殷召良

(中國(guó)礦業(yè)大學(xué)(北京)文法學(xué)院，北京市海淀區(qū)，100083)

1 礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革進(jìn)程

1.1 制度創(chuàng)新研究階段

2015年5月,《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》首次提出“研究建立礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度”；2015年9月,《生態(tài)文明體制改革總體方案》再次提出“研究建立礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度”；《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》把“建立礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度，健全礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度”作為“十三五”規(guī)劃任務(wù)和目標(biāo)。

1.2 制度框架確立階段

2016年3月，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于2016年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》把“制定全民所有自然資源資產(chǎn)有償出讓制度方案，制定礦業(yè)權(quán)出讓制度方案和礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度實(shí)施方案 ”作為推進(jìn)生態(tài)文明基礎(chǔ)制度之一，著手進(jìn)行礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度實(shí)施方案建設(shè)；2016年12月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》要求“改革完善礦產(chǎn)資源有償使用制度，明確礦產(chǎn)資源國(guó)家所有者權(quán)益的具體實(shí)現(xiàn)形式，建立礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度。完善礦業(yè)權(quán)有償出讓制度，在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，取消探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)價(jià)款，征收礦業(yè)權(quán)出讓收益”“完善礦業(yè)權(quán)有償占用制度，在礦業(yè)權(quán)占有環(huán)節(jié)，將探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)調(diào)整為礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)。合理確定探礦權(quán)占用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)，建立累進(jìn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，利用經(jīng)濟(jì)手段有效遏制‘圈而不探’等行為。根據(jù)礦產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，適時(shí)調(diào)整采礦權(quán)占用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。完善礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度，落實(shí)全面推進(jìn)資源稅改革的要求，提高礦產(chǎn)資源綜合利用效率，促進(jìn)資源合理開發(fā)利用和有效保護(hù)”。至此，礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度框架基本形成。

1.3 制度方案確定實(shí)施階段

2017年4月，《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》發(fā)布實(shí)施，確定了礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案，形成了系統(tǒng)的礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度內(nèi)容，包括礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)、資源稅和礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金；自2017年7月1日實(shí)施的《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》(財(cái)綜〔2017〕35號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)就礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度中最重要的礦業(yè)權(quán)出讓收益制度做了明確規(guī)定，使礦業(yè)權(quán)出讓收益制度改革進(jìn)入可實(shí)施階段。從此礦業(yè)權(quán)出讓由繳納礦業(yè)權(quán)價(jià)款階段進(jìn)入征收礦業(yè)權(quán)出讓收益階段，出讓新設(shè)礦業(yè)權(quán)(含新增資源儲(chǔ)量、新增開采礦種的采礦權(quán))都要繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益。此外，2017年11月1日實(shí)施的《財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部關(guān)于取消礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金的指導(dǎo)意見》就礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金制度進(jìn)行了明確。

1.4 資源稅法頒布實(shí)施

《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》提出“在礦產(chǎn)開采環(huán)節(jié)，實(shí)施資源稅改革”“對(duì)絕大部分礦產(chǎn)資源品目實(shí)行從價(jià)計(jì)征，使資源稅與反映市場(chǎng)供求關(guān)系的資源價(jià)格掛鉤，建立稅收自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制，增強(qiáng)稅收彈性。同時(shí)，按照清費(fèi)立稅原則，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)并入資源稅，取締違規(guī)設(shè)立的各項(xiàng)收費(fèi)基金，改變稅費(fèi)重復(fù)、功能交叉狀況，規(guī)范稅費(fèi)關(guān)系”。實(shí)際上，自2016年7月1日起資源稅從價(jià)計(jì)征改革已全面推開?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“落實(shí)稅收法定原則”，必須將資源稅條例上升為資源稅法。按照稅制平移、保持現(xiàn)行稅制框架和稅負(fù)水平總體不變的原則，2019年8月26日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)資源稅法》，自2020年9月1日起施行。

