戴 羽

(盤山縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地發(fā)展服務(wù)中心，遼寧 盤錦 124000)

1 農(nóng)業(yè)水價(jià)現(xiàn)狀

盤山縣為退海之地，地勢(shì)低洼較為平坦，地處下遼河沖積平原的最未端，總面積1103.01km2。該區(qū)域?qū)贉貛Т箨懶园霛駶櫄夂?，年?nèi)平均降水量633.6mm，降水年際變化大，豐、枯水年最大相差2倍，年內(nèi)分配極不均勻，7、8月降水量占全年的52%。調(diào)查顯示，盤山縣人均占有水量不足400 m3，屬于嚴(yán)重缺水地區(qū)，工業(yè)、農(nóng)業(yè)和城市生活用水有較大缺口，僅農(nóng)業(yè)約缺水3600多萬m3。

自1999年1月1日起至今，盤山縣水田供水價(jià)格一直都按文件規(guī)定的0.05元/m3計(jì)取的(省屬水庫供水價(jià)格自2016年調(diào)整到0.10元/m3計(jì)取)。水價(jià)不能反映現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)值和稀缺程度，導(dǎo)致用水戶普遍缺乏節(jié)水意識(shí)，水價(jià)成本核算不到位，嚴(yán)重影響合理水價(jià)形成機(jī)制的建立，加之小型農(nóng)田水利工程缺少計(jì)量設(shè)施，不能計(jì)量供水，按方收費(fèi)，造成管理者不便管理，降低了群眾參與改制的積極性，影響了產(chǎn)權(quán)制度改革的發(fā)展。在此背景下，盤山縣積極探索農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，自2014年就著手進(jìn)行機(jī)制建設(shè)、節(jié)水工程建設(shè)。農(nóng)業(yè)水價(jià)改革涉及范圍廣，工作難度大且政策性強(qiáng)，且與受益區(qū)物價(jià)上漲指數(shù)、經(jīng)濟(jì)利益等直接相關(guān)[1-3]。因此，如何建立一個(gè)可操作的、政府接受、農(nóng)民承受的水價(jià)改革措施是水利工作者亟待解決的問題，文章全面探討了盤山縣水價(jià)現(xiàn)狀、發(fā)展過程及其所存在的問題，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

2 農(nóng)業(yè)水價(jià)改革面臨的問題

2.1 灌區(qū)體制、機(jī)制問題

盤山灌區(qū)是自收自支型事業(yè)單位模式，但灌區(qū)公益性和非公益性混為一體。由于現(xiàn)行水價(jià)近20年未漲，縣鎮(zhèn)兩級(jí)水管單位工資、運(yùn)行費(fèi)用已相當(dāng)困難，不但承擔(dān)灌溉供水的經(jīng)營職責(zé)，同時(shí)還承擔(dān)防洪、除澇、飲水等公益性支出。特別是除澇，既要負(fù)責(zé)農(nóng)田排澇，還要承擔(dān)城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、村屯排水，全是無償?shù)?排澇電費(fèi)從灌溉電費(fèi)支出)，這些公益性支出更加重了灌區(qū)運(yùn)行負(fù)擔(dān)。灌區(qū)在這種體制下難以按市場(chǎng)法則運(yùn)行，也無法做到自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束和自求發(fā)展。

農(nóng)田水利工程效益尚未真正與灌區(qū)人事勞動(dòng)分配掛鉤，只是堅(jiān)持“統(tǒng)一、精簡(jiǎn)、效能”的原則實(shí)行機(jī)構(gòu)壓縮、人員精簡(jiǎn)、定員定崗，保證工作效率和質(zhì)量，難以分發(fā)揮人員的主觀能動(dòng)性，從根本上杜絕“平均主義”。

