全面地實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新治理。但同時(shí)值得注意的是，三地的科技創(chuàng)新政策主體均為政府部門，缺乏諸如科技學(xué)會(huì)、科學(xué)院等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)或工商組織等人民團(tuán)體這類非政府部門的積極參與，需要更加注重提高政策主體參與的全面性，更好地服務(wù)于科技創(chuàng)新治理。

表2 京津冀主要政策發(fā)文主體及數(shù)量 單位：個(gè)

北京政策主體協(xié)同程度較高，以掌握行政和經(jīng)濟(jì)資源的財(cái)政局、稅務(wù)局、教委等部門協(xié)同為主；河北和天津政策主體協(xié)同深度不足，主要以單部門省市政府發(fā)文為主。具體從政策主體的橫向協(xié)同和縱向協(xié)同兩方面看。一方面，京津冀三地多部門聯(lián)合發(fā)布政策數(shù)量分別為46篇、38篇和41篇。其中，北京政策主體間聯(lián)合發(fā)文數(shù)量最多，協(xié)同程度最好，中關(guān)村管委會(huì)是協(xié)同度較高的政策主體之一。天津和河北主要由科委和科技廳聯(lián)合其他部門發(fā)文。另一方面，從政策主體的縱向協(xié)同情況看，北京明確轉(zhuǎn)發(fā)、落實(shí)中央某一具體政策數(shù)量最高，且政策主體主要為財(cái)政部門，體現(xiàn)了在財(cái)政支持科技創(chuàng)新政策方面協(xié)同情況較好。天津和河北則低于北京的數(shù)量，且天津縱向協(xié)同政策主體主要為市人民政府辦公廳；河北省則主要為省科技廳和省發(fā)展改革委，部門擴(kuò)散度不高。

2.政策目標(biāo)協(xié)同

京津冀三地的科技創(chuàng)新政策均具有目標(biāo)協(xié)同度、指導(dǎo)性及可操作性較強(qiáng)的特點(diǎn)。京津冀三地均已基本形成了以深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展為一般目標(biāo)；以推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新、推動(dòng)科技金融創(chuàng)新、深化服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新、加快醫(yī)學(xué)教育創(chuàng)新、推進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等為正式目標(biāo)；以自主創(chuàng)新、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、科技成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)引進(jìn)等為具體目標(biāo)的三級(jí)政策目標(biāo)體系。以三級(jí)政策目標(biāo)為導(dǎo)向，三地科技創(chuàng)新政策均基本呈現(xiàn)出以根政策、干政策和枝政策協(xié)同分布的政策層級(jí)。其中，根政策指戰(zhàn)略層面的科技創(chuàng)新政策，表現(xiàn)為科技計(jì)劃、科技規(guī)劃等，在整個(gè)政策群中層級(jí)最高全局性最強(qiáng)，對(duì)整個(gè)政策群具有指導(dǎo)性以及規(guī)范性作用。干政策是對(duì)根政策的具體目標(biāo)部署，表現(xiàn)為創(chuàng)新促進(jìn)條例、實(shí)施辦法、實(shí)施意見、實(shí)施方案等，是各地區(qū)對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)創(chuàng)新政策的統(tǒng)一部署與規(guī)劃，規(guī)范約束性與指標(biāo)性相對(duì)較強(qiáng)。枝政策是對(duì)干政策的延續(xù)與進(jìn)一步具體化，在根政策和干政策的指導(dǎo)及帶領(lǐng)下，統(tǒng)一發(fā)揮整體作用，表現(xiàn)為地區(qū)各部門的行動(dòng)計(jì)劃、實(shí)施細(xì)則等，具有較強(qiáng)的可操作性。京津冀科技創(chuàng)新政策層級(jí)部分具體類型舉例如表3所示。

表3 京津冀科技創(chuàng)新政策層級(jí)

3.政策工具協(xié)同

京津冀科技創(chuàng)新政策以目標(biāo)為導(dǎo)向，基本形成了供給型政策工具推動(dòng)、需求型政策工具拉動(dòng)、環(huán)境型政策工具影響的多元政策工具組合，政策工具具體使用情況如表4所示。根據(jù)執(zhí)行手段不同，供給型政策工具具體表現(xiàn)為政府部門科技信息支持、人才引進(jìn)、資金投入支持等方式，提供科技創(chuàng)新相關(guān)要素支持。需求型政策工具具體可分為政府采購(gòu)、外包、海外機(jī)構(gòu)管理等，對(duì)市場(chǎng)需求進(jìn)行拉動(dòng)。環(huán)境型政策工具具體包括金融支持、法規(guī)管制和策略性措施等政策工具，以金融、稅收等杠桿手段調(diào)節(jié)市場(chǎng)關(guān)系、維護(hù)市場(chǎng)環(huán)境，間接對(duì)科技創(chuàng)新產(chǎn)生影響，激勵(lì)企業(yè)自主創(chuàng)新，進(jìn)而激發(fā)京津冀三地的創(chuàng)新活力。