2 礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度要義

2.1 是實(shí)現(xiàn)國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)的新形式

我國(guó)憲法和法律一直規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有。1986年實(shí)施的《礦產(chǎn)資源法》確立了礦產(chǎn)資源有償使用制度。從事礦產(chǎn)資源勘查開采的，除一般性稅費(fèi)外，需繳納礦業(yè)權(quán)價(jià)款、礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅，還需繳存礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金等?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》界定礦產(chǎn)資源有償使用制度主要包括礦業(yè)權(quán)有償取得制度和礦產(chǎn)資源有償開采制度。礦業(yè)權(quán)有償取得制度通過(guò)征收礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)和礦業(yè)權(quán)價(jià)款實(shí)現(xiàn)，其中，礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)按面積征收；礦業(yè)權(quán)價(jià)款的實(shí)質(zhì)是國(guó)家勘查投資的收益，特指國(guó)家將其出資勘查形成的礦產(chǎn)地的礦業(yè)權(quán)出讓給他人，或者礦業(yè)權(quán)人將國(guó)家出資勘查形成的礦產(chǎn)地的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，按規(guī)定向礦業(yè)權(quán)人或受讓人收取的款項(xiàng)。礦產(chǎn)資源有償開采制度通過(guò)征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)實(shí)現(xiàn)，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)按照礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例以及礦山開采采出率計(jì)征，是國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有者收取的財(cái)產(chǎn)收益，是采礦權(quán)人對(duì)礦產(chǎn)資源消耗的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金指地方國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)行政主管部門會(huì)同財(cái)政部門依據(jù)新礦山設(shè)計(jì)年限或已服役礦山壽命，以及環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)所需要的費(fèi)用等因素，確定按礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例，由礦山企業(yè)分年度預(yù)提礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金，并列入成本，專項(xiàng)用于礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)。官方對(duì)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和礦業(yè)權(quán)價(jià)款性質(zhì)的持續(xù)穩(wěn)定的解釋是，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)體現(xiàn)的是礦產(chǎn)資源有償開采，目的是維護(hù)國(guó)家礦產(chǎn)資源所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)益；礦業(yè)權(quán)價(jià)款體現(xiàn)的是礦業(yè)權(quán)有償取得，維護(hù)的是國(guó)家財(cái)政的投資收益。

根據(jù)礦業(yè)權(quán)出讓收益制度，從事礦產(chǎn)資源勘查開采的，除一般性稅費(fèi)外，還需繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)、礦產(chǎn)資源稅，并提取礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金等。礦業(yè)權(quán)出讓收益是國(guó)家基于自然資源所有權(quán)，將探礦權(quán)、采礦權(quán)(統(tǒng)稱“礦業(yè)權(quán)”)出讓給探礦權(quán)人、采礦權(quán)人(統(tǒng)稱“礦業(yè)權(quán)人”)而依法收取的國(guó)有資源有償使用收入。礦業(yè)權(quán)出讓收益包括探礦權(quán)出讓收益和采礦權(quán)出讓收益。因此，作為礦產(chǎn)資源有償使用的新制度，礦業(yè)權(quán)出讓收益制度與原礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度相比有本質(zhì)不同：以前只對(duì)國(guó)家出資探明礦產(chǎn)地的礦產(chǎn)資源收取反映國(guó)家投資收益的探礦權(quán)價(jià)款或采礦權(quán)價(jià)款，現(xiàn)在是只要國(guó)家出讓礦業(yè)權(quán)就要收取體現(xiàn)國(guó)家所有者權(quán)益的礦業(yè)權(quán)出讓收益；礦業(yè)權(quán)價(jià)款是國(guó)家投資收益，礦業(yè)權(quán)出讓收益是國(guó)家出讓礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的用益權(quán)(探礦權(quán)、采礦權(quán))的財(cái)產(chǎn)對(duì)價(jià)，兩種本質(zhì)屬性完全不同。前者是收回探礦權(quán)投資成本及相應(yīng)的投資收益，后者是財(cái)產(chǎn)權(quán)讓渡收入；前者是探礦投入成本和相應(yīng)投資回報(bào)決定金額，后者由礦產(chǎn)資源資產(chǎn)價(jià)值和市場(chǎng)需求決定金額，是所有者權(quán)利的市場(chǎng)價(jià)格體現(xiàn)。在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)將探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款制度改為礦業(yè)權(quán)出讓收益制度是資源有償使用制度改革的新形式，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)的新形式。

