李雨薇

作者單位：湖南省社會科學(xué)院（湖南省人民政府發(fā)展研究中心）

一、預(yù)算管理一體化的內(nèi)涵

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。在所有財政問題中，預(yù)算居于核心地位，財政的本質(zhì)，即圍繞預(yù)算資金的分配而進(jìn)行的活動。在財政的發(fā)展方向上，“一體化”是基礎(chǔ)，“智能化”是未來，“現(xiàn)代化”是目標(biāo)。預(yù)算管理一體化建設(shè)肩負(fù)著“國之大者、心中有數(shù)”光榮而艱巨的使命，是財政部門旨在構(gòu)建現(xiàn)代財稅體系的自我革命，是著眼長遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)，是波瀾壯闊具有里程碑意義的歷史性變革。

預(yù)算管理一體化將統(tǒng)一的預(yù)算管理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)并強(qiáng)制執(zhí)行，追求對預(yù)算管理全流程的動態(tài)反映和有效控制，旨在達(dá)成規(guī)范高效管理全國各級預(yù)算的目標(biāo)，其改革力度絲毫不亞于當(dāng)年的國庫集中支付和政府采購制度改革。這項改革致力于集中全國預(yù)算數(shù)據(jù)，動態(tài)掌握各級預(yù)算安排和執(zhí)行情況，調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)；劍指打破各級財政預(yù)算管理長期以來存在的“信息孤島”問題，規(guī)范預(yù)算管理和硬化預(yù)算約束，提升資源統(tǒng)籌能力；目標(biāo)是建立控制取向的預(yù)算體系，進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革，探索建立可靠高效的現(xiàn)代財稅體制。它實(shí)現(xiàn)了預(yù)算管理流程一體化，既充分整合了現(xiàn)有系統(tǒng)功能，實(shí)現(xiàn)項目庫、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)核算、績效、決算、大數(shù)據(jù)應(yīng)用等預(yù)算管理全過程一體化，也助力財政大數(shù)據(jù)應(yīng)用一體化，其分析結(jié)果可以用于支撐財政精準(zhǔn)管理和分析預(yù)測進(jìn)而輔助決策（參見圖1）。

圖1 預(yù)算管理一體化系統(tǒng)流程圖

影響主要有以下五點(diǎn)：一是統(tǒng)一資金付款流程，取消由財政部門直接撥付和經(jīng)財政部門授權(quán)撥付的區(qū)別，其會計明細(xì)科目也無存在必要。二是將人員類項目、運(yùn)轉(zhuǎn)類項目和特定目標(biāo)類項目組成新的政府收入支出明細(xì)科目，預(yù)算資金的作用體現(xiàn)得更加明晰。三是強(qiáng)化預(yù)算單位資產(chǎn)管理，新增公共基礎(chǔ)設(shè)施等其他長期資產(chǎn)卡片的管理工作，政府資產(chǎn)家底情況展示得更加全面準(zhǔn)確。四是嚴(yán)格限制實(shí)有賬戶財政資金余額,結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的財政資金一律收回財政，只有科研、債券等特殊資金可以例外。五是決算報表、資產(chǎn)年報、政府財務(wù)報告等自動生成，報表數(shù)據(jù)不得人為調(diào)整，真實(shí)反映資金使用情況。

二、預(yù)算管理一體化在地方的實(shí)踐

2019年6月，財政部批準(zhǔn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施方案，在全國啟動預(yù)算管理一體化建設(shè)。2020年2月，財政部繼續(xù)印發(fā)了《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)V1.0》和《預(yù)算管理一體化規(guī)范實(shí)用教程》，在建設(shè)模式上強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，讓各地因地制宜地選擇較為成熟的一體化系統(tǒng)，不推廣統(tǒng)一軟件。2022年3月，財政部印發(fā)《關(guān)于預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）實(shí)施有關(guān)事項的通知》，明確部分地方先行先試。2021年5月，各省財政部門已基本完成預(yù)算管理一體化系統(tǒng)上線運(yùn)行，并與財政部全國預(yù)算管理匯總系統(tǒng)完成對接。在全國大力推進(jìn)建設(shè)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的進(jìn)程中，涌現(xiàn)出一批立足實(shí)際、堅持創(chuàng)新、大膽實(shí)踐的地方財政實(shí)踐，值得我們關(guān)注和研究。