分地區(qū)看，京津兩地科技創(chuàng)新政策工具整體呈現(xiàn)出：環(huán)境型政策工具(北京63.4%；天津42.8%)>供給型政策工具(北京33.3%；天津41.6%)>需求型政策工具(北京3.2%；天津15.8%)的特點(diǎn)(2)政策工具量化按照不同類型政策工具中關(guān)鍵詞出現(xiàn)的詞頻數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。，前兩者所涉及的詳細(xì)政策工具種類多、使用頻率高。環(huán)境型政策工具中，金融支持、稅收優(yōu)惠等政策工具運(yùn)用得較為頻繁。河北則呈現(xiàn)出供給型政策工具(53.4%)>環(huán)境型政策工具(41.3%)>需求型政策工具(5.1%)的特點(diǎn)，且河北政策文本中缺乏相應(yīng)的法規(guī)管制工具的配套使用。在供給型政策工具中，使用頻率最高的是人力資源培養(yǎng)、科技信息支持與專項(xiàng)資金，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的支持力度較大，但在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)政策支持力度上津冀兩地相對(duì)薄弱。同時(shí)，三地的需求型政策工具均尚未有效實(shí)施體現(xiàn)，需求導(dǎo)向政策較弱，且與其他措施匹配程度不高，可能會(huì)部分抑制相關(guān)政策對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的牽引力。

表4 京津冀科技創(chuàng)新政策工具使用情況

4.政策具體內(nèi)容協(xié)同

科技創(chuàng)新政策文本集的主題分析，關(guān)乎科技創(chuàng)新治理的全面性，是政策協(xié)同的基礎(chǔ)。根據(jù)京津冀政策文本的關(guān)鍵詞，本文繪制了共現(xiàn)語義網(wǎng)絡(luò)圖，以政策文本中詞頻最高的前100關(guān)鍵詞語為網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)，以詞語的共現(xiàn)次數(shù)表示詞語間的語義關(guān)系，最終得到圖2。

圖2 京津冀科技創(chuàng)新政策共現(xiàn)語義網(wǎng)絡(luò)

從圖2中可以看出，京津冀科技創(chuàng)新政策包括了三類主題：第一類關(guān)鍵詞在圖的上方呈現(xiàn)，主題為政府部門對(duì)科學(xué)技術(shù)研發(fā)的管理和監(jiān)督；第二類關(guān)鍵詞在圖的左下方呈現(xiàn)，主題涉及科技研發(fā)的微觀基礎(chǔ)，包括平臺(tái)建設(shè)、人才引進(jìn)、支持企業(yè)創(chuàng)新等；第三類關(guān)鍵詞在圖的右下方呈現(xiàn)，主題涉及研發(fā)資金支持和權(quán)益保護(hù)，包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、專利申請(qǐng)等內(nèi)容。進(jìn)一步使用LDA模型進(jìn)行具體的主題分析。根據(jù)前文所述方法，進(jìn)行主題一致性檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果如圖3所示。從圖3中可見，北京科技創(chuàng)新政策文本中政策主題一致性得分最高的主題數(shù)量為18個(gè)、天津?yàn)?2個(gè)、河北為14個(gè)。進(jìn)一步參考《國(guó)務(wù)院公文主題詞表》，識(shí)別政策內(nèi)的關(guān)鍵主題詞表與主題類別[30]，得到具體的最佳政策主題。

圖3 京津冀政策主題一致性檢驗(yàn)