2.2 固定資產(chǎn)測(cè)算、產(chǎn)權(quán)明確問題

水資源的使用權(quán)、管理權(quán)和所有權(quán)，在共有制下模糊不清，其后果易造成在局部利益最大化驅(qū)使下，灌區(qū)和用水戶對(duì)灌區(qū)固定資產(chǎn)和水資源過度無約束消耗。近年來，盤山灌區(qū)實(shí)施節(jié)水改造的面積有17萬畝，這大幅度降低了整個(gè)灌區(qū)灌溉定額，明顯提升整體用水效率，并獲取了巨大外部效益。然而，這種外部效益受各種客觀條件限制，難以補(bǔ)償灌區(qū)內(nèi)部成本，故必須在灌區(qū)固定資產(chǎn)和水資源測(cè)算精確、產(chǎn)權(quán)完整明晰的情況下，用水戶和灌區(qū)才能將外部效益設(shè)法促使其內(nèi)在化，逐漸轉(zhuǎn)變對(duì)水資源和灌區(qū)固定資產(chǎn)無約束的過度消耗[4]。

2.3 精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)問題

在水資源管理過程中，最難以克服的是供水成本的不斷增加和水資源的日益稀缺。目前，盤山縣水利工程建設(shè)費(fèi)用還完全依靠國家財(cái)政撥款和地方財(cái)政。由于現(xiàn)行水價(jià)偏低，資金補(bǔ)償不到位，水利工程連年虧損，也使各級(jí)財(cái)政壓力較大。水價(jià)改革的深水區(qū)就是資金問題，若各級(jí)政府對(duì)精準(zhǔn)補(bǔ)貼不能按時(shí)足額到位，就會(huì)發(fā)現(xiàn)水價(jià)改革叫“難”聲一片。

①補(bǔ)貼用水戶，優(yōu)點(diǎn)是農(nóng)民積極性高，與國家的惠民政策相符；缺點(diǎn)是水利工程正常維修養(yǎng)護(hù)不能到位，水管單位繼續(xù)負(fù)債艱難運(yùn)行，水利行業(yè)與改革前相比不會(huì)有大的改變。②補(bǔ)貼農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，優(yōu)點(diǎn)是用水協(xié)會(huì)管護(hù)積極性高，末級(jí)渠系的工作職責(zé)得到有效落實(shí)；缺點(diǎn)是不能總體實(shí)施全鎮(zhèn)、全縣水利工程的可持續(xù)發(fā)展。加之協(xié)會(huì)又是社會(huì)組織，缺少監(jiān)督機(jī)制，不利于補(bǔ)貼資金安全。③補(bǔ)貼對(duì)象為縣級(jí)水管單位，優(yōu)點(diǎn)是便于統(tǒng)籌全縣水利工程的總體規(guī)劃；缺點(diǎn)是用水戶農(nóng)民的積極性不高[5]。因此，精準(zhǔn)補(bǔ)貼的資金應(yīng)根據(jù)用途、按比例、合理的分配給各水管部門。精準(zhǔn)補(bǔ)貼的使用管理則應(yīng)建立監(jiān)督機(jī)制，由無利害關(guān)系的其他方進(jìn)行監(jiān)督管理，如財(cái)政、銀行等。

3 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革對(duì)策

3.1 制定合理水價(jià)政策

①合理測(cè)算水價(jià)成本、價(jià)格水平。根據(jù)《2015年盤山縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案》中測(cè)算的水價(jià)，灌區(qū)全成本水價(jià)為0.35元/m3，運(yùn)行成本水價(jià)為0.18元/m3。經(jīng)調(diào)查，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的承受能力為1350元/hm2左右，以11565m3/hm2(“十三五”規(guī)劃數(shù)據(jù))為田間灌溉定額，按0.12元/m3，每公頃收水費(fèi)1387.5元。稻田養(yǎng)蟹用水定額比水稻正常灌溉定額增加1500m3/hm2，增加的水量按0.35元/ m3的全成本水價(jià)收取。②執(zhí)行分類水價(jià)。一般地，水費(fèi)收繳分為普通水稻種植戶和稻田養(yǎng)蟹戶。結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，稻田養(yǎng)蟹用水定額比水稻正常灌溉定額增加1500m3/hm2，稻田養(yǎng)蟹戶每公頃比普通水稻種植戶多收入13500元/hm2，其公頃應(yīng)繳水費(fèi)1912.5元(11565 m3/hm2×13500元+150m3/hm2×0.35元)。③實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)。灌區(qū)農(nóng)作物為水稻，以田間灌溉定額11565m3/hm2為標(biāo)準(zhǔn)。灌溉用水量超過定額10%-20%以上的部分收0.20元/m3；超過定額20%-30%的部分收0.30元/m3，超定額30%以上部分收0.40元/m3。

