孫武安,王延洪

（水利部建設管理與質(zhì)量安全中心,100038，北京）

近年，水利工程建設投資持續(xù)增加，水利資金使用呈現(xiàn)多點、寬領(lǐng)域、長鏈條特點，資金監(jiān)管難度進一步加大，水利資金監(jiān)管仍然面臨責任不明確、監(jiān)管不力、制度缺失、政策執(zhí)行不力等挑戰(zhàn)。本文從水利資金類型、使用范圍及水利資金監(jiān)督檢查過程中需要注意的典型問題等方面進行分析和總結(jié)，為更好地進行水利資金監(jiān)督工作提供決策參考。

一、水利資金類型及使用范圍

目前水利資金類型主要有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水利救災資金、國家重大水利工程建設基金(三峽后續(xù)工作)、中央大中型水庫移民扶持項目基金、中央預算內(nèi)水利投資和水利發(fā)展基金等。

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水利救災資金

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水利救災資金按照《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水利救災資金管理辦法》（財農(nóng)〔2019〕117號）執(zhí)行，其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和救災資金應用于農(nóng)業(yè)搶險救災，以保證盡快恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力;水利救災經(jīng)費用于防洪抗旱，以確保最大限度減少旱澇損失。該資金由財政部、水利部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部三部門聯(lián)合進行管理。中期財政計劃由水利部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負責協(xié)助完成擬定工作，并提出關(guān)于救災資金的分配建議，指導地方部門使用救災資金，協(xié)助財政部制定績效目標、監(jiān)控及評價績效成績等管理工作。水利部將對各省份報送的涉水救災支出申請報告進行審核，并做出救災資金分配方案，提請財政部劃撥救災資金。經(jīng)中共中央、國務院確定的重大抗災救災項目，由財政部、水利部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部一起協(xié)作、相互配合給予落實。

水利救災費用使用范圍主要包含以下方面：用于確保防洪安全和水利工程設施的修繕（河流、湖泊、大壩、水庫、蓄洪庫區(qū)堤防、重要防海堤防及其涵洞、泵站、河道建設工程及設施等）；賑災需要防洪通訊、洪水監(jiān)測和預警設備及系統(tǒng)維修費用、支持抗旱救災所需抗旱水源和引水設施建設的抗旱救災補助、購置和運營提運水設備等方面的補助，主要包含實施以上工作所需物質(zhì)采購費、建設相關(guān)設施費用、購買及使用專用設備費用、旱情及調(diào)水實時監(jiān)測費用、技術(shù)指導及人員培訓費用等。救災資金不得用于樓堂館所等的修建、平衡財政預算以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水利救災并無實際關(guān)聯(lián)的支出。

2.國家重大水利工程建設基金（三峽后續(xù)工作）

該基金包含按比例分配的國家重大水利工程建設基金和由中國長江三峽集團公司繳納用于三峽后續(xù)工作的資金兩部分。按《三峽后續(xù)工作專項資金使用管理辦法》（財農(nóng)〔2015〕229號）資金使用管理辦法執(zhí)行。專項資金按規(guī)劃總額實施，用于《國務院關(guān)于三峽后續(xù)工作規(guī)劃的批復》（國函〔2011〕69號）和《國務院關(guān)于三峽后續(xù)工作規(guī)劃優(yōu)化完善意見的批復》（國函〔2014〕161號）確定的建設任務。重點用于三峽庫區(qū)水污染和重大地質(zhì)災害防治、建設城市及水庫周邊防護設施、完善城市配套功能、建立地質(zhì)安全和城鎮(zhèn)安全防護帶、重點實施城市移民社區(qū)幫扶項目、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。

3.中央大中型水庫移民后期扶持項目基金

該基金按《大中型水庫移民后期扶持基金項目資金管理辦法》（財農(nóng)〔2017〕128號）文件規(guī)范執(zhí)行，由財政部、發(fā)改委和水利部共同監(jiān)管。財政部負責完成項目資金預算編制工作，項目資金分配方案由財政部會同發(fā)改委、水利部共同研究商討確定后下達各項目預算，并組織實施相關(guān)預算績效管理，指導地方財政部門加強項目資金管理等工作。項目支出范圍包括：支持庫區(qū)和移民區(qū)基礎設施建設和經(jīng)濟社會發(fā)展，中央政府實施大中型水庫移民后期扶持政策的專項資金和經(jīng)國務院批復允許的其他支出。項目資金不得用于給單位人員發(fā)放補助、置辦交通工具和辦公設備、修建建筑物和償還債務等無關(guān)事項。

4.中央預算內(nèi)水利投資

中央預算內(nèi)水利投資按《關(guān)于印發(fā)重大水利工程等10個中央預算內(nèi)涉農(nóng)投資專項管理辦法的通知》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)規(guī)〔2019〕2028號）文件執(zhí)行。按照基本建設程序?qū)徟?，按照“大專?任務清單”模式管理。各省上報項目，水利部批復后報發(fā)改委審批，后由財政部劃撥。初步設計概算批復中有每年的資金投入計劃，每年發(fā)改委以指標形式下發(fā)任務。根據(jù)前期工作進度、建設情況、建設工期等合理確定年度建設任務，并計算所需資金，及時將滿足國家重大建設項目數(shù)據(jù)庫與三年滾動投資計劃各項指標要求的項目登記入庫。支出方向主要有：重大水利工程、水域生態(tài)治理、治理中小河流等水利工程投資于中央預算內(nèi)的專項工程（流域面積超過3 000 km2），農(nóng)村飲水安全鞏固和改善項目、重點地區(qū)生態(tài)保護和恢復項目等。