整體來看，京津冀科技創(chuàng)新政策主題整體較為豐富，且具有顯著的地區(qū)特色。表5為京津冀各自的最佳政策主題。從表5中可見，最佳政策主題數(shù)量和政策頒布整體數(shù)量無關(guān)，科技創(chuàng)新協(xié)同的過程中政策頒布數(shù)量的多少并不能實(shí)現(xiàn)對(duì)科技創(chuàng)新領(lǐng)域的全面覆蓋。京津冀的政策主題中均具有產(chǎn)權(quán)保護(hù)、成果轉(zhuǎn)化、經(jīng)費(fèi)支持等相關(guān)內(nèi)容。北京科技創(chuàng)新政策突出了中關(guān)村科技園的核心地位，即通過“一區(qū)多園”進(jìn)行協(xié)同創(chuàng)新，以支持產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟建設(shè)、科研項(xiàng)目研發(fā)和科技金融等為主要方法，助推科技型企業(yè)的發(fā)展。除此之外，與其他兩地相比，北京更加注重科技創(chuàng)新軟環(huán)境的建設(shè)，注重人才培養(yǎng)、文化產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的創(chuàng)新配套服務(wù)，積極組織科普宣傳，構(gòu)建完善的創(chuàng)新體系。天津的科技創(chuàng)新政策更加關(guān)注新興領(lǐng)域，注重產(chǎn)業(yè)園區(qū)和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)人工智能、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等信創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；特別關(guān)注健康與醫(yī)療領(lǐng)域的科技創(chuàng)新，以科技創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)生物醫(yī)藥和康養(yǎng)領(lǐng)域的重大突破。河北的科技創(chuàng)新政策則更聚焦于創(chuàng)新能力提升，特別強(qiáng)調(diào)政策落實(shí)和服務(wù)型政府建設(shè)，旨在為科技型小巨人企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的政策環(huán)境，最終實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

表5 京津冀政策主題結(jié)構(gòu)

(三)長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新政策協(xié)同分析

1.政策主體協(xié)同

長(zhǎng)三角的政策主體參與科技創(chuàng)新治理協(xié)同度高、全面性強(qiáng)。通過對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)政策文本的政策主體提取，得到上海、江蘇、浙江、安徽科技創(chuàng)新政策主體數(shù)量分別為37個(gè)、36個(gè)、23個(gè)、28個(gè)，具體構(gòu)成如表6所示，各政策主體均積極參與科技創(chuàng)新治理。其中，上海對(duì)科技創(chuàng)新政策更為重視，參與的政策主體數(shù)量最多。長(zhǎng)三角四地中科技創(chuàng)新政策最主要的政策頒布主體均為各省市科委或科技廳，且四地的政策主體中還存在諸如江蘇省科技協(xié)會(huì)等非政府機(jī)構(gòu)，政策主體參與覆蓋面廣、積極性高。

表6 長(zhǎng)三角主要政策發(fā)文主體及數(shù)量 單位：個(gè)

長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)三省一市間政策發(fā)布主體協(xié)同度的發(fā)展并不平衡，且上?？萍紕?chuàng)新政策主體間的協(xié)同程度遠(yuǎn)高于其他三地。上?？萍紕?chuàng)新政策聯(lián)合發(fā)文數(shù)量為91篇、江蘇為53篇、浙江為49篇、安徽為56篇。具體來看，上海政策主體聯(lián)合發(fā)文數(shù)量最高，且協(xié)同程度較高的政策主體包括了掌握科技資源的科技部門與其他掌握行政和經(jīng)濟(jì)資源的部門。而其他三地只有省級(jí)科技廳為聯(lián)合發(fā)文數(shù)最多、協(xié)同程度最高的政策主體。從縱向協(xié)同來看，上海、江蘇和安徽明確轉(zhuǎn)發(fā)、落實(shí)中央具體政策的過程中，政策主體主要以科技部門和財(cái)政部門為主，而浙江的政策主體則更為豐富，包括原國(guó)土資源廳、省交通廳、省建設(shè)廳、原省經(jīng)信委等部門，一定程度上反映出浙江科技創(chuàng)新政策的縱向協(xié)同程度更深。

2.政策目標(biāo)協(xié)同

長(zhǎng)三角的科技創(chuàng)新政策建立三級(jí)政策目標(biāo)體系，具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性和可操作性。長(zhǎng)三角在深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的一般目標(biāo)下，形成了以推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新、推動(dòng)科技金融創(chuàng)新、深化服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新、加快醫(yī)學(xué)教育創(chuàng)新、推進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等為正式目標(biāo)，以自主創(chuàng)新、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、科技成果轉(zhuǎn)化等為具體目標(biāo)的三級(jí)政策目標(biāo)體系。同時(shí)，以三級(jí)政策目標(biāo)為導(dǎo)向，長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新政策分別基本呈現(xiàn)出以根政策、干政策和枝政策協(xié)同分布的政策層級(jí)，具體層級(jí)如表7所示。

