王曉亮，王雅燕

（水利部淮河水利委員會(huì)，233001，蚌埠）

淮河流域地處我國(guó)東中部，是我國(guó)南北氣候、高低緯度、海陸相三種過渡帶的重疊區(qū)域，流域面積27萬km2，以廢黃河為界分為淮河和沂沭泗河兩大水系，地跨豫、皖、蘇、魯四省，人口約1.91億人，耕地面積約2.21億畝（1畝=1/15 hm2）。流域內(nèi)地勢(shì)低平，土地肥沃，資源豐富，交通便利，南水北調(diào)東、中線縱貫全境，隨著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)三角一體化、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)等多個(gè)重大國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施，淮河流域在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中地位愈發(fā)重要。

12世紀(jì)以前，淮河獨(dú)流入海，尾閭通暢。12世紀(jì)后，黃河長(zhǎng)期奪淮，徹底改變了流域原有水系形態(tài)和地形地貌，淮河逐漸失去了原來的入海通道，淮河流域淪為水旱災(zāi)害頻繁的地區(qū)。21世紀(jì)以來，淮河流域已發(fā)生2003年、2007年流域性大洪水和2020年流域性較大洪水，以及2021年以鄭州“7·20”為代表的多起區(qū)域性暴雨洪災(zāi)?；春恿饔蛱厥獾淖匀坏乩須夂驐l件、復(fù)雜的河系特征決定了淮河治理的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性。

一、淮河流域防洪除澇體系現(xiàn)狀

新中國(guó)成立以來，按照“蓄泄兼籌”治淮方針，淮河流域先后編制了五輪流域綜合規(guī)劃，掀起了三次大規(guī)模治淮高潮，國(guó)家持續(xù)穩(wěn)定加大投入，上游“以蓄為主”，興建水庫(kù)攔蓄洪水；中游“蓄泄并重”，利用湖泊洼地滯蓄洪水，整治河道承泄洪水；下游“以泄為主”，擴(kuò)大入江入海能力下泄洪水，基本形成由水庫(kù)、河道堤防、行蓄洪區(qū)、分洪河道、防汛調(diào)度指揮系統(tǒng)等組成的防洪體系?；春痈闪魃嫌畏篮闃?biāo)準(zhǔn)超10年一遇；在充分運(yùn)用行蓄洪區(qū)情況下，中游主要防洪保護(hù)區(qū)和下游洪澤湖大堤達(dá)100年一遇。沂沭泗中下游重要防洪保護(hù)區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)總體提高到50年一遇。重要支流及中小河流的防洪標(biāo)準(zhǔn)已基本提高到10年一遇～20年一遇及以上。已治理易澇洼地除澇標(biāo)準(zhǔn)基本達(dá)5年一遇、部分達(dá)10年一遇。重要城市、海堤防洪標(biāo)準(zhǔn)基本達(dá)到國(guó)家規(guī)定的要求。

2020年，淮河發(fā)生流域性較大洪水，其中淮河水系正陽(yáng)關(guān)以上發(fā)生區(qū)域性大洪水，沂沭泗水系發(fā)生1960年以來最大洪水，通過科學(xué)調(diào)度，洪水安全下泄，實(shí)現(xiàn)了無一人因洪傷亡，水庫(kù)無一垮壩，主要堤防未出現(xiàn)重大險(xiǎn)情的防汛成效，有效保障了人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，體現(xiàn)了淮河流域防洪保安能力的提升。

二、淮河流域防洪面臨形勢(shì)

當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入新發(fā)展階段，對(duì)水利高質(zhì)量發(fā)展提出了更高要求。2020年8月，習(xí)近平總書記視察淮河時(shí)強(qiáng)調(diào)，要在同自然災(zāi)害的斗爭(zhēng)中尊重自然、順應(yīng)自然規(guī)律、與自然和諧相處，要提高抗御災(zāi)害能力，在抗御自然災(zāi)害方面要達(dá)到現(xiàn)代化水平。李國(guó)英部長(zhǎng)在水利部“三對(duì)標(biāo)、一規(guī)劃”專項(xiàng)行動(dòng)總結(jié)大會(huì)上提出，推動(dòng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展六條實(shí)施路徑，要求以流域?yàn)閱卧獦?gòu)建現(xiàn)代化防洪工程體系，提高河道泄洪能力，增強(qiáng)洪水調(diào)蓄能力，確保分蓄洪區(qū)分蓄洪功能。2021年12月，水利部印發(fā)關(guān)于完善流域防洪工程體系的指導(dǎo)意見，要求通過固底板、補(bǔ)短板、鍛長(zhǎng)板，加快完善現(xiàn)代化防洪工程體系。