2.2 是市場(chǎng)化改革的必然要求

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的健全完善，更多的市場(chǎng)主體進(jìn)入礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)行業(yè)，原先的國(guó)有企事業(yè)單位也在不斷改制，成為公司企業(yè)。

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使市場(chǎng)對(duì)礦產(chǎn)品需求量持續(xù)大幅增加，并推高礦產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格，礦業(yè)開發(fā)成為最賺錢的行業(yè)之一，從而推高了對(duì)礦產(chǎn)資源的需求。而原先的礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度和礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)制度，沒有充分反映經(jīng)濟(jì)體制改革的變化，已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)要求，易導(dǎo)致國(guó)家礦產(chǎn)資源資產(chǎn)流失[1]。2017年的《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》明確要求：全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置礦產(chǎn)資源的決定作用[2]，從而解決礦產(chǎn)資源低價(jià)賤賣、國(guó)有資源性資產(chǎn)流失，解決協(xié)議出讓情形太寬、不公平及腐敗等問(wèn)題。

2.3 是貫徹“兩山”理論、建設(shè)生態(tài)文明的現(xiàn)實(shí)需要

為貫徹習(xí)近平總書記的生態(tài)文明建設(shè)思想，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《生態(tài)文明體制改革總體方案》。礦產(chǎn)資源具有稀缺性、不可再生性，在礦山資源開發(fā)過(guò)程中，要深刻把握習(xí)近平生態(tài)文明思想之“兩山”理論，保護(hù)和合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源，應(yīng)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，體現(xiàn)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)性價(jià)值，減少和改進(jìn)礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)所帶來(lái)的負(fù)外部性，解決采肥丟瘦、勘探率、回采率和綜合利用率不高等亂采亂挖、資源浪費(fèi)、破壞生態(tài)環(huán)境等問(wèn)題，因此需要實(shí)施礦業(yè)資源權(quán)益金制度。

3 礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度實(shí)施以來(lái)出現(xiàn)的問(wèn)題

礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度特別是礦業(yè)權(quán)出讓收益制度施行以來(lái)，在實(shí)現(xiàn)改革目的同時(shí)，也出現(xiàn)以下一些問(wèn)題。

3.1 礦業(yè)權(quán)出讓收益與礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)、資源稅重復(fù)

礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)通過(guò)出讓環(huán)節(jié)將探礦權(quán)或采礦權(quán)出讓給礦業(yè)權(quán)人，礦業(yè)權(quán)人除了繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益外，還要繳納礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)和資源稅，三者之間在理論上存在疊置。雖然這也是改革要解決的問(wèn)題，但改革文件未厘清三者的本義，沒有將原本法理不清的關(guān)系搞清，未考慮并入資源稅的資源補(bǔ)償費(fèi)本身也是礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益性質(zhì)的收入，國(guó)家在將資源補(bǔ)償費(fèi)并入資源稅之后，再收取礦業(yè)權(quán)出讓收益和礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)，屬重復(fù)征收權(quán)益金[3-4]。采礦權(quán)人支付權(quán)益金，是其開采權(quán)利的對(duì)價(jià)，當(dāng)然包括采礦權(quán)項(xiàng)下固有附著的國(guó)有礦產(chǎn)資源的開采枯竭的對(duì)價(jià)[5]。因此，在征收礦業(yè)權(quán)出讓收益的情況下，仍然繼續(xù)收取礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)是重復(fù)的；按照原先的稅率標(biāo)準(zhǔn)征收資源稅在理論上就是重復(fù)收取礦業(yè)權(quán)出讓收益。