表7 長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新政策層級(jí)

3.政策工具協(xié)同

依據(jù)科技創(chuàng)新政策不同的執(zhí)行手段，通過對(duì)長(zhǎng)三角政策文本的分析可得，長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新政策中，科學(xué)技術(shù)政策側(cè)重于企業(yè)參與科技創(chuàng)新活動(dòng)的推動(dòng)力，創(chuàng)新政策更加強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)的需求進(jìn)行拉動(dòng)，環(huán)境政策則更強(qiáng)調(diào)營(yíng)造有活力的市場(chǎng)大環(huán)境，間接影響科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新。具體而言，長(zhǎng)三角四地科技創(chuàng)新政策工具整體呈現(xiàn)出：環(huán)境型政策工具(上海50%；江蘇50%；浙江51.2%；安徽49.3%)>供給型政策工具(上海44.6%；江蘇44.5%；浙江46.3%；安徽40%)>需求型政策工具(上海5.3%；江蘇5.4%；浙江2.4%；安徽10.6%)的特點(diǎn)(3)政策工具的量化按照不同類型政策工具中關(guān)鍵詞出現(xiàn)的詞頻數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。，一定程度上說明長(zhǎng)三角區(qū)域科技創(chuàng)新政策更加強(qiáng)調(diào)為科技創(chuàng)新活動(dòng)創(chuàng)造良好寬松的環(huán)境條件，但相對(duì)缺乏系統(tǒng)的法律體系，指導(dǎo)科技創(chuàng)新行為規(guī)范；供給型政策工具中使用占比較大的是資金支持和人才引進(jìn)，基本全面覆蓋了“科技研發(fā)—成果轉(zhuǎn)化—產(chǎn)業(yè)化推廣—示范區(qū)建設(shè)”的科技創(chuàng)新活動(dòng)；需求型政策工具整體占比較少，且使用最多的是政府采購(gòu)，尚未形成有效的需求型政策工具，未能充分發(fā)揮政府、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)等主體之間的能動(dòng)作用，這為后續(xù)政策的完善提供了一定的參考。

4.政策具體內(nèi)容協(xié)同

根據(jù)長(zhǎng)三角政策文本的關(guān)鍵詞，本文繪制了基于長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新政策的共現(xiàn)語義網(wǎng)絡(luò)圖，具體見圖4。長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新政策大致包含兩類主題：第一類關(guān)鍵詞主要集中在圖的左半部分，主題是發(fā)展高新技術(shù)、支持科技成果轉(zhuǎn)化，包括產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，建設(shè)合作平臺(tái)等；第二類關(guān)鍵詞集中在圖的右半部分，主題是政府對(duì)科技研發(fā)的管理和監(jiān)督支持，包括標(biāo)準(zhǔn)制定、財(cái)政支持等內(nèi)容。

圖4 長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新政策共現(xiàn)語義網(wǎng)絡(luò)

進(jìn)一步通過對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)的科技創(chuàng)新政策文本進(jìn)行LDA主題模型分析后，同樣通過主題一致性檢驗(yàn)，得到四地科技創(chuàng)新政策最佳主題數(shù)分別為上海16個(gè)、江蘇12個(gè)、浙江12個(gè)、安徽8個(gè)，政策主題一致性檢驗(yàn)圖見圖3。進(jìn)一步識(shí)別四地的政策主題結(jié)構(gòu)，并得到長(zhǎng)三角四地政策主題結(jié)構(gòu)表如表8所示。

圖5 長(zhǎng)三角政策主題一致性檢驗(yàn)

長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新政策主題豐富度分布不均，上海的最佳政策主題數(shù)量最多，其次是江蘇與浙江。最佳政策主題數(shù)量最少的是安徽，僅為上海的一半左右。長(zhǎng)三角四地的政策主題對(duì)企業(yè)的關(guān)注程度較高，均涵蓋了中小企業(yè)發(fā)展、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、科研項(xiàng)目專項(xiàng)資金支持等重點(diǎn)內(nèi)容。分地區(qū)看，上海的科技創(chuàng)新政策重點(diǎn)聚焦關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和科技型小巨人企業(yè)發(fā)展，以期實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)領(lǐng)域的突破，同步以開展國(guó)際合作、智能產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)、科技人才培育等為主要方式，助推區(qū)域科技創(chuàng)新能力的提升。江蘇和浙江具有相同數(shù)量的科技創(chuàng)新政策主題，與其他兩地相比更加突出政府能力建設(shè)，以充分發(fā)揮政府服務(wù)科技創(chuàng)新的作用。其中，江蘇更加強(qiáng)調(diào)通過示范區(qū)建設(shè)和產(chǎn)學(xué)研體制建設(shè)助推科技創(chuàng)新發(fā)展，浙江則關(guān)注協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制的建設(shè)，完善創(chuàng)新體系建設(shè)。安徽科技創(chuàng)新政策高度關(guān)注的領(lǐng)域相對(duì)較少，重點(diǎn)關(guān)注了對(duì)創(chuàng)新鏈各個(gè)環(huán)節(jié)的政策支持，需要進(jìn)一步關(guān)注政策對(duì)科技創(chuàng)新領(lǐng)域的全面覆蓋。