3.2 深化產(chǎn)權(quán)制度和機(jī)制改革

①明確產(chǎn)權(quán)主體。向農(nóng)民用水協(xié)會(huì)移交灌區(qū)內(nèi)的斗、農(nóng)渠系及配套設(shè)施產(chǎn)權(quán)，并由縣水利局代表縣政府頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書。②貫徹落實(shí)管護(hù)責(zé)任。推行“工程設(shè)施運(yùn)行維護(hù)責(zé)任村，用水戶協(xié)會(huì)具體負(fù)責(zé)、專人管理”。用水戶協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)灌溉用水管理和小型水利工程管護(hù)、維修等，申請(qǐng)使用節(jié)水基金更新改造公用工程[6-7]。

灌區(qū)機(jī)制改革應(yīng)分三步走，首先做好灌區(qū)的定編定員，積極推行效益、技能、崗位與工資掛鉤辦法；其次，在合理核定用水成本、定崗定員、擬定維修養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)定額的情況下，做好灌區(qū)管理單位的公益性、準(zhǔn)公益性或經(jīng)營性的定性工作；最后，在條件成熟后，把灌區(qū)現(xiàn)在的維修養(yǎng)護(hù)及人員從管理機(jī)構(gòu)中分離出來，組成經(jīng)濟(jì)實(shí)體，實(shí)行合同管理，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，把灌區(qū)的運(yùn)營推向市場(chǎng)[8]。

3.3 實(shí)施精準(zhǔn)補(bǔ)貼，實(shí)行節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)

補(bǔ)貼資金由縣財(cái)政從土地出讓金中，給予一次性補(bǔ)貼。重點(diǎn)對(duì)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)補(bǔ)貼，主要用于末級(jí)渠系維修養(yǎng)護(hù)；對(duì)采用高效節(jié)水灌溉的用戶、種植大戶進(jìn)行補(bǔ)貼。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)按農(nóng)民用水協(xié)會(huì)維修末級(jí)渠系建筑物的座數(shù)、渠道長度進(jìn)行核定[9]。

盤山縣政府應(yīng)出臺(tái)更加優(yōu)惠的補(bǔ)貼政策，在足額財(cái)政精準(zhǔn)補(bǔ)助資金的同時(shí)，另從土地出讓金中計(jì)提資金，和超定額累進(jìn)節(jié)水加價(jià)收費(fèi)中計(jì)提30%的資金給予項(xiàng)目區(qū)一次性獎(jiǎng)勵(lì)。重點(diǎn)對(duì)采取高效節(jié)水灌溉技術(shù)、節(jié)水的農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、用水戶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)[10]。獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)按農(nóng)民用水協(xié)會(huì)對(duì)現(xiàn)有水利工程及時(shí)進(jìn)行維修的，按工程造價(jià)的30%予以獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)方式為獎(jiǎng)金直接轉(zhuǎn)入?yún)f(xié)會(huì)帳戶。農(nóng)民用水協(xié)會(huì)積極為農(nóng)業(yè)水價(jià)改革試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行宣傳、參與工程建設(shè)、協(xié)調(diào)管理、按時(shí)上繳水費(fèi)的協(xié)會(huì)予以一次性獎(jiǎng)勵(lì)，節(jié)約水量達(dá)到定額標(biāo)準(zhǔn)的10%的用水戶，給予以上繳水費(fèi)10%的的獎(jiǎng)勵(lì)。