3.2 礦業(yè)權(quán)出讓行為行政化仍然明顯

從《物權(quán)法》到《民法典》，都將礦業(yè)權(quán)界定為用益物權(quán)，行使礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)將礦業(yè)權(quán)出讓而形成的礦業(yè)權(quán)出讓合同應(yīng)該界定為民事合同[6]?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》也把礦業(yè)權(quán)出讓合同糾紛作為民事合同來(lái)定性處理。雖然礦業(yè)權(quán)的行政許可與礦業(yè)權(quán)民事權(quán)利不同，但在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)進(jìn)行了幾年后，應(yīng)該淡化或取消頒發(fā)《礦產(chǎn)資源勘查許可證》和《礦產(chǎn)資源開采許可證》的行政許可性質(zhì)，而應(yīng)將發(fā)證作為礦業(yè)權(quán)出讓方的義務(wù)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出“建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度”，按照生態(tài)文明體制改革總體部署，要健全完善全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》就統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，落實(shí)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，探索建立全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制提供了方案，都體現(xiàn)了自然資源資產(chǎn)的民事權(quán)利屬性，都特別強(qiáng)調(diào)國(guó)家所有者權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。但無(wú)論是從《辦法》的條款還是從其相關(guān)內(nèi)容看，都沒有把礦業(yè)權(quán)出讓行為當(dāng)成民事行為，沒有把出讓方當(dāng)成所有權(quán)代理主體，而是作為行政管理主體行使行政管理權(quán)，如《辦法》中的征收、管理、收益、滯納金、財(cái)政違法行為等這些概念，都是行政管理概念，沒有民事的性質(zhì)，國(guó)家所有權(quán)的代理者身份沒有得到準(zhǔn)確體現(xiàn)；改革觀念意識(shí)落后，沒有落實(shí)放管服改革要求，與礦業(yè)權(quán)出讓的市場(chǎng)化改革不一致；此外關(guān)于礦業(yè)權(quán)證的管理也沒有進(jìn)行相匹配的改革。

3.3 沒有做到重大改革于法有據(jù)

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”?！兜V產(chǎn)資源法》第五條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度……開采礦產(chǎn)資源，必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)。”礦業(yè)權(quán)出讓收益雖然可以解釋為屬于探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度，但改革之前探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度在實(shí)踐中體現(xiàn)為征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和征收礦業(yè)權(quán)價(jià)款，前者在性質(zhì)上屬于礦產(chǎn)資源有償開采，目的是維護(hù)國(guó)家礦產(chǎn)資源所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)益；后者屬于礦業(yè)權(quán)有償取得，維護(hù)的是國(guó)家財(cái)政的投資收益。也就是說(shuō)，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)才是礦業(yè)權(quán)作為資產(chǎn)而有償取得的具體實(shí)現(xiàn)形式，礦業(yè)權(quán)出讓價(jià)款僅僅與國(guó)家投資有關(guān)，而與礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)沒有關(guān)系；因此，原探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度并不能提供礦業(yè)權(quán)出讓收益的改革依據(jù)，礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)沒有上位法的依據(jù)。這也造成司法實(shí)踐中存在脫節(jié)的現(xiàn)象，如2021年修訂實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》仍然只有“礦業(yè)權(quán)出讓價(jià)款”概念而沒有“礦業(yè)權(quán)出讓收益”概念(至少應(yīng)該同時(shí)使用)。在證券監(jiān)管中也沒有反映改革要求，如《深圳證券交易所上市公司自律監(jiān)管指引第3號(hào)——行業(yè)信息披露》(深證上〔2022〕15號(hào))關(guān)于礦業(yè)權(quán)人是否已按國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納了相關(guān)費(fèi)用的信息仍界定為“包括探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)價(jià)款、礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅等”，沒有“礦業(yè)權(quán)出讓收益”概念，仍沿用“礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)”概念。同時(shí)，無(wú)論是《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》，還是《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》，都不是《立法法》規(guī)定的法律淵源文件，只是改革政策文件。在沒有做到重大改革于法有據(jù)的情況下，礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度的權(quán)威性也受到質(zhì)疑，有人甚至提出廢止《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》[7]。因此，礦業(yè)權(quán)出讓收益等礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案和實(shí)踐都需要得到立法支持。