表8 長(zhǎng)三角政策主題結(jié)構(gòu)

五、區(qū)域科技創(chuàng)新政策協(xié)同的異質(zhì)性分析

(一)區(qū)域科技創(chuàng)新政策主體協(xié)同的比較

京津冀和長(zhǎng)三角政策主體構(gòu)成結(jié)構(gòu)一致。對(duì)比分析京津冀和長(zhǎng)三角兩區(qū)域科技創(chuàng)新政策主體，得到區(qū)域科技創(chuàng)新政策主體基本構(gòu)成如圖6所示。省級(jí)人民政府、省級(jí)人大在協(xié)調(diào)科技創(chuàng)新重大決策中發(fā)揮了主導(dǎo)作用?？萍紡d主管科技創(chuàng)新的決策和實(shí)施?？蒲性核葘W(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)通過研究活動(dòng)的開展，影響了政策的制定。省級(jí)財(cái)政廳、發(fā)展改革委、教育委員會(huì)(教育廳)等其他部門提供激勵(lì)創(chuàng)新活動(dòng)、確保創(chuàng)新活動(dòng)順利開展的相應(yīng)支持。

長(zhǎng)三角政策主體參與廣度優(yōu)于京津冀。京津冀三地參與制定科技創(chuàng)新政策的主體個(gè)數(shù)均少于長(zhǎng)三角地區(qū)的政策主體，特別是在非政府部門的參與積極性方面，京津冀整體表現(xiàn)不如長(zhǎng)三角。一方面，運(yùn)行良好的政策需要制度體系和協(xié)商網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同互動(dòng)。協(xié)商網(wǎng)絡(luò)的成員通常是具有突出專長(zhǎng)的非政府活動(dòng)者，能夠中和科技創(chuàng)新政策制度過程中各種不協(xié)調(diào)的觀點(diǎn)以達(dá)成共識(shí)，有助于幫助科學(xué)共同體內(nèi)部實(shí)現(xiàn)資源分配的合法性。另一方面，多元化的政策主體的協(xié)同參與，能夠提高政策在科技創(chuàng)新治理中的全面性和科學(xué)性，有助于完善區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)協(xié)同發(fā)展。

圖6 區(qū)域科技創(chuàng)新政策主體構(gòu)成資料來源：根據(jù)《中國(guó)創(chuàng)新政策研究報(bào)告》調(diào)整繪制。

長(zhǎng)三角政策主體橫向協(xié)同程度高于京津冀，縱向協(xié)同程度基本一致。長(zhǎng)三角地區(qū)間的聯(lián)合發(fā)文數(shù)明顯高于京津冀。其中，相比于北京，上海的聯(lián)合發(fā)文數(shù)量更多，一定程度上體現(xiàn)出上海在科技創(chuàng)新政策方面的輻射作用更強(qiáng)。同時(shí)，這也在一定程度上體現(xiàn)出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的落實(shí)不足，未來京津冀三地需進(jìn)一步提升部門間的協(xié)作實(shí)施程度。京津冀和長(zhǎng)三角均都能有效地貫徹落實(shí)中央精神，形成和中央政策體系的縱向協(xié)同。