三、淮河流域防洪工程體系存在的問題

與建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展新要求以及流域人民對(duì)安瀾淮河的需求相比，當(dāng)前，淮河流域仍存在防洪工程體系不夠完善、工程布局與需求不夠匹配、薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然存在等問題。

一是淮河上游攔蓄能力仍有不足，防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低。規(guī)劃竹竿河張灣、沙河下湯、白露河白雀園、潢河袁灣等水庫(kù)均未建設(shè)，支流洪水缺少有效攔蓄。2020年洪水中，白露河北廟集連續(xù)41h超保證水位，過洪量超過2.1億m3，極大地增加了淮干防洪壓力；潢河上游建有防洪庫(kù)容僅0.28億m3的潑河水庫(kù)，7月18日6時(shí)至19日18時(shí)，24 h共攔蓄洪水0.23億m3，但同一時(shí)段潢河潢川累計(jì)過洪量達(dá)1.27億m3，水庫(kù)攔蓄水量?jī)H相當(dāng)于過洪量的18%。

二是淮河干流中游高水位時(shí)間長(zhǎng)、行洪不暢，行蓄洪區(qū)啟用標(biāo)準(zhǔn)低、居住人口多等問題依然沒有解決，洼地排澇標(biāo)準(zhǔn)低。2020年洪水中，正陽(yáng)關(guān)水位在流量未達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)卻高于保證水位，小柳巷站洪峰水位創(chuàng)歷史新高，浮山站超警戒水位歷時(shí)21天，充分暴露了淮干王家壩至渦河口段、浮山以下段河道行洪能力未達(dá)到規(guī)劃要求、淮河下游洪水出路依然不足、洪澤湖中低水位時(shí)泄流能力偏小等問題，對(duì)支流洪水下泄、沿線洼地排澇都造成嚴(yán)重不利影響，威脅沿淮群眾生命財(cái)產(chǎn)安全；淮北大堤、正南淮堤以及行蓄洪區(qū)等重要堤防部分堤段出現(xiàn)險(xiǎn)情；共啟用了濛洼、荊山湖等8處行蓄洪區(qū)，部分行蓄洪區(qū)做了運(yùn)用準(zhǔn)備，防汛救災(zāi)花費(fèi)了大量人力、物力，社會(huì)壓力較大。

三是淮河下游洪水入江入海出路規(guī)模依然不夠，中低水位泄流能力偏小。2020年洪水中，入江水道三河閘和蘇北灌溉總渠敞泄，分淮入沂也相機(jī)泄洪，洪澤湖最大出湖流量9 260 m3/s，其中入江水道最大泄量7 600 m3/s；在洪澤湖水位13.0 m時(shí)三河閘泄量?jī)H有6 360 m3/s，13.5 m時(shí)僅有7 970 m3/s，充分暴露出洪澤湖中低水位泄流能力不足。

四是沂沭泗水系涉及山東菏澤、濟(jì)寧、棗莊、臨沂及江蘇徐州、宿遷、連云港等重要城市，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，沂沭泗河中下游防洪保護(hù)對(duì)象及重要性發(fā)生了較大變化，對(duì)區(qū)域防洪提出了更高要求，洪澇問題仍然是該地區(qū)的心腹之患，迫切需要提高防洪標(biāo)準(zhǔn)。2020年洪水暴露出部分河道（段）、樞紐行（泄）洪能力不足，新沂河、新沭河及沂河入駱馬湖段流量未達(dá)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，但水位已接近或超過設(shè)計(jì)水位；彭家道口閘等樞紐泄流能力不足，南四湖湖內(nèi)行洪不暢。

