嚴(yán)婷婷，龐靖鵬，羅 琳，郭姝姝

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

基礎(chǔ)設(shè)施不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）是國(guó)際通行的配置資產(chǎn)，具有流動(dòng)性較高、收益相對(duì)穩(wěn)定、安全性較強(qiáng)等特點(diǎn)，能有效盤(pán)活存量資產(chǎn)，拓寬社會(huì)資本投資渠道，增強(qiáng)資本市場(chǎng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)質(zhì)效?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）提出，要推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）健康發(fā)展，有效盤(pán)活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資良性循環(huán)。水利部部長(zhǎng)李國(guó)英在“三對(duì)標(biāo)、一規(guī)劃”專項(xiàng)行動(dòng)總結(jié)大會(huì)和2022年全國(guó)水利工作會(huì)議上都明確要求推進(jìn)水利領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)。本文分析加快推進(jìn)水利領(lǐng)域REITs試點(diǎn)的必要性，總結(jié)各地水利領(lǐng)域REITs試點(diǎn)遇到的難點(diǎn)問(wèn)題，提出相關(guān)對(duì)策建議，為試點(diǎn)工作順利推進(jìn)、水利投資良性循環(huán)提供支撐。

一、加快推進(jìn)水利領(lǐng)域REITs試點(diǎn)的必要性

開(kāi)展水利領(lǐng)域REITs試點(diǎn)是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于“防風(fēng)險(xiǎn)、去杠桿、穩(wěn)投資、補(bǔ)短板”戰(zhàn)略部署的重要舉措，對(duì)于創(chuàng)新水利投融資機(jī)制、推進(jìn)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展，具有重要意義。

1.符合水利投融資改革方向

“十三五”時(shí)期全國(guó)水利總投資達(dá)到3.58萬(wàn)億元，年均投資約7 160億元。從水利投資結(jié)構(gòu)上看，仍以政府投資為主，金融貸款和社會(huì)資本占水利總投資的比例逐步提高，從“十二五”時(shí)期的12.9%提高到22.8%?！笆奈濉睍r(shí)期，將以全面提升國(guó)家水安全保障能力為主線，以全面推進(jìn)國(guó)家水網(wǎng)工程建設(shè)為重點(diǎn)，推進(jìn)一批重大水利工程建設(shè)，水利建設(shè)資金需求仍然十分強(qiáng)烈。2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求，要積極推出有利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的政策，適度超前開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施投資。2022年1月10日，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上明確要求抓緊推動(dòng)實(shí)施前期已論證多年的重大水利項(xiàng)目。在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，為落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有關(guān)要求，必須按照市場(chǎng)化、法治化原則，深化投融資體制機(jī)制改革，以市場(chǎng)化改革推動(dòng)加快水利工程建設(shè)。

2.符合水利基礎(chǔ)設(shè)施特點(diǎn)

新中國(guó)成立以來(lái)國(guó)家投入了大量資金對(duì)江河、湖泊進(jìn)行治理和開(kāi)發(fā)，建設(shè)了河道、堤防、水庫(kù)、灌區(qū)、泵站、水電站等一大批水利水電工程，為社會(huì)創(chuàng)造了巨大經(jīng)濟(jì)效益，也形成了數(shù)以千億計(jì)存量資產(chǎn)。這些資產(chǎn)中有相當(dāng)一部分具有經(jīng)濟(jì)效益，然而卻因?yàn)榉N種原因成為“死資產(chǎn)”，無(wú)法通過(guò)盤(pán)活來(lái)籌措新的建設(shè)資金，制約了資產(chǎn)保值增值?；A(chǔ)設(shè)施REITs是國(guó)際通行的配置資產(chǎn)，具有流動(dòng)性較高、收益相對(duì)穩(wěn)定、安全性較強(qiáng)等特點(diǎn)，能有效盤(pán)活存量資產(chǎn)，填補(bǔ)當(dāng)前金融產(chǎn)品空白，拓寬社會(huì)資本投資渠道，提升直接融資比重，增強(qiáng)資本市場(chǎng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)質(zhì)效。在水利領(lǐng)域推進(jìn)REITs試點(diǎn)，對(duì)于盤(pán)活水利存量資產(chǎn)、破解籌融資難問(wèn)題、提高水利資產(chǎn)運(yùn)行效率和效益，都具有十分重要的意義。