(二)區(qū)域科技創(chuàng)新政策目標(biāo)、政策工具協(xié)同的比較

京津冀和長(zhǎng)三角基本形成了“一般目標(biāo)-正式目標(biāo)-具體目標(biāo)”的三級(jí)政策目標(biāo)體系，并對(duì)應(yīng)形成“根政策-干政策-枝政策”的政策層級(jí)指引。總體來看，兩區(qū)域的政策目標(biāo)協(xié)同程度均較高、指導(dǎo)性和可操作性較強(qiáng)。進(jìn)一步地，對(duì)兩區(qū)域的政策目標(biāo)進(jìn)行深入的對(duì)比歸納，基本得到科技創(chuàng)新政策涵蓋十大領(lǐng)域內(nèi)容的政策目標(biāo)體系如圖7所示。根據(jù)圖7，各區(qū)域以國(guó)家層面頂層設(shè)計(jì)文件所制定的促進(jìn)科技創(chuàng)新規(guī)劃中的總目標(biāo)為引領(lǐng)，根據(jù)科技創(chuàng)新中創(chuàng)新制度框架、創(chuàng)新體系建設(shè)、公共研發(fā)系統(tǒng)建設(shè)、創(chuàng)新管理各個(gè)環(huán)節(jié)，設(shè)置了具體可實(shí)施的目標(biāo)。其中，創(chuàng)新制度框架改善目標(biāo)中，包含了實(shí)現(xiàn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、加強(qiáng)專業(yè)人力資源供給、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化、支持科技型中小企業(yè)發(fā)展等具體目標(biāo)；創(chuàng)新體系建設(shè)中，包括推動(dòng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟建設(shè)和發(fā)展、擴(kuò)大創(chuàng)新產(chǎn)品需求等具體目標(biāo)；公共研發(fā)系統(tǒng)建設(shè)中，包括加強(qiáng)基礎(chǔ)研究、開發(fā)關(guān)鍵和共性技術(shù)、加強(qiáng)高等教育等具體目標(biāo)；創(chuàng)新管理中，主要涵蓋了技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)、技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)體系建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)、改進(jìn)政府職能和加強(qiáng)部門間協(xié)作等具體目標(biāo)。

圖7 區(qū)域科技創(chuàng)新政策目標(biāo)體系

實(shí)施政策目標(biāo)所用的政策工具中，京津冀和長(zhǎng)三角兩區(qū)域在科技創(chuàng)新政策工具使用方面呈現(xiàn)出相似的特點(diǎn)，即除河北外，均呈現(xiàn)環(huán)境型政策工具多于供給型政策工具多于需求型政策工具的特點(diǎn)。在環(huán)境型政策工具中，兩區(qū)域法規(guī)均集中于知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，缺乏指導(dǎo)科技創(chuàng)新活動(dòng)的法律體系建設(shè)。與環(huán)境型政策工具使用頻繁相對(duì)應(yīng)的，是兩個(gè)區(qū)域需求型政策工具的應(yīng)用存在不足。當(dāng)前需求型政策工具使用量少，且主要集中在政府采購(gòu)方面，須進(jìn)一步完善負(fù)面清單管理制度，加強(qiáng)服務(wù)外包的政策工具，擴(kuò)大企業(yè)為科技創(chuàng)新服務(wù)的范圍與能力。此外，雖然兩區(qū)域?qū)τ诠┙o型政策工具的使用相對(duì)成熟，但也可以看出，仍然集中在人才引進(jìn)和專項(xiàng)資金支持方面，除北京、上海以外，其他地區(qū)尚未形成具有針對(duì)性的投融資渠道，可能導(dǎo)致難以完全激發(fā)企業(yè)從事基礎(chǔ)研發(fā)活動(dòng)的積極性。未來，兩區(qū)域在政策工具協(xié)同方面，還需優(yōu)化環(huán)境型政策工具、激發(fā)需求型政策工具的拉動(dòng)作用、創(chuàng)新供給型政策工具。

(三)區(qū)域科技創(chuàng)新政策具體內(nèi)容協(xié)同的比較

在對(duì)京津冀和長(zhǎng)三角不同省市的科技創(chuàng)新政策的最優(yōu)主題進(jìn)行提取分析后，為更好地比較科技創(chuàng)新政策的區(qū)域差異，本文進(jìn)一步將京津冀政策和長(zhǎng)三角政策分別合成整體語料庫，并選取中央關(guān)于科技創(chuàng)新政策的文本，經(jīng)過處理后形成中央政策整體語料庫，對(duì)三者進(jìn)行對(duì)比分析。長(zhǎng)三角、京津冀和中央科技創(chuàng)新政策最佳政策主題數(shù)量均為10個(gè)。其中，中央政策10個(gè)主題一致性得分最高(0.512)。具體的政策主題結(jié)構(gòu)如表9所示。