五是沙潁河等部分重要支流未達(dá)到規(guī)劃確定的防洪標(biāo)準(zhǔn)，中小河流治理不系統(tǒng)，部分水庫(kù)、閘壩仍存在防洪風(fēng)險(xiǎn)隱患。受氣候變化影響，極端強(qiáng)降雨發(fā)生頻率增加，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，現(xiàn)有城市防洪體系和防洪標(biāo)準(zhǔn)已無法適應(yīng)新要求，重要城市和區(qū)域防洪排澇能力不足問題凸顯；智慧防洪體系建設(shè)滯后，“四預(yù)”功能尚未實(shí)現(xiàn)，水工程聯(lián)合調(diào)度需進(jìn)一步加強(qiáng)。

四、完善流域防洪工程體系的主要措施

針對(duì)流域防洪除澇突出問題和水情、工情新變化，需統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流，進(jìn)一步優(yōu)化和完善流域防洪工程布局和工程體系，有序推進(jìn)河道、堤防、水庫(kù)及行蓄洪區(qū)建設(shè)，提高河道泄洪能力，增強(qiáng)洪水調(diào)蓄能力，確保行蓄洪區(qū)功能，合理安排洪水出路，進(jìn)一步提高防洪工程調(diào)度水平，顯著提升洪澇災(zāi)害防御能力。

1.持續(xù)提高河道泄洪能力

著眼于提高河道泄洪能力，以河道堤防達(dá)標(biāo)建設(shè)和河道整治為重點(diǎn)，加快大江大河大湖治理，保持河道暢通，提高泄洪能力；在協(xié)調(diào)好干支流關(guān)系的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)支流系統(tǒng)治理，避免出現(xiàn)“只治上游不治下游、只治城區(qū)不治郊區(qū)”現(xiàn)象；加強(qiáng)河湖空間管護(hù)，維護(hù)行洪空間?！笆奈濉睍r(shí)期，一是通過行蓄洪區(qū)堤防退建、河道疏浚等措施，進(jìn)一步擴(kuò)大淮河干流灘槽泄量，使正峽關(guān)～峽山口河段達(dá)8 000 m3/s，渦河口以下河段達(dá)1 0500 m3/s；二是開工建設(shè)淮河入海水道二期工程，工程建成后將入海水道泄洪能力由2270m3/s提高到7 000 m3/s，使洪澤湖防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到300年一遇；三是擴(kuò)大東調(diào)南下工程行洪規(guī)模，使沂沭泗流域中下游重要防洪保護(hù)區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)逐步提高到100年一遇；四是加強(qiáng)干支流堤防達(dá)標(biāo)建設(shè)，進(jìn)一步提升堤防質(zhì)量；五是加快洪汝河、沙潁河等支流治理建設(shè)，防洪標(biāo)準(zhǔn)基本提高到20年一遇～50年一遇；六是加強(qiáng)河湖行洪空間管控，全面整治妨礙河道行洪的突出問題，杜絕出現(xiàn)人為因素造成的險(xiǎn)情。

2.進(jìn)一步增強(qiáng)洪水調(diào)蓄能力

淮河上游防洪能力的提高主要依靠規(guī)劃建設(shè)的大型水庫(kù)。目前出山店水庫(kù)已建成，但防洪庫(kù)容小于《淮河流域防洪規(guī)劃》確定的防洪庫(kù)容，因此完善流域防洪工程體系要著眼于加快實(shí)施規(guī)劃內(nèi)的其他大型水庫(kù)，并且要保證防洪庫(kù)容，增強(qiáng)上游洪水調(diào)蓄能力；要加快消除存量病險(xiǎn)水庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)，恢復(fù)和提高防洪庫(kù)容，提升現(xiàn)有水庫(kù)群防洪聯(lián)合調(diào)度水平。

