于琪洋

（水利部水資源管理中心，100038，北京）

新頒布施行的《地下水管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），深入貫徹習(xí)近平新時(shí)代生態(tài)文明思想，深入落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，規(guī)定了地下水節(jié)約保護(hù)、超采治理、監(jiān)督管理等制度措施，對區(qū)域地下水管控、節(jié)約用水、取用水監(jiān)管等提出明確要求和方向，為加強(qiáng)地下水管理、促進(jìn)地下水可持續(xù)利用提供了重要的法律依據(jù)。

一、嚴(yán)格總量控制，強(qiáng)化區(qū)域地下水管控

近年，我國在地下水資源評價(jià)、地下水超采區(qū)劃定、地下水取水總量和水位“雙控”指標(biāo)確定與管理、地下水取用水監(jiān)管、超采區(qū)治理、地下水監(jiān)測計(jì)量等方面開展了大量工作，取得了明顯成效，全國地下水用水總量逐年下降，地下水超采問題局部取得好轉(zhuǎn)。但應(yīng)該看到，地下水管理依然是我國水資源管理中的薄弱方面，地下水過度開發(fā)利用對水資源安全和生態(tài)安全造成的威脅不容忽視，超采區(qū)治理任務(wù)依然很重，治理措施還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。嚴(yán)格實(shí)施總量控制，多措并舉強(qiáng)化區(qū)域地下水監(jiān)管重要而迫切?！稐l例》把地下水取水總量和水位“雙控”上升為地下水管理基本制度，體現(xiàn)了地下水管理更嚴(yán)、更有針對性的要求。

1.實(shí)行地下水取水總量控制

為從源頭上防止地下水過度開發(fā)、超量利用，加快地下水超采區(qū)治理，《條例》明確要求實(shí)行地下水取水總量控制制度。要依據(jù)地下水可開采量和地表水資源狀況，科學(xué)確定省級行政區(qū)地下水取水總量控制指標(biāo)，并據(jù)此制定縣級以上行政區(qū)域控制指標(biāo)。對已經(jīng)超出控制指標(biāo)的，不予批準(zhǔn)新增取用地下水。通過控制地下水取用水總量，將有效遏制地下水超采狀況，避免出現(xiàn)重大地質(zhì)生態(tài)環(huán)境問題。下一步要加快確定地下水取水總量控制指標(biāo)，科學(xué)動態(tài)管控，根據(jù)降雨等補(bǔ)給條件適時(shí)調(diào)整管控指標(biāo)和措施，嚴(yán)格取水審批、計(jì)量和監(jiān)控，促進(jìn)總量管控指標(biāo)落實(shí)。

2.實(shí)行地下水水位控制

《條例》要求，省級水行政主管部門會同本級有關(guān)部門擬定轄區(qū)內(nèi)不同區(qū)域地下水水位控制指標(biāo)。發(fā)揮地下水水位便于直觀監(jiān)測、直接獲取的特點(diǎn)，及時(shí)評估分析地下水資源狀況和地下水取用情況。地下水水位控制指標(biāo)作為確定地下水取水工程布局、制定地下水年度取水計(jì)劃、審批取水許可等的關(guān)鍵指標(biāo)之一，為有效引導(dǎo)地下水合理開發(fā)、進(jìn)行動態(tài)管控提供重要依據(jù)。下一步要充分考慮區(qū)域地下水采補(bǔ)平衡和生態(tài)保護(hù)，明確地下水水位管控目標(biāo)，合理確定管理目標(biāo)水位和階段性恢復(fù)水位。按照地下水水位管控目標(biāo)要求，進(jìn)行年度監(jiān)管和考核。已確定水位控制指標(biāo)的地下水超采區(qū)要密切關(guān)注水位變化，針對超采成因，采取有效措施，按計(jì)劃完成水位目標(biāo)。對于易引發(fā)地質(zhì)環(huán)境問題的地區(qū)，如地裂縫地面沉降易發(fā)區(qū)、巖溶塌陷區(qū)、海水入侵區(qū)、具有明確生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的區(qū)域等，應(yīng)針對問題劃定控制水位。對于非超采地區(qū)（或臨界超采區(qū)），要劃定保障生態(tài)安全的上限和下限水位，作為管理的目標(biāo)要求，防止出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境惡化及超采等問題。