中央政策主題全面性強(qiáng)，每個(gè)主題涉及的領(lǐng)域更為豐富，例如涉及氣候、環(huán)境、公共安全、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個(gè)領(lǐng)域，作用于中小企業(yè)、裝備制造產(chǎn)業(yè)、智能科技產(chǎn)業(yè)等諸多對(duì)象，旨在通過科研項(xiàng)目研發(fā)支持、科技戰(zhàn)略、人才培養(yǎng)等支撐科技創(chuàng)新體系，提高國(guó)家整體科技創(chuàng)新核心競(jìng)爭(zhēng)力。整體來看，長(zhǎng)三角政策主題和京津冀政策主題內(nèi)容相似度較高；京津冀整體更關(guān)注產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)和科技項(xiàng)目的開展，長(zhǎng)三角則更加突出創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)，旨在通過提高科技服務(wù)體系建設(shè)等推動(dòng)科技創(chuàng)新發(fā)展。

進(jìn)一步考察京津冀和長(zhǎng)三角與中央政策內(nèi)容的相似度。本文運(yùn)用Word2vec中的skip-gram算法對(duì)規(guī)范語料庫進(jìn)行訓(xùn)練，得到相應(yīng)的空間詞向量，分別對(duì)京津冀、長(zhǎng)三角與中央政策的最佳政策主題間相似度進(jìn)行計(jì)算，最終得到政策主題間的語義相似度。京津冀、長(zhǎng)三角與中央政策的整體平均語義相似度分別為0.81、0.68，說明京津冀與中央科技創(chuàng)新政策的相似度更高。在政策實(shí)踐中，主要存在兩種類型的政策組合：政策打包(packaging)和政策打補(bǔ)丁(patching)[31]。其中，政策打包指對(duì)原有政策組合包的整體應(yīng)用或替換；政策打補(bǔ)丁則是在政策目標(biāo)一致性的條件下，以“補(bǔ)丁”的方式糾正修改政策以適應(yīng)不斷變化的環(huán)境。相比于政策打包形式，打補(bǔ)丁形式的政策組合更具適應(yīng)性效率，能夠改善政策目標(biāo)偏離和政策實(shí)施不連貫帶來的負(fù)向影響。根據(jù)語義相似度分析，京津冀與中央科技創(chuàng)新政策文本內(nèi)容更高的相似度在一定程度上體現(xiàn)了京津冀科技創(chuàng)新政策組合傾向于政策打包形式；相較于長(zhǎng)三角政策制度創(chuàng)新性發(fā)揮較少。在基本相似的三級(jí)目標(biāo)體系下，長(zhǎng)三角與中央政策內(nèi)容協(xié)同更傾向于政策打補(bǔ)丁形式，即在政策目標(biāo)一致性的條件下，以較為靈活的補(bǔ)丁方式糾正修改政策以適應(yīng)不斷變化的環(huán)境，這種形式更能兼顧地區(qū)差異性特征，提高政策實(shí)施的精準(zhǔn)性和針對(duì)性。

表9 中央、京津冀和長(zhǎng)三角政策主題結(jié)構(gòu)

六、研究結(jié)論及政策啟示

本文基于政策文本的定量挖掘分析，構(gòu)建“政策主體-政策目標(biāo)-政策工具-政策具體內(nèi)容”的四元分析框架對(duì)京津冀與長(zhǎng)三角1998—2019的科技創(chuàng)新政策協(xié)同進(jìn)行了對(duì)比分析，研究結(jié)果表明：

第一，從政策主體的協(xié)同維度看，相比于長(zhǎng)三角，京津冀科技創(chuàng)新政策主體協(xié)同全面性不足、協(xié)同性表現(xiàn)不夠理想。京津冀參與科技創(chuàng)新治理的政策主體類型集中在政府機(jī)構(gòu)，缺乏學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、人民團(tuán)體等非政府機(jī)構(gòu)的多元參與。而長(zhǎng)三角政策主體協(xié)同程度相對(duì)較高，政策主體參與積極性高，且注重非政府機(jī)構(gòu)的積極參與，能夠充分發(fā)揮其資源優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)政策制定的科學(xué)性和下沉性。

第二，從政策目標(biāo)的協(xié)同維度看，兩個(gè)區(qū)域的政策目標(biāo)協(xié)同程度高、且差異性不大。二者均已形成由創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略為一般目標(biāo)引領(lǐng)，以金融、服務(wù)貿(mào)易、醫(yī)學(xué)教育、產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域?yàn)檎侥繕?biāo)，以自主創(chuàng)新、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、科技成果轉(zhuǎn)化等為具體目標(biāo)的三級(jí)目標(biāo)體系，且在此基礎(chǔ)上形成了便于政策落實(shí)的“根-干-枝”三級(jí)政策層級(jí)。