5.水利發(fā)展資金

該資金是指中央財政預算中為相關(guān)水利建設及改革單獨撥劃使用的轉(zhuǎn)移支付資金，其執(zhí)行規(guī)范可見《水利發(fā)展資金管理辦法》（財農(nóng)〔2019〕54號）文件。水利部負責水利發(fā)展資金組織工作，對與該資金相關(guān)規(guī)劃或?qū)嵤┓桨高M行編制與審核，研究拿出任務清單和資金分配方案，協(xié)調(diào)相關(guān)單位做好績效預算管理工作，督促指導地方政府完成所屬項目和資金使用管理等有關(guān)工作。地方水利部門有關(guān)工作職責是：對水利發(fā)展資金進行規(guī)劃或編寫實施方案、審查和篩選項目、完成項目組織、實施及監(jiān)督等工作，研究資金和任務清單的分解方案、完成工程進度規(guī)劃，并做好相關(guān)區(qū)域預算績效管理具體工作。

主要開支范疇有:中小河流的修整處理、地下水過度開采的綜合管理、小型水庫相關(guān)設施的建設與修繕、中型灌區(qū)內(nèi)噴灌設備節(jié)水化改造、防治水土流失的工程建設、生產(chǎn)壩治理、河湖水系銜接、水資源的節(jié)約和保護、山洪防護工程設施和水利工程設施的修繕維護。水利發(fā)展資金不得用于與工程建設、設備維護保養(yǎng)并無關(guān)系的城市景觀、征地移民、運營費用、政府人員工作補助、訂購交通工具、辦公設備等經(jīng)常性支出，以及建筑建設的支出。

二、水利資金監(jiān)督檢查的典型問題

水利資金監(jiān)督檢查包括:篡改合同內(nèi)容及投資數(shù)額、挪用中央資金、會計核算及賬務處理不及時、建設成本核算不規(guī)范、多算工程量結(jié)算工程價款、代建委托合同簽訂違規(guī)、項目資金違規(guī)購買理財產(chǎn)品等典型問題。

水利資金使用過程產(chǎn)生的問題按照資金使用與管理（預算管理、資金籌措、資金使用、結(jié)算管理、決算管理和績效管理）、財務管理（機構(gòu)設置、管理制度、財務基礎、內(nèi)部監(jiān)督、資產(chǎn)計價與移交）、會計核算（賬簿與科目設置、賬務處理）等具體分類劃分，分為一般、較重和嚴重三個層次。

以下簡要介紹兩個警示案例：

（1）篡改合同內(nèi)容及投資數(shù)額

某高效節(jié)水灌溉項目。該項目所在縣水務局與某施工單位簽訂的合同價為763.79萬元，其中：工程造價260.83萬元，機電設備工程費20.12萬元，金屬機器設備及安裝服務費433.32萬元，臨時工程49.52萬元。承包商申請第一次工程進度付款申請明細表中合同額填寫總價763.79萬元，其中：工程造價215.92萬元，機電設備工程費42.88萬元，金屬機器結(jié)構(gòu)設備及安裝服務費426.66萬元，臨時工程費94.39萬元。進度付款表中四部分內(nèi)容合計金額應為779.85萬元，與投標單價及總價均不一致，部分細部施工項目中標價與實際執(zhí)行價也不一致，存在篡改情況。如：石方開挖由中標價30.09元/m3調(diào)為17.33元/m3，M7.5漿砌石由328.39元/m3調(diào)為265.33元/m3；施工倉庫由200元/m2調(diào)為550元/m2。

（2）擅自挪用中央資金

《某縣水務局關(guān)于安排2018年特大防汛補助資金的通知》分解下達該項目所在縣水務公司2018年特大防汛補助資金30萬元，補助事由為該縣水廠取水口水毀應急修復。經(jīng)查，該縣水務公司與某市政建設工程公司于2016年簽訂了施工合同，工程價款33.12萬元，施工內(nèi)容主要為取水口取水設施及綜合用房建設，竣工結(jié)算審核報告記賬憑證顯示，該縣水務局撥付該縣公司2018年防汛補助資金30萬元，用于取水口及附屬工程項目（為滿足新建水廠取水需求），擅自改變了水利救災資金用途。不滿足《中央財政農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災及特大防汛抗旱補助資金管理辦法》（財農(nóng)〔2017〕91號）第十三條所規(guī)定的要求。

三、總結(jié)及展望

本文以水利資金類型及使用范圍為基礎，分析了水利資金監(jiān)督檢查過程中需要注意的典型問題，通過對水利資金的檢查期望達成以下目標：①明確水利資金使用范圍，專項資金應當?？顚Ｓ?，不得擅自變更專項資金用途；通過對多個項目的考察，找出了一些常見的、具有代表性的、典型的問題。②經(jīng)過討論，制定和修改了現(xiàn)行加強水利資金監(jiān)管辦法和文件；預防為主，定期組織相關(guān)基層單位負責人集中學習監(jiān)督檢查過程中的典型問題，避免出現(xiàn)同類問題，將可能出現(xiàn)的資金使用安全隱患消滅于萌芽狀態(tài)，扭轉(zhuǎn)“重投資輕監(jiān)管”。 ■