（一）陜西：以財政云為依托，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)敏捷開發(fā)、快速迭代

陜西省早在2018年就提出“加快財政預(yù)算管理一體化，構(gòu)建陜西財政云”的設(shè)想。其財政云自2020年1月上線以來，驗證了在財政信息系統(tǒng)搭建“信息共享、決策支持、大數(shù)據(jù)、微服務(wù)”的全面云化架構(gòu)的可行性與可靠性。作為開展預(yù)算管理一體化建設(shè)的試點(diǎn)省份，陜西以財政云一期核心系統(tǒng)為“基線版本”，精準(zhǔn)對標(biāo)財政部標(biāo)準(zhǔn)升級改造，于2021年1月實(shí)現(xiàn)了對標(biāo)系統(tǒng)在全省的全面上線，這是全國首個基于全面云化架構(gòu)的財政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，基本形成了“無項目不預(yù)算、無細(xì)化不預(yù)算、無績效不預(yù)算”的預(yù)算管理格局?！瓣兾鹘?jīng)驗”為跟從建設(shè)的兄弟省份提供了有力遵循。

在系統(tǒng)對標(biāo)升級的一年中，陜西省將預(yù)算管理一體化建設(shè)作為全省財政工作的“頭號工程”，先后印發(fā)近五十份的預(yù)算管理一體化規(guī)范性文件，對國庫支付電子化、電子印章及授權(quán)管理辦法予以明確；引入多家應(yīng)用軟件開發(fā)商并行開發(fā)，督促項目監(jiān)理對項目建設(shè)過程實(shí)施全程監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了全省預(yù)算編制、國庫支付、會計核算流程的統(tǒng)一；在預(yù)算編制階段，系統(tǒng)自動將項目代碼和項目重點(diǎn)等不可更改的標(biāo)識帶入資金分配和支付流程，實(shí)現(xiàn)對項目流轉(zhuǎn)的全貌展示和追蹤；在動態(tài)監(jiān)控方面，預(yù)算指標(biāo)縱向可關(guān)聯(lián)轉(zhuǎn)移支付資金在市縣兩級及預(yù)算單位間的接收、分配、支付和使用情況，橫向可追蹤預(yù)算單位每筆資金的明細(xì)支付信息，真正構(gòu)建起“縱向到底、橫向到邊”的控制反饋機(jī)制。

（二）山東：高點(diǎn)定位，構(gòu)建“制度+技術(shù)”的財政管理機(jī)制

山東省緊扣“大財政”“大預(yù)算”和“大國庫”的理念，堅持“規(guī)劃先行、整體設(shè)計、高點(diǎn)定位、系統(tǒng)構(gòu)建”的原則，舉全省之力推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)。2021年1月，預(yù)算管理一體化的新系統(tǒng)由省級各部門率先應(yīng)用。2022年1月，該系統(tǒng)的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、會計核算等功能模塊在全省186個財政區(qū)劃全面上線，“省級大集中、全省一體化、業(yè)務(wù)全貫通”的預(yù)算管理新格局得以基本構(gòu)建完成。

在探索過程中，山東省財政廳將一體化建設(shè)與省委“流程再造”工作部署緊密結(jié)合，集中抽調(diào)省市縣三級業(yè)務(wù)骨干脫產(chǎn)研發(fā)，對年度工作計劃和月度任務(wù)清單實(shí)行掛圖作戰(zhàn)、對表推進(jìn)；在流程設(shè)計上，將政府采購交易活動直接關(guān)聯(lián)到政府采購的預(yù)算和執(zhí)行之中，令差旅電子憑證網(wǎng)上報銷系統(tǒng)內(nèi)嵌至預(yù)算管理一體化系統(tǒng)之中，工資信息精準(zhǔn)匹配工資發(fā)放，方便預(yù)算單位一個門戶登錄，實(shí)現(xiàn)一網(wǎng)通辦；在技術(shù)支持上，采用云架構(gòu)、虛擬化、雙機(jī)部署等方式，將政務(wù)云平臺打造成預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的可靠基石，確保網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行環(huán)境的安全穩(wěn)定。