第三，從政策工具的協(xié)同維度看，兩個(gè)區(qū)域的政策工具使用具有多樣化特點(diǎn)，均呈現(xiàn)出環(huán)境型政策工具運(yùn)用最多，供給型政策工具運(yùn)用次之，需求型政策工具運(yùn)用缺乏的現(xiàn)象。京津冀區(qū)域內(nèi)部政策工具使用差異性大，河北供給型政策工具使用頻繁，缺少對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)展開的牽引力。

第四，從具體政策內(nèi)容的協(xié)同維度看，京津冀和長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新政策主題特色鮮明。相較而言，長(zhǎng)三角更加注重創(chuàng)新平臺(tái)的建設(shè)，聚焦協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，完善創(chuàng)新體系建設(shè)；京津冀則傾向于人才吸引和科技創(chuàng)新軟環(huán)境的建設(shè)。兩地和中央政策的全面性相比仍存在不足，涉及的領(lǐng)域仍存在一定的局限性，這也提示兩區(qū)域在科技創(chuàng)新治理中需注重政策的全覆蓋，避免政策空白點(diǎn)的出現(xiàn)。此外，地方對(duì)中央科技創(chuàng)新政策落實(shí)中的創(chuàng)新性也格外重要，在保證與國(guó)家科技創(chuàng)新政策頂層設(shè)計(jì)不沖突的情況下以政策打補(bǔ)丁的形式進(jìn)行政策組合的制定，能夠更加有效地發(fā)揮政策在科技創(chuàng)新治理中的作用，更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

基于上述結(jié)論，本文得到如下政策啟示：

第一，強(qiáng)化政策主體協(xié)同廣度、深度和力度?；趨^(qū)域協(xié)同發(fā)展的全局性視角，在科技創(chuàng)新政策制定和實(shí)施過程中，融入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的共有價(jià)值；破除行政壁壘藩籬、破除體制性障礙，通過組織跨部門合作的行政培訓(xùn)等方法，促成政策主體的跨區(qū)域協(xié)同，提高各地區(qū)政策主體的整體性視角。各地方政府在完善區(qū)域創(chuàng)新體系的過程中，要同步構(gòu)建政策主體的協(xié)調(diào)框架，例如明確責(zé)任劃分、構(gòu)建牽頭部門與參與部門權(quán)責(zé)明晰的清單等，避免各部門主體政策實(shí)施過程中由重復(fù)溝通、利益分配沖突造成的負(fù)面影響。同時(shí)，在實(shí)踐過程中，還應(yīng)積極納入聯(lián)席會(huì)議制度，發(fā)揮多元化政策主體的支持作用。

第二，優(yōu)化政策工具組合。在科技創(chuàng)新的過程中，進(jìn)一步降低管制類政策工具在環(huán)境型政策工具中的使用；重視需求型政策工具的需求帶動(dòng)作用，引入市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體力量提升政策工具的協(xié)同程度；充分發(fā)揮供給型政策工具的杠桿作用，結(jié)合稅收補(bǔ)貼、金融支持等方式，激發(fā)市場(chǎng)主體在支持創(chuàng)新活動(dòng)的過程中攻堅(jiān)克難的動(dòng)力。

第三，地方政府落實(shí)科技創(chuàng)新政策的過程中要注重區(qū)域性特征，根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際發(fā)展情況、目標(biāo)定位特征等，在積極落實(shí)中央政策精神的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新。既要確保在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的引領(lǐng)下開展區(qū)域合作創(chuàng)新，又要在創(chuàng)新政策的制定過程中與區(qū)域協(xié)同綱領(lǐng)性政策文件激勵(lì)相容。京津冀三地應(yīng)在以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園、重大項(xiàng)目建設(shè)為主抓手的基礎(chǔ)上，注重完善創(chuàng)新體系建設(shè)，聯(lián)合提升創(chuàng)新服務(wù)支撐能力，建立一體化的科技成果轉(zhuǎn)化體系。長(zhǎng)三角應(yīng)進(jìn)一步深化區(qū)域科技交流與合作，推動(dòng)科技、產(chǎn)業(yè)、金融、人才“四位一體”的創(chuàng)新體系建設(shè)，增強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江中下游地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用。