3.符合當(dāng)前國(guó)家政策導(dǎo)向

2020年以來(lái)國(guó)家發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)和滬深交易所等相關(guān)部門(mén)發(fā)布了20余項(xiàng)相關(guān)政策文件。2020年4月《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》（證監(jiān)發(fā)〔2020〕40號(hào)）發(fā)布，標(biāo)志著我國(guó)公募REITs率先在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域拉開(kāi)序幕。2021年6月《關(guān)于進(jìn)一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改投資〔2021〕958號(hào)）明確將具有供水、發(fā)電功能的水利設(shè)施納入試點(diǎn)范圍。2021年12月《關(guān)于加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）有關(guān)工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2021〕1048號(hào)）提出，要調(diào)動(dòng)各方面參與積極性，做好輔導(dǎo)和服務(wù)工作，落實(shí)申報(bào)條件，加快申報(bào)進(jìn)度。截至2021年年底，已有兩批11個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目成功上市，產(chǎn)品平均漲幅達(dá)25.5%。

二、水利領(lǐng)域推進(jìn)REITs試點(diǎn)的主要難點(diǎn)

根據(jù)有關(guān)要求，基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)項(xiàng)目聚焦重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)和優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，優(yōu)先支持位于京津冀、雄安新區(qū)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)江三角洲、海南自貿(mào)區(qū)和黃河流域等國(guó)家重大戰(zhàn)略區(qū)域范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板項(xiàng)目，鼓勵(lì)新型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開(kāi)展試點(diǎn)，包括具有供水、發(fā)電等功能水利設(shè)施；聚焦社會(huì)效益良好、投資收益率穩(wěn)定且運(yùn)營(yíng)管理水平較好優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。結(jié)合地方試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)和調(diào)研了解到的情況，對(duì)照試點(diǎn)具體條件和要求，試點(diǎn)中還存在一些難點(diǎn)問(wèn)題。

1.項(xiàng)目權(quán)屬或資產(chǎn)范圍不明確

REITs試點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)權(quán)屬清晰、資產(chǎn)范圍明確，土地使用依法合規(guī)，發(fā)起人（原始權(quán)益人）應(yīng)依法合規(guī)直接或間接擁有項(xiàng)目所有權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或經(jīng)營(yíng)收益權(quán)。但很多水利項(xiàng)目存在權(quán)屬或資產(chǎn)范圍不明確的問(wèn)題。如南水北調(diào)東線、中線一期工程分別于2013年11月、2014年12月建成通水，累計(jì)調(diào)水量已超500億m3，但至今尚未竣工驗(yàn)收，且部分資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清。天津芥園水廠已建成并投入使用100多年，相關(guān)土地房產(chǎn)資料缺失，加之部分確權(quán)補(bǔ)證工作手續(xù)繁瑣，無(wú)法提供完備的土地使用手續(xù)。云南牛欄江—滇池補(bǔ)水工程未取得長(zhǎng)期穩(wěn)定的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，且僅有部分水利設(shè)施資產(chǎn)辦理了不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。

2.項(xiàng)目不夠成熟穩(wěn)定

REITs試點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)成熟穩(wěn)定，具體要求為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)間原則上不低于3年，現(xiàn)金流投資回報(bào)良好，近3年內(nèi)總體保持盈利或經(jīng)營(yíng)性凈現(xiàn)金流為正，現(xiàn)金流來(lái)源合理分散且主要由市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生，預(yù)計(jì)未來(lái)3年現(xiàn)金流分配率原則上不低于4%。但受我國(guó)水利工程供水價(jià)格水平總體偏低、公益性支出缺乏補(bǔ)償渠道等因素影響，很多水利項(xiàng)目投資回報(bào)率偏低，有的還需要額外的政府補(bǔ)貼。如天津南水北調(diào)原水項(xiàng)目和自來(lái)水供水項(xiàng)目受水價(jià)定價(jià)限制，未能有效市場(chǎng)化運(yùn)作，經(jīng)營(yíng)性凈現(xiàn)金流為負(fù)，以收益法評(píng)估的資產(chǎn)凈值也為負(fù)；云南牛欄江—滇池補(bǔ)水工程收入主要為滇池生態(tài)補(bǔ)水水費(fèi)，購(gòu)水主體單一，且該筆收入穿透來(lái)看屬于政府財(cái)政預(yù)算開(kāi)支，不屬于居民終端使用者付費(fèi)。