（三）海南：業(yè)務(wù)規(guī)范+技術(shù)控制，爭當(dāng)全國預(yù)算管理一體化建設(shè)尖兵

2020年3月海南省被財政部選為預(yù)算管理一體化第一批實(shí)施省份，也是首批完成一體化系統(tǒng)研發(fā)上線的省份。開展本地一體化建設(shè)，北京、四川、重慶等地都選擇“海南模式”作為樣板。海南省財政廳以“一天當(dāng)三天用”的拼勁，僅用半年時間，就將基礎(chǔ)信息、項目庫、預(yù)算編制等管理模塊于2020年9月完成上線，預(yù)算執(zhí)行相關(guān)模塊于2021年1月1日全面上線，摒棄了以往的“以預(yù)算資金分配為核心”，實(shí)現(xiàn)了“以預(yù)算項目管理為核心”的預(yù)算管理新格局。

海南一體化系統(tǒng)同樣是基于微服務(wù)架構(gòu)設(shè)計開發(fā)，對標(biāo)高性能、國產(chǎn)化及自主安全可控的目標(biāo)，為省級大集中部署奠定財政一體化系統(tǒng)+云平臺的應(yīng)用體系建設(shè)基礎(chǔ)；在流程設(shè)計上，搭建秉持“職能職責(zé)→活動→項目→任務(wù)”理念的項目庫管理框架，只有符合職責(zé)框架內(nèi)的要求，預(yù)算部門才能成功申報項目預(yù)算，并且項目代碼具有唯一性，能完整反映跨年度、跨財政級次、多種資金來源拼盤的項目運(yùn)轉(zhuǎn)全貌；在控制規(guī)則上，收支建立了匹配關(guān)系，無預(yù)算指標(biāo)不能支出，有效控制了以往資金超支使用的風(fēng)險。

三、預(yù)算管理一體化改革面臨的挑戰(zhàn)

任何改革，難免都會伴隨有陣痛和壓力。財政治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型是牽一發(fā)而動全身的大工程，預(yù)算管理一體化既要求中央和地方縱向?qū)哟紊县斦到y(tǒng)信息貫通，也要關(guān)注橫向部門間預(yù)算信息互聯(lián)共享，是財政“向管理要效率”“向支出要效益”、追求“以數(shù)理財”的自我革命。正因為它站位高、集成性強(qiáng)而又時間緊迫，因此，在與基礎(chǔ)不一、訴求各異的基層單位預(yù)算管理實(shí)踐相結(jié)合的過程中，給預(yù)算單位的各方面工作提出了不小的挑戰(zhàn)。

（一）軟硬配置能否跟得上時代巨變

近年來，財政改革步履不停，先后修訂預(yù)算法、會計法，全面鋪開新政府會計準(zhǔn)則制度，成本核算的行業(yè)指引也已經(jīng)箭在弦上。這些政策革故鼎新，影響深遠(yuǎn)，翻天覆地的變化背后堆積著財政人和財務(wù)人的艱辛付出。自2016年以來，基層單位財務(wù)部門陸續(xù)新增編制整體支出績效自評報告、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告、政府財務(wù)報告和國有資產(chǎn)月報等繁重工作，而巡視、審計、上級紀(jì)檢監(jiān)察部門的駐點(diǎn)監(jiān)督等各式檢查彼此交織，督促財務(wù)人員對票據(jù)的把關(guān)越發(fā)嚴(yán)格，賬務(wù)處理愈發(fā)細(xì)致，支付到個人而不能代領(lǐng)已成常態(tài)。