3.嚴(yán)格地下水禁、限采區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域管理

《條例》規(guī)定了劃定和公布地下水超采區(qū)、禁止開采區(qū)和限制開釆區(qū)的責(zé)任主體、依據(jù)、程序，明確了劃為禁、限采區(qū)的情形。已出現(xiàn)嚴(yán)重地質(zhì)災(zāi)害或生態(tài)損害的區(qū)域、公共供水管網(wǎng)已覆蓋的地下水超采區(qū)等，應(yīng)列入禁采區(qū)。開采量接近可開采量、開采地下水可能引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害或生態(tài)損害的區(qū)域等，應(yīng)列入限采區(qū)。除特殊情況外，禁采區(qū)不得取用地下水，限采區(qū)禁止新增取用地下水并逐步壓采。通過明確禁限采區(qū)的管理要求，能夠壓實(shí)地方政府和相關(guān)部門對嚴(yán)格地下水管理、壓采地下水及推進(jìn)地下水超采區(qū)治理工作的目標(biāo)任務(wù)與責(zé)任，提高各級各部門對加強(qiáng)地下水管理與保護(hù)工作重要性與緊迫性的認(rèn)識。下一步要建立超采區(qū)及禁限采區(qū)動態(tài)評估、認(rèn)定、調(diào)整機(jī)制，強(qiáng)化超采區(qū)及禁限采區(qū)的動態(tài)管理，確保管理科學(xué)、有效、符合實(shí)際。

二、強(qiáng)化節(jié)水優(yōu)先，提高地下水利用效率

水資源短缺是我國基本水情，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要瓶頸制約，北方地下水超采是我國水資源短缺問題的突出體現(xiàn)?！稐l例》著重對地下水超采區(qū)節(jié)水提出明確要求，在地下水超采區(qū)全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)，全面提升農(nóng)業(yè)灌溉等各行業(yè)地下水資源利用效率和效益。

1.大力推廣先進(jìn)節(jié)水技術(shù)、工藝、設(shè)備和產(chǎn)品

《條例》要求，取用地下水的單位和個(gè)人應(yīng)遵守取水總量控制和定額管理要求，采取節(jié)水措施，降低用水消耗。同時(shí)，對于應(yīng)該停止生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口或使用的落后、高耗水、污染嚴(yán)重的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品，《條例》給出了明確要求。目前我國已建立了取水許可制度和用水定額體系，要嚴(yán)格取水總量控制和用水定額管理，推動用水戶使用先進(jìn)節(jié)水技術(shù)、工藝和設(shè)備，采取循環(huán)用水、綜合利用及廢水處理回用等措施，實(shí)施技術(shù)改造，降低單位產(chǎn)品的用水量，提高節(jié)水水平。

2.著力提高農(nóng)業(yè)用水效率

農(nóng)業(yè)用水占我國地下水利用的大部分，占全國用水總量近三分之二。農(nóng)業(yè)是用水大戶，也是提高地下水利用效率的重要領(lǐng)域?！稐l例》對以地下水為灌溉水源的地區(qū)發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)、節(jié)約農(nóng)業(yè)用水提出了明確要求。目前農(nóng)業(yè)灌溉方式精細(xì)化程度仍然不高，田間灌溉節(jié)水潛力巨大。以地下水為灌溉水源的地區(qū)應(yīng)大力推進(jìn)節(jié)水灌溉，結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，加大田間節(jié)水設(shè)施建設(shè)力度，開展農(nóng)業(yè)用水精細(xì)化管理，推廣應(yīng)用噴灌、微灌、管道輸水灌溉、渠道防滲輸水灌溉等節(jié)水灌溉技術(shù)，以及先進(jìn)的農(nóng)機(jī)、農(nóng)藝和生物等技術(shù)，推進(jìn)適水種植、量水生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效。

3.加快建設(shè)節(jié)水型社會

全社會節(jié)水是解決水資源短缺、進(jìn)行超采區(qū)治理的重要措施。建設(shè)節(jié)水型社會，大力推動全社會節(jié)水，全面提升水資源利用效率，形成節(jié)水型生產(chǎn)生活方式，是保障水安全的戰(zhàn)略性舉措?！稐l例》要求，地下水超采區(qū)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)節(jié)水型社會建設(shè)。這就要求地下水超采區(qū)全面提升節(jié)水意識，著力調(diào)整用水結(jié)構(gòu)、提高用水效率，形成全社會節(jié)水的良好風(fēng)尚，將節(jié)水貫穿到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生產(chǎn)生活全過程，加快實(shí)現(xiàn)從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變，倒逼生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，全面提升各行業(yè)各領(lǐng)域水資源利用效率。