3.4 礦業(yè)權(quán)成本負(fù)擔(dān)增加

先繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益后取得礦業(yè)權(quán)證，礦業(yè)權(quán)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和前期投資成本增加了不少。雖然有些地方在職權(quán)范圍內(nèi)做了一些調(diào)整，如《關(guān)于調(diào)整山東省礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理政策的通知》(魯財(cái)綜〔 2019 〕 34 號(hào))降低一次性繳納標(biāo)準(zhǔn)、完善分期繳納政策，有一定的緩解作用，但礦業(yè)權(quán)初始投資大、財(cái)務(wù)成本高的局面沒有改變，這主要是因?yàn)榈V業(yè)權(quán)出讓收益的定價(jià)原理和機(jī)制變了，礦業(yè)權(quán)人必然要付出更多的出讓金才能取得礦業(yè)權(quán)。

3.5 沒有考慮探礦風(fēng)險(xiǎn)、探礦投入補(bǔ)償，缺少探礦未果的退出機(jī)制

探礦是技術(shù)密集、資本密集的高風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)。探礦人投入大量資金開展勘探工作，可能最終無(wú)法發(fā)現(xiàn)可供開發(fā)的礦產(chǎn)資源；即使查明了礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量，仍然無(wú)法保證未來(lái)的開采行為和生產(chǎn)行為的經(jīng)濟(jì)性。但現(xiàn)行制度沒有考慮非探礦人過(guò)錯(cuò)而無(wú)法開采的探礦權(quán)出讓收益退還機(jī)制，探礦風(fēng)險(xiǎn)全部由探礦權(quán)人承擔(dān)[5]。此外，探礦權(quán)人出資探明的儲(chǔ)量越大，其繳納的礦業(yè)權(quán)出讓收益將越多，這會(huì)約束礦業(yè)權(quán)人探礦積極性[7]。

3.6 可能會(huì)損害礦業(yè)安全和財(cái)政收入目的

以上兩種情形會(huì)進(jìn)一步影響探礦、采礦的投資回報(bào)，影響探礦采礦積極性，進(jìn)而會(huì)危害礦業(yè)安全，長(zhǎng)期看也會(huì)影響財(cái)政增收目的的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)樘降V積極性下降會(huì)導(dǎo)致探礦投資下降，進(jìn)而新增儲(chǔ)量會(huì)下降，資源儲(chǔ)量安全無(wú)法保障；探礦人轉(zhuǎn)采積極性下降，新增采礦權(quán)將下降，導(dǎo)致礦產(chǎn)品供應(yīng)安全無(wú)法保障。如果礦業(yè)權(quán)人經(jīng)過(guò)技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)估論證后選擇不增加儲(chǔ)量、不轉(zhuǎn)采礦權(quán)，進(jìn)而不繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益，將導(dǎo)致實(shí)收礦業(yè)權(quán)出讓收益減少，相應(yīng)的資源稅也會(huì)減少，增加財(cái)政收入的目的也會(huì)受影響[7]。

4 完善礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度的相關(guān)建議

雖然礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度實(shí)施以來(lái)存在諸多問(wèn)題，但礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方向和基本制度內(nèi)容應(yīng)該堅(jiān)持，同時(shí)要總結(jié)改革的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)存在的各種問(wèn)題進(jìn)一步完善，提出如下幾點(diǎn)建議。

4.1 理清礦業(yè)權(quán)出讓收益、資源稅、礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)的關(guān)系，并取消礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)