首先，在財務(wù)日常工作量已經(jīng)呈幾何級數(shù)上升的大背景下，新上線的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)畢竟是前無古人的探索，對支付流程的系統(tǒng)性重塑存在著操作流程繁瑣、切換賬號頻繁、批量支付不便、系統(tǒng)時有卡頓、查詢功能不完善等問題，未能完全實(shí)現(xiàn)提高工作效率的設(shè)計初衷。其次，過去多項分散的財政職能被集成在一個系統(tǒng)中，所有的操作均需要利用財政內(nèi)網(wǎng)，而財務(wù)一般只有一臺電腦連接該網(wǎng)，出納、會計、資產(chǎn)管理者和政府采購經(jīng)辦人對這臺電腦使用權(quán)的爭奪成為日常。再次，一體化系統(tǒng)打破了各單位財務(wù)過去各成體系的“C/S架構(gòu)”，即“客戶端/服務(wù)器模式”，替換為“B/S架構(gòu)”，即“瀏覽器/服務(wù)器模式”。這在減輕了系統(tǒng)維護(hù)與升級的成本和工作量的同時，往往得犧牲交互性強(qiáng)、響應(yīng)速度快的“C/S架構(gòu)”優(yōu)勢。再考慮到國產(chǎn)電腦逐步上市、軟硬件磨合齊上的現(xiàn)實(shí)處境，而行政事業(yè)單位普遍存在財務(wù)編制緊張、人員老化嚴(yán)重、會計職業(yè)發(fā)展路徑狹小的困局，在各方利益沖突下，如何提升財務(wù)一線工作者干事創(chuàng)業(yè)的熱情，以及逢山開路、遇水架橋的專業(yè)勝任能力，實(shí)屬迫在眉睫的難題。

（二）實(shí)踐操作能否跟得上頂層設(shè)計

全口徑預(yù)算編制難度高。按照“先有預(yù)算、再有指標(biāo)、后有支出”的設(shè)計原則，此輪預(yù)算管理改革是建立在各單位執(zhí)行“預(yù)算一個盤子、支出一個口子”的全口徑預(yù)算之上，即將以往游離于部門財政預(yù)算之外的收入全部納入單位預(yù)算管理，未列入預(yù)算的收入不得安排支出，當(dāng)非財政撥款收入可以滿足支出需要時，原則上不得新增申請財政撥款。從主觀上來看，預(yù)算單位習(xí)慣性地將非財政撥款收入視為自有資金，為了盡可能多地申請財政撥款，有盡量少地上報非財政撥款收入的沖動。從客觀上來講，預(yù)算需要全員參與的意識還沒有廣泛建立，業(yè)務(wù)部門對項目資金的申報配合不足，財務(wù)人員對單位的中心任務(wù)缺乏了解，部分特定目標(biāo)類項目的具體分配需經(jīng)過嚴(yán)格地競爭性遴選，年初難以預(yù)計準(zhǔn)確。因此，虛列、冒編、亂編預(yù)算的現(xiàn)象時有發(fā)生，年中預(yù)算調(diào)整調(diào)劑頻繁，全年預(yù)算執(zhí)行剛性約束力不足。而全口徑預(yù)算一旦貫徹不徹底或不精細(xì)，業(yè)務(wù)與財務(wù)、財政內(nèi)部難免就矛盾重重，溝通協(xié)調(diào)的機(jī)會成本十分沉重。

項目庫管理掣肘因素多。項目庫是預(yù)算管理一體化系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的基石。按照最初設(shè)想，全部預(yù)算支出以預(yù)算項目為載體納入項目庫，實(shí)施全生命周期管理。項目庫常態(tài)化開展項目儲備工作，預(yù)算編制時從預(yù)算儲備項目中選取項目按順序安排，項目實(shí)施過程中要動態(tài)記錄和反映項目預(yù)算下達(dá)、預(yù)算調(diào)整調(diào)劑、預(yù)算執(zhí)行等情況，項目結(jié)束和終止時要及時予以標(biāo)記。然而，就算是預(yù)算管理一體化推進(jìn)工作走在全國前列的陜西省財政廳也坦承，預(yù)算單位的項目管理往往前期儲備不足、成熟度不高，也納入下年度預(yù)算計劃；項目的立項依據(jù)、資產(chǎn)配置信息表、政府采購表等基本信息描述不足；部分預(yù)算項目甚至沒有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，其存在僅為變相彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)的不足；項目審核未能實(shí)現(xiàn)全覆蓋，而自評結(jié)果又不夠客觀，項目的執(zhí)行情況自然難以成為下一年度預(yù)算安排的參考。