三、嚴(yán)格取用水監(jiān)管，提升地下水管理能力和水平

地下水管理專業(yè)性強(qiáng)、重要環(huán)節(jié)多，需要針對工作重點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)扎實(shí)做好大量的基礎(chǔ)性支撐工作，嚴(yán)格監(jiān)管才能全面落實(shí)好水資源剛性約束制度，為地下水可持續(xù)利用提供堅(jiān)實(shí)的保障，適應(yīng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的要求。今后一個(gè)階段，要以機(jī)井取水全過程管理為重點(diǎn)，以取水許可和計(jì)劃管理為抓手，以取水工程監(jiān)管為基礎(chǔ)，大力強(qiáng)化基礎(chǔ)支撐工作，提升地下水管理能力和水平。

1.嚴(yán)格地下水取水許可和計(jì)劃管理

取水許可是地下水取用監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。與以往取水許可管理法規(guī)相比，《條例》明確規(guī)定了六種地下水取水許可申請不予批準(zhǔn)的情形，如不符合地下水管控指標(biāo)要求、不符合行業(yè)用水定額和節(jié)水規(guī)定、不符合國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和水資源緊缺或生態(tài)脆弱地區(qū)新改擴(kuò)建高耗水項(xiàng)目等。取用地下水應(yīng)實(shí)行計(jì)劃管理，縣級以上地方人民政府水行政主管部門應(yīng)根據(jù)本行政區(qū)域地下水取水總量和水位控制指標(biāo)、地下水需求量和用水結(jié)構(gòu)，制定地下水年度取水計(jì)劃；該計(jì)劃應(yīng)作為下達(dá)取水單位或者個(gè)人取水計(jì)劃的重要依據(jù)。下一步要結(jié)合取水口取用水專項(xiàng)整治和電子證照推廣應(yīng)用工作，充分發(fā)揮國控系統(tǒng)、用水統(tǒng)計(jì)直報(bào)系統(tǒng)等作用，對地下水取水許可、超計(jì)劃取水進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控和預(yù)警，強(qiáng)化地下水取水許可規(guī)范化、信息化和動態(tài)化管理。

2.加強(qiáng)地下水取水工程監(jiān)管

我國地下水取水工程分布廣、數(shù)量大，但長期以來底數(shù)不清，動態(tài)掌握不準(zhǔn)，已成為嚴(yán)格地下水取用監(jiān)管的重要瓶頸。對此，《條例》要求對地下水取水工程登記造冊，建立監(jiān)督管理制度。對于停止取水的地下水取水工程，應(yīng)按有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)封存或者回填。地下水取水工程應(yīng)合理布局，在申請取水許可時(shí)應(yīng)附建設(shè)方案，并按取水許可批準(zhǔn)文件要求自行或委托具有相應(yīng)專業(yè)技術(shù)能力的單位施工。下一步要結(jié)合取用水管理專項(xiàng)整治行動，全面準(zhǔn)確掌握各種地下水取水工程情況，同時(shí)結(jié)合“回頭看”專項(xiàng)行動進(jìn)一步核準(zhǔn)機(jī)井?dāng)?shù)據(jù)。依托取水許可電子證照應(yīng)用、地下水“一張圖”信息平臺，建立地下水取水工程登記管理長效機(jī)制，動態(tài)掌握新建各類地下水取水工程情況，及時(shí)了解封停報(bào)廢地下水取水工程情況，把地下水取水工程登記工作作為一項(xiàng)長久性的日常管理工作。