國(guó)家通過(guò)其代理人行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)——出讓礦業(yè)權(quán)，與礦業(yè)權(quán)人直接形成礦業(yè)權(quán)出讓合同關(guān)系，這本質(zhì)上是民事法律關(guān)系，主要通過(guò)招拍掛確立礦業(yè)權(quán)出讓交易的核心條件——礦業(yè)權(quán)出讓收益(即對(duì)價(jià))。而影響礦業(yè)權(quán)出讓對(duì)價(jià)的因素必然包括資源賦存條件、資源稟賦、資源地理位置、市場(chǎng)需求、進(jìn)出口形勢(shì)、稅費(fèi)、政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境、國(guó)家政策等眾多因素。礦業(yè)權(quán)出讓人與參與礦業(yè)權(quán)招拍掛的競(jìng)買人在礦業(yè)權(quán)公開市場(chǎng)上進(jìn)行博弈，最終確定礦業(yè)權(quán)成交價(jià)格——礦業(yè)權(quán)出讓收益。

在這樣的情況下，原先所設(shè)想的礦產(chǎn)資源稅所具有的調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入的功能也就沒有存在的基礎(chǔ)了，礦產(chǎn)資源稅已演變成環(huán)境稅等[8]。資源稅法立法時(shí)也沒有將礦產(chǎn)資源費(fèi)并入資源稅，何況自2016年7月1日起全部資源品目礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率已為零，事實(shí)上取消了礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。雖然《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》要求“將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)并入資源稅”，但在實(shí)行礦業(yè)權(quán)出讓收益制度后礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)已沒有存在的必要了，因?yàn)槌鲎尩V業(yè)權(quán)時(shí)出讓人應(yīng)該明知采礦權(quán)的行使結(jié)果必然導(dǎo)致礦產(chǎn)資源的枯竭和消失，而必然在礦業(yè)權(quán)出讓定價(jià)中反映出來(lái)。按照礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度的自身邏輯，資源稅也不應(yīng)該包括在權(quán)益金中，因?yàn)橘Y源稅是國(guó)家基于政治權(quán)力或征稅權(quán)力而對(duì)資源開發(fā)行為征收的稅(屬于行為稅)，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)并入資源稅不符合稅收的強(qiáng)制性和無(wú)償性要求，混淆了國(guó)家所有權(quán)與國(guó)家稅賦權(quán)力的界限。資源稅與礦業(yè)權(quán)沒有關(guān)系，與資源性資產(chǎn)沒有關(guān)系。

礦業(yè)權(quán)出讓后，礦業(yè)權(quán)人得到的礦業(yè)權(quán)當(dāng)然包含對(duì)礦業(yè)資源的占用權(quán)，占用權(quán)應(yīng)該包括在礦業(yè)權(quán)中，因此在礦業(yè)權(quán)期限內(nèi)或在出讓的資源儲(chǔ)量范圍內(nèi)不應(yīng)再收取礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)。設(shè)計(jì)礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)制度的目的本是針對(duì)特殊情況的，防止跑馬圈礦，圈而不探、圈而不采，通過(guò)倒買倒賣礦業(yè)權(quán)漁利或坐等礦產(chǎn)價(jià)格升值，但這不是正常的占用礦業(yè)權(quán)應(yīng)該交費(fèi)的問(wèn)題。如果出讓合同對(duì)礦業(yè)權(quán)期限內(nèi)的勘探量或勘探投入有最低要求或者對(duì)開采進(jìn)度或開采量有最低要求，而礦業(yè)權(quán)人非因自己的原因沒有履行合同要求，可追究違約責(zé)任。因此，在這種意義上應(yīng)該取消礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)。