（三） 配套改革能否跟得上設(shè)計初衷

在預(yù)算管理一體化最初的設(shè)計版本中，曾考慮將單位自有資金一并納入系統(tǒng)監(jiān)管，后因時機(jī)不成熟暫時擱置。然而現(xiàn)實(shí)是，即使在財政全額撥款的預(yù)算單位中，也不乏擁有特設(shè)賬戶以接收業(yè)務(wù)帶來的非財政撥款收入者。而財政支出中還有相當(dāng)比例的資金流入了差額撥款的預(yù)算單位，如學(xué)校。因此，從長遠(yuǎn)來看，只要自有資金無法進(jìn)入預(yù)算管理一體化接受統(tǒng)一監(jiān)管，這項改革就不夠徹底，這類單位就有拒絕使用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)進(jìn)行會計核算的理由，畢竟任誰都無法嚴(yán)格地要求預(yù)算單位將一套全口徑核算的賬務(wù)體系拆分到兩個財務(wù)軟件中分別處理，自然也難以用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)書寫生成報表、績效評價等“后半篇文章”的工作。

2019年為了適應(yīng)新政府會計準(zhǔn)則制度的要求，各預(yù)算單位花費(fèi)了大量財政資金升級財務(wù)軟件，恪守準(zhǔn)則而又富有遠(yuǎn)見的單位還會抓住機(jī)會將網(wǎng)上報銷、資產(chǎn)管理、合同管理、電子附件箱等與新形勢發(fā)展要求相適應(yīng)的軟件功能一并新增，再考慮到軟件國產(chǎn)化適配等維護(hù)費(fèi)用，一個僅百人規(guī)模的預(yù)算單位近三年花在財務(wù)軟件更新上的費(fèi)用可以破百萬。若是簡單地僅將會計核算全部遷移至預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，未必能完全實(shí)現(xiàn)與各個單位特殊業(yè)務(wù)相適應(yīng)的功能，且原軟件面臨閑置，如果不妥善回收利用，無疑是對財政資金的巨大浪費(fèi)，同時損害到軟件原有供應(yīng)商的生存。更重要的是，從新政府會計準(zhǔn)則制度帶來的集成升級，就能真切感受到軟件“復(fù)雜巨系統(tǒng)”內(nèi)部模塊間協(xié)調(diào)聯(lián)動的不易，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)尤其如此。一個功能模塊若測試得不夠成熟就匆忙推出，軟件功能會頻繁報錯，進(jìn)而系統(tǒng)遲緩、數(shù)據(jù)跑丟、網(wǎng)絡(luò)擁堵等情況經(jīng)常發(fā)生，進(jìn)而動搖財務(wù)數(shù)據(jù)的可靠性和可比性，影響工作效率。

四、深化預(yù)算管理一體化改革的對策建議

預(yù)算的本質(zhì)，是對未來年度工作的計劃，是希望通過科學(xué)方法提升預(yù)算編制的可靠性和可控性，利用“計劃→執(zhí)行→反饋→糾偏→（新）計劃”循環(huán)往復(fù)的過程，推動預(yù)算單位管理精細(xì)化，進(jìn)而落實(shí)組織戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。因此，如何積極應(yīng)對預(yù)算管理一體化改革帶來的挑戰(zhàn)，筆者認(rèn)為可以從以下五個方面發(fā)力。

（一）調(diào)整心態(tài)適應(yīng)，追求循序漸進(jìn)