3.項(xiàng)目資產(chǎn)規(guī)模不足

REITs試點(diǎn)要求項(xiàng)目不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估凈值原則上不低于10億元，同時(shí)發(fā)起人（原始權(quán)益人）還應(yīng)具有較強(qiáng)擴(kuò)募能力。但從各地申報(bào)的項(xiàng)目來(lái)看，很多項(xiàng)目規(guī)模達(dá)不到要求，由于項(xiàng)目原始權(quán)益人現(xiàn)有存量項(xiàng)目的局限性，內(nèi)部項(xiàng)目整合申報(bào)的難度很大，如果與其他項(xiàng)目權(quán)益人聯(lián)合申報(bào)，利益上的不同訴求難以協(xié)調(diào)。如云南元謀大型灌區(qū)丙間片11.4萬(wàn)畝（1畝=1/15 hm2）高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目，雖然資產(chǎn)權(quán)屬清晰，經(jīng)營(yíng)狀況較好，原始權(quán)益人大禹節(jié)水集團(tuán)也具有較高的積極性和較強(qiáng)的擴(kuò)募能力，但單個(gè)項(xiàng)目的資產(chǎn)規(guī)模不足，在云南省內(nèi)又沒(méi)有符合條件的同類項(xiàng)目。云南省文山州暮底河水庫(kù)工程，原始權(quán)益人沒(méi)有控股或相對(duì)控股持有其他同類水利資產(chǎn)，不滿足各類資產(chǎn)規(guī)模原則上不低于擬首次發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs資產(chǎn)規(guī)模2倍的發(fā)行要求。

4.原始權(quán)益人參與積極性不高

REITs試點(diǎn)項(xiàng)目的原始權(quán)益人應(yīng)為有一定知名度和影響力的行業(yè)龍頭企業(yè)，且具有積極參與REITs試點(diǎn)工作的意愿。但按照水利工程管理體制改革要求，目前很多水管單位為事業(yè)性質(zhì)，不符合發(fā)起人權(quán)屬要求。如部分縣屬重點(diǎn)水源及供水管（渠）道建設(shè)項(xiàng)目，其原始權(quán)益人為縣水務(wù)局，為地方政府機(jī)構(gòu)，屬于資產(chǎn)證券化發(fā)行的基礎(chǔ)資產(chǎn)負(fù)面清單之一，項(xiàng)目需劃撥至企業(yè)才可進(jìn)行REITs試點(diǎn)申報(bào)，但縣水務(wù)局劃撥資產(chǎn)意愿不強(qiáng)。即便是企業(yè)性質(zhì)的水管單位或水投公司，因?qū)鹘y(tǒng)融資模式的路徑依賴或者擴(kuò)大投資規(guī)模的需求不強(qiáng)等原因，參與試點(diǎn)的動(dòng)力不足、積極性不高。

三、相關(guān)對(duì)策建議

1.做好試點(diǎn)工作的頂層設(shè)計(jì)

一是出臺(tái)推進(jìn)水利領(lǐng)域REITs試點(diǎn)的政策文件。根據(jù)全國(guó)REITs試點(diǎn)以及各地水利領(lǐng)域試點(diǎn)工作實(shí)際情況，針對(duì)水利工程特點(diǎn)，研究制定推進(jìn)水利領(lǐng)域REITs試點(diǎn)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)和操作指南，對(duì)項(xiàng)目篩選、資產(chǎn)確權(quán)及整合、土地使用手續(xù)辦理等加以指導(dǎo)。二是進(jìn)一步研究出臺(tái)有關(guān)配套政策。明確水利工程股權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和財(cái)產(chǎn)收益等權(quán)益轉(zhuǎn)讓過(guò)程的相關(guān)細(xì)則，加強(qiáng)REITs與PPP政策銜接，減輕水利工程在利用REITs融資過(guò)程中涉及到的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和資產(chǎn)收益環(huán)節(jié)稅負(fù)壓力等。