4.2 還礦業(yè)權(quán)出讓合同是民事合同的本來(lái)面目，分清行政權(quán)力與民事權(quán)利

國(guó)家礦產(chǎn)資源所有者的代理人出讓礦業(yè)權(quán)，與礦業(yè)權(quán)人形成民事合同關(guān)系。雙方權(quán)利義務(wù)主要是受民法調(diào)整。礦產(chǎn)資源行政管理是隱在民事權(quán)利之后的。按招拍掛出讓的礦業(yè)權(quán)實(shí)際上也不應(yīng)再有行政審批許可的問(wèn)題，只要礦業(yè)權(quán)競(jìng)得人繳納了礦業(yè)權(quán)出讓收益(逾期繳納者連同違約金一起繳清)，就應(yīng)該及時(shí)頒發(fā)礦業(yè)權(quán)證。涉及到礦區(qū)規(guī)劃、土地征用、三率管理、安全生產(chǎn)、綠色礦山、環(huán)境生態(tài)保護(hù)等，有些可以內(nèi)化為礦業(yè)權(quán)出讓合同條款或作為出讓合同條件，有些可以進(jìn)行事中事后依法監(jiān)管。

4.3 積極推進(jìn)礦產(chǎn)資源法修訂工作，將改革成果法律化

將目前比較成熟的做法法律化，比如將礦業(yè)權(quán)出讓收益(最好改為礦業(yè)權(quán)出讓金，因?yàn)槭找媸峭顿Y回報(bào)的概念，而非買賣交易的對(duì)價(jià))制度在礦產(chǎn)資源法中明確，取消《礦產(chǎn)資源法》第五條第二款中的礦業(yè)權(quán)價(jià)款、礦產(chǎn)資源占用費(fèi)等概念；再比如嚴(yán)格實(shí)行招拍掛方式出讓礦業(yè)權(quán)，建立勘探最低投入制度，保障礦產(chǎn)儲(chǔ)備安全。

如果修改《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)程沒有那么快，可依據(jù)授權(quán)立法先行制定行政法規(guī)，或至少以部門規(guī)章的形式將礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度的改革成果進(jìn)一步明確和固定下來(lái)。內(nèi)容主要包括：明確礦產(chǎn)資源資產(chǎn)有償使用制度，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理制度，礦業(yè)權(quán)出讓制度，全部采用招拍掛的公開競(jìng)爭(zhēng)交易方式，健全防止礦業(yè)權(quán)賤賣的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)制度；全面實(shí)行礦業(yè)權(quán)出讓收益率征收，一次性確定劃定的礦產(chǎn)資源量的礦業(yè)權(quán)出讓收益總值，首次繳納 20%，投產(chǎn)后按照原礦石產(chǎn)量每年征收礦業(yè)權(quán)出讓收益；充分考慮探礦風(fēng)險(xiǎn)和收益特點(diǎn)，對(duì)由企業(yè)自行或混合出資探獲的礦業(yè)權(quán)，明確出讓收益測(cè)算應(yīng)扣除的企業(yè)前期勘查投資收益。

4.4 礦業(yè)權(quán)競(jìng)買人要認(rèn)清形勢(shì)并做好投資決策工作

隨著礦業(yè)權(quán)出讓制度的改革，礦業(yè)權(quán)競(jìng)買人要認(rèn)清新法律和政策的實(shí)質(zhì)，在參與競(jìng)買前充分做好投資決策工作，算好賬，做好技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析，算清楚在礦業(yè)權(quán)期限內(nèi)可能的投資回報(bào)，不能盲目投資競(jìng)買礦業(yè)權(quán)，更不能抱怨礦業(yè)權(quán)出讓制度加重投資成本等，這是在新制度下必需的市場(chǎng)判斷。

5 結(jié)語(yǔ)

礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革經(jīng)歷了制度創(chuàng)新研究、制度框架確立、制度方案確定實(shí)施和資源稅條例上升為資源稅法4個(gè)階段。但仍存在亟需解決的問(wèn)題和矛盾，應(yīng)深刻把握習(xí)近平生態(tài)文明思想之“兩山”理論，進(jìn)一步認(rèn)清礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度對(duì)市場(chǎng)化改革、生態(tài)文明建設(shè)的重要性，采取一系列措施，推進(jìn)礦產(chǎn)資源法修訂，進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度。