縱觀歷次改革，遇到困難是常態(tài)，解決困難是必然。作為財政自我革命的親歷者，最重要的就是擺正心態(tài)，拿出歷史擔(dān)當(dāng)和信心，正確看待新舊系統(tǒng)轉(zhuǎn)換時遇到的考驗，積極協(xié)調(diào)破解各種難題。預(yù)算單位要主動與財政部門對接，反映預(yù)算管理一體化落地后的需要配套解決的現(xiàn)實(shí)問題，例如，申請適當(dāng)增加連接財政內(nèi)網(wǎng)的電腦比例。財政負(fù)責(zé)預(yù)算管理一體化建設(shè)及維護(hù)的部門同樣要主動作為，暢通預(yù)算單位操作反饋及跟蹤處理的渠道，全面收集、梳理、建立問題臺賬，按照共性與個性、系統(tǒng)與業(yè)務(wù)、實(shí)質(zhì)與形式的結(jié)構(gòu)化思路進(jìn)行分類處置，做好打“邊運(yùn)行邊改造”的持久仗準(zhǔn)備。另外，在確保統(tǒng)一規(guī)范的大前提下，一體化系統(tǒng)也要給各類例外事項設(shè)置緩沖區(qū)和過渡期，在基礎(chǔ)打牢的前提下，再穩(wěn)健地推進(jìn)下一步的軟件建設(shè)工作。

（二）改善人員結(jié)構(gòu)，提升人員素質(zhì)

近年來，會計信息化技術(shù)的突飛猛進(jìn)，確實(shí)在相當(dāng)程度上抵消了由會計準(zhǔn)則制度的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求衍生出的財會業(yè)務(wù)量的激增。但這同樣也意味著，新時代是勤學(xué)者的時代，今天的經(jīng)驗，很可能追不上明天的目標(biāo)。因此，各預(yù)算單位應(yīng)高度重視一系列財政改革對現(xiàn)有業(yè)務(wù)的沖擊，著力充實(shí)財會人員編制，科學(xué)合理設(shè)置相關(guān)崗位；加大輪崗力度，倡導(dǎo)終身學(xué)習(xí)，減輕因經(jīng)辦人長期處理單一業(yè)務(wù)而滋生的懈怠心理和本領(lǐng)恐慌；鼓勵技能提升不濟(jì)的一線財務(wù)人員轉(zhuǎn)崗，注重招聘同時具備財務(wù)技能、風(fēng)險識別、信息化能力等的復(fù)合型人才；對業(yè)務(wù)完成出色的財會人員在培訓(xùn)學(xué)習(xí)、評優(yōu)晉升上予以支持。財政可以加大會計高端人才的選拔力度和覆蓋范圍，積極推廣預(yù)算實(shí)踐中涌現(xiàn)出來的先進(jìn)經(jīng)驗，增進(jìn)不同單位間財務(wù)部門的溝通交流。

（三）加強(qiáng)收入預(yù)測，優(yōu)化編制流程

預(yù)算收入預(yù)測，是預(yù)算編制的基礎(chǔ)。收入預(yù)測的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，從根本上決定了預(yù)算方案是否可靠和可行。財政全額撥款的預(yù)算單位習(xí)慣于機(jī)械照搬預(yù)算控制數(shù)至來年預(yù)算，此次剛好可以借助外部壓力，在整個單位推廣“零基預(yù)算”的理念，下決心和力氣挖潛增效，就“先定政策、后定預(yù)算”的編制思路在單位內(nèi)形成廣泛共識。預(yù)算單位首先要提高政治站位，牢固樹立“過緊日子”的思想，將編準(zhǔn)預(yù)算視作自己的使命和責(zé)任；其次要設(shè)法提升財務(wù)部門對單位全盤工作的認(rèn)知，在重大政策擬定前傾聽財務(wù)部門意見，加強(qiáng)財務(wù)和業(yè)務(wù)部門的預(yù)算會商協(xié)調(diào)，實(shí)踐“預(yù)算編制是需要全員參與”的理念；再次要加強(qiáng)對自身收入支出歷史數(shù)據(jù)的梳理分析，結(jié)合變化趨勢、經(jīng)濟(jì)形勢和政策因素等建立數(shù)學(xué)預(yù)測模型，利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)加持，編全單位預(yù)算。財政應(yīng)重視持續(xù)優(yōu)化預(yù)算編制流程。我國當(dāng)前的預(yù)算編制流程是“二上二下”，因為持有預(yù)算會被削減的預(yù)期，“一上”傾向于多報預(yù)算，流于形式。而“一下”與“二上”的準(zhǔn)備時間不足，預(yù)算單位往往草草了事。因此，財政應(yīng)調(diào)研思考“一上”階段是否還有存在的必要，著力把“一下”的預(yù)算控制數(shù)下準(zhǔn)下實(shí)，適當(dāng)延長“一下”與“二上”的間隔時間。