2.大力推動(dòng)水利項(xiàng)目提質(zhì)增效

一是摸清項(xiàng)目底數(shù)。落實(shí)國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布的基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)工作要求，嚴(yán)格按照相關(guān)文件明確的規(guī)則、規(guī)范、條件和程序，依托專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，梳理匯總本地區(qū)水利項(xiàng)目，根據(jù)工程現(xiàn)狀、項(xiàng)目自身?xiàng)l件和前期準(zhǔn)備情況等，審慎選定優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)資產(chǎn)，切實(shí)保障水利領(lǐng)域REITs試點(diǎn)項(xiàng)目質(zhì)量。二是優(yōu)化整合存量項(xiàng)目。地方水利部門(mén)要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，強(qiáng)化優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)確權(quán)、分割重組和優(yōu)化整合，提升原始權(quán)益人資產(chǎn)規(guī)模和質(zhì)量。廣泛調(diào)動(dòng)各類社會(huì)資本積極性，鼓勵(lì)其通過(guò)出資入股、收購(gòu)股權(quán)、相互換股等方式加強(qiáng)合作，提升水利項(xiàng)目市場(chǎng)化、專業(yè)化運(yùn)營(yíng)能力。三是著力提升項(xiàng)目收益。加快推進(jìn)水利工程供水價(jià)格改革進(jìn)程，建立健全補(bǔ)償成本、合理盈利、激勵(lì)提升供水質(zhì)量、促進(jìn)節(jié)約用水的價(jià)格形成和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，健全完善水費(fèi)收繳保障機(jī)制，確保項(xiàng)目供水收益。完善項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制，推進(jìn)供水與發(fā)電、旅游、康養(yǎng)、土地開(kāi)發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合，統(tǒng)籌涉水產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)收益與水利工程建設(shè)投融資，提升水利項(xiàng)目綜合收益。

3.穩(wěn)妥快速推進(jìn)試點(diǎn)申報(bào)工作

一是建立健全試點(diǎn)工作機(jī)制。鼓勵(lì)地方水利部門(mén)建立水利領(lǐng)域REITs項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，加強(qiáng)項(xiàng)目培育孵化和全過(guò)程跟蹤，形成“試點(diǎn)—儲(chǔ)備—謀劃”的滾動(dòng)實(shí)施機(jī)制。二是加大工作力度。加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，幫助落實(shí)各項(xiàng)條件，做好申報(bào)試點(diǎn)項(xiàng)目相關(guān)準(zhǔn)備，積極推動(dòng)符合條件的水利項(xiàng)目分類納入全國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)，做到項(xiàng)目“愿入盡入、應(yīng)入盡入”。三是加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)溝通合作。各地水利部門(mén)要加強(qiáng)與本地區(qū)發(fā)展改革、證監(jiān)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、國(guó)資監(jiān)管等部門(mén)的溝通，協(xié)調(diào)有關(guān)方面對(duì)水利項(xiàng)目發(fā)行REITs予以支持，共同解決項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中存在的問(wèn)題，加快推進(jìn)試點(diǎn)相關(guān)工作。

4.加強(qiáng)試點(diǎn)相關(guān)項(xiàng)目監(jiān)督管理

一是促進(jìn)存續(xù)項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。推動(dòng)基金管理人、工程運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)等主要參與方健全激勵(lì)約束機(jī)制，鼓勵(lì)運(yùn)營(yíng)管理模式創(chuàng)新，提高存續(xù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率，提升公共服務(wù)水平，保障基金存續(xù)期間項(xiàng)目持續(xù)健康平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)。引導(dǎo)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)依法合規(guī)運(yùn)營(yíng)，處理好水利項(xiàng)目公益性和經(jīng)營(yíng)性關(guān)系，切實(shí)保障公共利益，防范化解潛在風(fēng)險(xiǎn)。二是充分發(fā)揮政府投資引導(dǎo)作用。用好國(guó)家發(fā)展改革委“引導(dǎo)社會(huì)資本參與盤(pán)活國(guó)有存量資產(chǎn)中央預(yù)算內(nèi)投資示范專項(xiàng)”，支持將回收資金投入新建水利項(xiàng)目。鼓勵(lì)積極開(kāi)展水利領(lǐng)域REITs試點(diǎn)工作、成效顯著的項(xiàng)目單位，以及使用回收資金投入的新項(xiàng)目，按照有關(guān)規(guī)定爭(zhēng)取中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)、地方政府專項(xiàng)債券等的優(yōu)先支持，充分調(diào)動(dòng)盤(pán)活存量積極性。

5.加強(qiáng)政策宣講和業(yè)務(wù)培訓(xùn)

一是加強(qiáng)政策解讀和宣傳。采取多種方式開(kāi)展政策解讀，推動(dòng)有關(guān)方面充分認(rèn)識(shí)水利領(lǐng)域REITs的重要意義和積極作用?？偨Y(jié)推廣典型經(jīng)驗(yàn)，宣傳推介成功案例，鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)學(xué)習(xí)借鑒。二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。組織開(kāi)展和鼓勵(lì)參與各種類型的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，幫助政府部門(mén)、原始權(quán)益人、金融機(jī)構(gòu)及中介機(jī)構(gòu)等掌握和了解與基礎(chǔ)設(shè)施REITs相關(guān)的政策法規(guī)、管理要求，進(jìn)一步熟悉基礎(chǔ)設(shè)施REITs的操作規(guī)則，提升其參與意愿和業(yè)務(wù)能力。 ■