“十四五”時(shí)期，一是加快袁灣水庫(kù)工程建設(shè)，推進(jìn)張灣、晏河、白雀園、昭平臺(tái)水庫(kù)擴(kuò)容（代替下湯水庫(kù)）等大型水庫(kù)工程前期工作，適時(shí)開工建設(shè)，進(jìn)一步提高上游攔蓄洪水能力，使淮河上游防洪標(biāo)準(zhǔn)基本達(dá)到20年一遇；二是推進(jìn)大中型病險(xiǎn)水庫(kù)、水閘除險(xiǎn)加固，實(shí)施完成宿鴨湖水庫(kù)清淤擴(kuò)容，推進(jìn)具備清淤、擴(kuò)容條件的水庫(kù)開展前期論證，加快消除存量病險(xiǎn)水庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)，恢復(fù)和提高防洪庫(kù)容，進(jìn)一步鞏固現(xiàn)有水庫(kù)、水閘攔蓄能力；三是開展流域水庫(kù)群聯(lián)合調(diào)度，通過發(fā)揮“聯(lián)合作戰(zhàn)”效益，進(jìn)一步提高水庫(kù)調(diào)峰錯(cuò)峰能力，提升攔蓄效果。

3.有效發(fā)揮行蓄洪區(qū)行蓄洪功能

淮河行蓄洪區(qū)的行蓄洪能力是設(shè)計(jì)防洪能力的重要組成部分，在淮河流域防洪體系中有極其重要的地位，而不是作為對(duì)付超標(biāo)準(zhǔn)洪水的應(yīng)急措施，因此加快完善流域防洪工程體系，必須要著眼于有效發(fā)揮行蓄洪區(qū)行蓄洪功能?！笆奈濉睍r(shí)期，一是繼續(xù)加快推進(jìn)淮干王家壩～臨淮崗段、正陽(yáng)關(guān)～峽山口段、峽山口～渦河口段、浮山以下段行洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)工程建設(shè)和前期工作，進(jìn)一步優(yōu)化行蓄洪空間布局，擴(kuò)大淮干中游灘槽泄量，合理安排洪水蓄泄空間，打通淮河入洪澤湖通道；二是加快南四湖湖東滯洪區(qū)建設(shè)、安徽省淮河流域重要（一般）行蓄洪區(qū)建設(shè)、洪澤湖周邊滯洪區(qū)建設(shè)，繼續(xù)實(shí)施淮河行蓄洪區(qū)及淮干灘區(qū)居民遷建，提高行蓄洪區(qū)安全建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，改善行蓄洪區(qū)運(yùn)用條件，建立有效的安全保障體系，緩解水人地矛盾，降低行蓄洪區(qū)運(yùn)用決策難度；三是科學(xué)有序推進(jìn)洪澤湖、駱馬湖等重要湖泊退田（退圩）還湖，維護(hù)河湖蓄洪功能。

4.補(bǔ)齊防洪工程短板和薄弱環(huán)節(jié)

水利基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱環(huán)節(jié)是新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的重要制約因素，加快完善流域防洪工程體系，必須有效補(bǔ)齊山洪災(zāi)害防治、洼地除澇、沿海防潮防臺(tái)等防洪短板。“十四五”時(shí)期，一是加快推進(jìn)重點(diǎn)平原洼地治理，提高洼地除澇能力；二是加強(qiáng)城市防洪建設(shè)，推動(dòng)重要防洪城市防洪和治澇能力建設(shè)，使流域內(nèi)重要防洪城市防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到國(guó)家規(guī)定要求；三是持續(xù)推進(jìn)山洪災(zāi)害防治相關(guān)工作，進(jìn)一步增強(qiáng)山洪災(zāi)害防治水平；四是加強(qiáng)沿海地區(qū)防潮綜合治理和海堤鞏固達(dá)標(biāo)建設(shè)，進(jìn)一步鞏固和提升沿海防潮防臺(tái)能力建設(shè)。

5.加強(qiáng)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理

著眼于把洪澇災(zāi)害損失控制在最低程度的目標(biāo)，把洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的工作重點(diǎn)前移，加強(qiáng)災(zāi)前預(yù)防和洪水應(yīng)對(duì)能力?！笆奈濉睍r(shí)期，一是初步建立流域智慧防洪體系，實(shí)現(xiàn)淮河防洪“預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案”等功能；二是防洪工程運(yùn)行管理逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、信息化、標(biāo)準(zhǔn)化，洪水風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)對(duì)能力進(jìn)一步提高；三是抓好防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)宣傳和科普教育，強(qiáng)化防洪隱患排查和應(yīng)急管理，著力提升流域洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管控能力和水平。 ■