（四）夯實(shí)項目管理，做實(shí)績效審核

項目庫是預(yù)算管理的根基，其存在為“先有干事方案再研究安排資金”提供了抓手。2021年是項目庫管理啟用元年，存在適應(yīng)和摸索的過程。2022年起，預(yù)算單位可以利用全年的時間謀劃項目的立項、入庫、管理和反饋工作。這其中，首先，要重視落實(shí)主體責(zé)任，明確立項依據(jù)，提前做好項目儲備和排序，根據(jù)部門職責(zé)及事業(yè)規(guī)劃有的放矢地設(shè)立項目；其次，要嚴(yán)格遵守項目立項程序，做實(shí)項目事前評審，提供項目規(guī)劃、可行性研究、決策文件、實(shí)施方案等進(jìn)行佐證；再次，要提高項目預(yù)算編制質(zhì)量，參照支出標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)量、現(xiàn)行市價、往年決算數(shù)等方式合理編制，細(xì)化政府采購表、資產(chǎn)配置信息表的填報。財政可以引入第三方機(jī)構(gòu)組成評審小組，定期對項目集中評審論證，優(yōu)先安排可行性強(qiáng)、實(shí)施條件成熟、經(jīng)濟(jì)社會效益好的項目，并予以公示；在預(yù)算編制“二上”的早期，引入人大對績效目標(biāo)進(jìn)行審查，發(fā)揮出績效目標(biāo)對預(yù)算的指揮棒作用；收集整理項目庫運(yùn)行中的共性問題，適時推出針對科研單位等散小項目眾多的預(yù)算單位相應(yīng)的項目庫管理行業(yè)指引或操作辦法；實(shí)行預(yù)算管理專項審計，以審促改，在一定周期內(nèi)，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算單位的預(yù)算審計全覆蓋。

（五）主動擔(dān)當(dāng)作為，持續(xù)升級系統(tǒng)

預(yù)算管理一體化的終極目標(biāo)，旨在實(shí)現(xiàn)“兩個聯(lián)通”：一是以財政核心業(yè)務(wù)為主線在內(nèi)部健全一體化系統(tǒng)的配套功能；二是做好與人大、稅務(wù)、人社、銀行等外部系統(tǒng)間的聯(lián)通協(xié)調(diào)。因此，預(yù)算單位務(wù)必要增強(qiáng)戰(zhàn)略定力，保持歷史耐心，以時不我待的干勁緊緊跟上改革步伐，以創(chuàng)先爭優(yōu)的闖勁積極融入數(shù)字財政浪潮。財政應(yīng)謹(jǐn)慎研判“復(fù)雜巨系統(tǒng)”內(nèi)部要素間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，在一體化“大框架”基本搭建完成后，注重打磨銜接環(huán)節(jié)的簡潔流暢度，在排查“小鏈條”中進(jìn)一步優(yōu)化業(yè)務(wù)設(shè)計。從短期看，穩(wěn)步推進(jìn)自有財務(wù)軟件和一體化系統(tǒng)會計核算的并行、檢驗和轉(zhuǎn)換，并在實(shí)踐中觀察和思考，是選擇分出一體化系統(tǒng)一部分業(yè)務(wù)模塊的研發(fā)維護(hù)工作給原財務(wù)軟件商為其留下生存空間，還是在保留原財務(wù)軟件功能的基礎(chǔ)上，打通兩類系統(tǒng)連接端口，定期傳輸賬務(wù)數(shù)據(jù)；從長遠(yuǎn)來看，等待時機(jī)成熟，還是要設(shè)法將預(yù)算單位自有資金納入預(yù)算管理統(tǒng)一監(jiān)管的平臺中來，參照財政資金管理方式，強(qiáng)化財政大數(shù)據(jù)的分析應(yīng)用，提升數(shù)字財政水平、賦能財政治理現(xiàn)代化。