3.完善地下水取水計(jì)量

目前我國取水監(jiān)測計(jì)量工作仍存在覆蓋面不全，準(zhǔn)確度和在線率不高，信息平臺功能不完善，數(shù)據(jù)共享程度不足等問題，與嚴(yán)格水資源管理的要求不相適應(yīng)。為準(zhǔn)確掌握地下水取水工程的取水量，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理，《條例》對地下水取水計(jì)量設(shè)施安裝、計(jì)量數(shù)據(jù)傳輸?shù)忍岢隽嗣鞔_要求。新建、改建、擴(kuò)建地下水取水工程，應(yīng)當(dāng)同時(shí)安裝計(jì)量設(shè)施；取用地下水量達(dá)到規(guī)模以上的，應(yīng)當(dāng)安裝在線計(jì)量設(shè)施。對未安裝計(jì)量設(shè)施或者計(jì)量設(shè)施不合格、運(yùn)行不正常的，《條例》明確了嚴(yán)格的處罰措施，按照日最大取水能力計(jì)算的取水量計(jì)征相關(guān)費(fèi)用，處10萬元以上50萬元以下罰款。這些規(guī)定將極大地促進(jìn)取用地下水計(jì)量率的提升。今后要下大力氣解決地下水取用計(jì)量問題，全面推進(jìn)全國取水監(jiān)測計(jì)量和監(jiān)督管理工作。有序推進(jìn)農(nóng)用灌溉機(jī)井監(jiān)測計(jì)量，針對點(diǎn)多面廣量大的農(nóng)機(jī)井計(jì)量困難問題開展“以電折水”“以電控水”計(jì)量監(jiān)測技術(shù)管理，制定全國“以電折水”技術(shù)規(guī)范，協(xié)調(diào)對接國家電網(wǎng)公司農(nóng)機(jī)井用電量數(shù)據(jù)，指導(dǎo)各地制作“表-井-田-戶”關(guān)系臺賬，全面提高農(nóng)機(jī)井計(jì)量率，提升地下水精細(xì)化管理能力。

4.實(shí)行特殊類型工程監(jiān)管

《條例》首次明確了疏干排水、地?zé)崮荛_發(fā)項(xiàng)目等可能影響地下水的特殊類型工程監(jiān)管要求。礦產(chǎn)資源開采、地下工程建設(shè)疏干排水量達(dá)到規(guī)模的，應(yīng)依法申請取水許可，且應(yīng)達(dá)標(biāo)排放、優(yōu)先利用。需要取水的地?zé)崮荛_發(fā)項(xiàng)目，明確了要劃定限制和禁止取水范圍，明確了禁止建設(shè)的情況，明確了開發(fā)和管理要求。地下工程建設(shè)須采取措施防止對地下水補(bǔ)給、徑流、排泄造成重大不利影響，多層含水層開發(fā)、回灌地下水應(yīng)防止串層污染。

5.強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用

水資源稅是落實(shí)“兩手發(fā)力”、運(yùn)用市場機(jī)制促進(jìn)地下水節(jié)約保護(hù)的重要舉措?！稐l例》明確了地下水資源稅征收原則，應(yīng)充分反映地下水資源狀況、取用水類型和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等情況，采取差別化的地下水資源稅標(biāo)準(zhǔn)。2017年以來，水資源稅改革工作進(jìn)展平穩(wěn)，成效明顯。通過水資源稅改革，稅收調(diào)節(jié)社會用水需求的效應(yīng)初步顯現(xiàn)，一定程度上抑制了地下水超采，增強(qiáng)了社會特別是企業(yè)節(jié)約用水意識。下一步要根據(jù)國家統(tǒng)一部署，加大實(shí)施范圍，深入研究水資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)對水資源優(yōu)化配置的調(diào)控機(jī)制，因地制宜制定差別化稅率，充分發(fā)揮水資源稅的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。

《條例》明確了地方人民政府、水行政主管部門及相關(guān)部門、取用水戶的責(zé)任，把加強(qiáng)地下水開發(fā)利用全過程管理的要求落到了實(shí)處，將為建立和落實(shí)水資源剛性約束制度，促進(jìn)地下水可持續(xù)利用提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。各地水資源管理機(jī)構(gòu)及地下水管理相關(guān)部門要認(rèn)真貫徹落實(shí)《條例》要求，采取切實(shí)有效的措施，從制度建設(shè)、日常監(jiān)管、措施落實(shí)、專題研究等方面，加快推進(jìn)地下水管理工作，加大人財(cái)物支持保障力度，不斷提高地下水管理能力和水平，推動地下水超采治理見實(shí)效、見長效，努力開拓地下水管理保護(hù)新局面。 ■