3.4 用水合作組織建章立制

協(xié)會(huì)根據(jù)本地的實(shí)際情況，經(jīng)過認(rèn)真調(diào)查研究制定出切實(shí)可行、便于操作的用水戶協(xié)會(huì)章程及管理制度[11]。通過召開用水戶達(dá)標(biāo)大會(huì)，制定財(cái)務(wù)管理、水費(fèi)收繳、工程維護(hù)、供水管理等制度，明確支委會(huì)成員和各方權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任。規(guī)章制度均經(jīng)過用水戶民主討論，最后表決通過。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)堅(jiān)持“民辦、民管、民受益”的原則，加強(qiáng)內(nèi)部制度和組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，促使協(xié)會(huì)更加公正、有效、規(guī)范和民主。章程制度制定后，照章執(zhí)行。執(zhí)行的結(jié)果公開，水費(fèi)收取、使用、結(jié)算公開，重大事項(xiàng)公開，增強(qiáng)民主管理，農(nóng)民自我約束機(jī)制[12-15]。

3.5 完善計(jì)量設(shè)施，落實(shí)水權(quán)分配

斗、農(nóng)渠測(cè)流采用一體化智能遙測(cè)水位計(jì)，其重要突破在于將復(fù)雜的“傳統(tǒng)水位檢測(cè)系統(tǒng)”當(dāng)中的前端水位傳感器、RTU箱，數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)、供電系統(tǒng)集成為一個(gè)簡(jiǎn)單的一體化產(chǎn)品，并配套有防盜安裝測(cè)井，從而簡(jiǎn)化了安裝，降低了使用和維護(hù)難度，節(jié)約了運(yùn)行維護(hù)成本。按照末級(jí)渠系和國有水利工程產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)，科學(xué)設(shè)置計(jì)量設(shè)施，即在斗渠布設(shè)計(jì)量設(shè)施，農(nóng)渠量測(cè)水設(shè)備進(jìn)行復(fù)核。建立計(jì)量渠系監(jiān)控中心站，通過中心站監(jiān)測(cè)全部計(jì)量數(shù)據(jù)，在用水戶合作組織控制范圍內(nèi)，按實(shí)際需要設(shè)置供水計(jì)量點(diǎn)的要求進(jìn)行設(shè)置，加強(qiáng)水費(fèi)計(jì)量管理[16]。

經(jīng)過農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合開改革試點(diǎn)后，灌溉水利用系數(shù)達(dá)到0.59，灌溉定額為13500m3/hm2，明確農(nóng)業(yè)用水量上限，并合理分配給新村用水協(xié)會(huì)、仙水用水協(xié)會(huì)、興隆用水協(xié)會(huì)農(nóng)業(yè)用水量。對(duì)于分解到用水協(xié)會(huì)的用水總量控制指標(biāo)，即為該協(xié)會(huì)擁有的水權(quán)，同時(shí)要求用水協(xié)會(huì)履行相應(yīng)義務(wù)，包括節(jié)水、繳納水費(fèi)等義務(wù)[17-18]。

4 結(jié) 論

文章深入探討了盤山縣農(nóng)業(yè)水價(jià)現(xiàn)狀，并針對(duì)水價(jià)發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題提出相應(yīng)的解決對(duì)策。實(shí)踐表明，推行農(nóng)業(yè)水價(jià)改革是一種有效的節(jié)約水資源的手段，水價(jià)改革成效逐漸顯現(xiàn)，但水價(jià)改革不能一蹴而就，合理定價(jià)且執(zhí)行尚有一定難度。因此，為減少水價(jià)調(diào)整工作阻力，可以利用國家有關(guān)政策，通過積極與價(jià)格部門溝通找到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的最佳切合點(diǎn)，制定出能夠讓政府滿意、供需雙方接受的水價(jià)。