楊 磊，柯 鵬，鐘 暢

(1.中國鐵道科學(xué)研究院集團(tuán)有限公司 鐵道科學(xué)技術(shù)研究發(fā)展中心，北京 100081；2.中國國家鐵路集團(tuán)有限公司 辦公廳，北京 100844；3.河北中外運冀發(fā)物流有限公司，河北 石家莊 050061)

鐵路專用線是全國鐵路貨運網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，同鐵路貨場(含鐵路物流基地)構(gòu)筑起鐵路貨運發(fā)到終端網(wǎng)絡(luò)，承擔(dān)近80%鐵路貨物的發(fā)到作業(yè)量，是鐵路貨運實現(xiàn)“門到門”運輸?shù)闹匾侄危氰F路貨運運輸?shù)闹鲬?zhàn)場。在鐵路貨物運輸中，特別是大宗貨物運輸中，鐵路專用線的地位和作用十分重要，不僅是鐵路貨運引流上線的重要渠道，也是鐵路增運增收的重要基礎(chǔ)[1]。近年來，黨中央、國務(wù)院、國家有關(guān)部門、地方政府和中國國家鐵路集團(tuán)有限公司(以下簡稱“國鐵集團(tuán)”)等就建設(shè)交通強(qiáng)國、調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)、發(fā)展現(xiàn)代物流出臺了一系列政策文件，提出加快鐵路專用線建設(shè)的總體要求、發(fā)展目標(biāo)、重點任務(wù)和配套措施，為鐵路專用線高質(zhì)量發(fā)展指明了方向提出了要求。積極推進(jìn)鐵路專用線高質(zhì)量發(fā)展是貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署的具體體現(xiàn)，是建設(shè)交通強(qiáng)國的重要舉措，也是擴(kuò)大鐵路市場份額、促進(jìn)鐵路高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

1 鐵路專用線發(fā)展現(xiàn)狀分析

1.1 鐵路專用線發(fā)展現(xiàn)狀

我國鐵路專用線規(guī)模龐大，截至2021 年底，全路3 500 個左右的貨運營業(yè)站接軌8 448 條專用線(不包括軍專線、保密線)，總里程約3.09 萬km。在全部專用線中，企業(yè)產(chǎn)權(quán)的專用線約占總數(shù)的88%，鐵路產(chǎn)權(quán)的專用線(含合資)多為段管線，約占總數(shù)的12%。

在全路8 448 條專用線中，從線路長度看，單條專用線長度在1 km及以下的共計612條，占專用線總數(shù)的7.3%；單條專用線長度在1～5 km 的共計6 176 條 ， 占 專 用 線 總 數(shù) 的 73.1%； 5～10 km 的1 275 條，占專用線總數(shù)的15%；10 km 以上的385條，占專用線總數(shù)的4.6%?？梢钥闯觯? km以下專用線占比超過8 成，達(dá)到80.4%，5 km 以上的只占不到2成。

廠礦企業(yè)、港口和物流園區(qū)是專用線重點服務(wù)對象。2021 年，全國8 448 條鐵路專用線中，廠礦企業(yè)專用線6 600 多條，物流園區(qū)專用線550 多條，港口專用線150多條，占全部專用線的比例分別為78.1%，6.5%和1.8%；其他專用線占比13.6%。

2021 年鐵路專用線完成發(fā)到量55.9 億t，占國鐵貨運量76.8%；其中發(fā)送量為27.3 億t，占國鐵貨物發(fā)送總量的75.1%；到達(dá)量為28.6 億t，占國鐵貨物到達(dá)總量的78.2%。2021 年鐵路專用線發(fā)到量中，煤炭、冶煉物資、石油、建材等4 個品類大宗物資占比達(dá)到93.3%，其中第一位是煤炭，發(fā)到量超過專用線發(fā)到量的一半，占比達(dá)到56.2%；第二位是冶煉物資，發(fā)到量占專用線發(fā)到量的28.4%。此外專用線集裝箱發(fā)到量占專用線發(fā)到量的8.7%；其他貨物品類鐵路專用線發(fā)到量占比6.7%。

2021 年鐵路專用線發(fā)送貨物平均運距672 km，比上一年減少15.1 km，下降3%。專用線到達(dá)貨物平均運距649 km，比上一年減少13 km，下降2.1%。近年來專用線貨物發(fā)到平均運距均呈下降趨勢，反映出專用線在鐵路貨物運輸“前后一公里”中的運輸支撐作用越來越強(qiáng)。

1.2 鐵路專用線發(fā)展中存在的問題

近年來，在國家政策的支持引導(dǎo)和有關(guān)各方的共同努力下，鐵路專用線取得快速發(fā)展，積累了大量建設(shè)和運營管理經(jīng)驗，也為實現(xiàn)鐵路增運增收做出了重要貢獻(xiàn)。但是，由于鐵路專用線建設(shè)運營需要國家相關(guān)部門的支持配合，地方政府相關(guān)配套政策的引導(dǎo)監(jiān)管，以及鐵路企業(yè)和專用線企業(yè)的相互協(xié)作等，鐵路專用線發(fā)展過程中仍然存在不容忽視的問題。

一是在規(guī)劃建設(shè)方面，鐵路專用線存在著規(guī)劃統(tǒng)籌銜接不夠，立項審批環(huán)節(jié)多、啟動慢，設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)不夠完善，施工手續(xù)復(fù)雜，融資困難等問題[2]，難以滿足新增運量的運輸需求，容易造成鐵路專用線項目建設(shè)周期過長、建設(shè)成本增加或?qū)е马椖苛鳟a(chǎn)。

二是在運營管理方面，鐵路專用線存在著部分鐵路運輸企業(yè)經(jīng)營服務(wù)意識不強(qiáng)、鐵路經(jīng)營機(jī)制不夠靈活，部分接軌站能力不配套，多式聯(lián)運體系不健全、一體化程度低，專用線設(shè)施設(shè)備陳舊、作業(yè)效率低等問題，不僅使鐵路專用線與國鐵干線“連而不暢，通而不融”，也容易造成鐵路運量流失，影響企業(yè)“公轉(zhuǎn)鐵”和鐵水聯(lián)運的積極性。

三是在安全管控方面，鐵路專用線存在著企業(yè)安全意識薄弱、人員素質(zhì)不高，管理不規(guī)范、監(jiān)督管理有待加強(qiáng)，設(shè)備陳舊、安全隱患多等問題[3]，對鐵路專用線的作業(yè)效率和行車安全帶來不利影響。

2 鐵路專用線發(fā)展面臨的形勢

隨著我國“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的加快構(gòu)建，特別是“雙碳”目標(biāo)和運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，貨物運輸品類、方式、政策導(dǎo)向都將發(fā)生很大變化，鐵路專用線發(fā)展將面臨一系列新形勢。

（1）黨中央國務(wù)院高度重視，使鐵路專用線面臨前所未有的政策機(jī)遇。2017 年以來，為了解決環(huán)境污染等問題、有效降低社會物流成本、更好發(fā)揮鐵路在綜合交通運輸體系中的骨干作用，黨中央國務(wù)院做出了“優(yōu)化調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)”“加快推動大宗貨物中長距離運輸公轉(zhuǎn)鐵、公轉(zhuǎn)水”等一系列重要決策部署。國家有關(guān)部門、各省市自治區(qū)地方政府、國鐵集團(tuán)都把加快鐵路專用線建設(shè)作為落實黨中央國務(wù)院決策部署的重要抓手，先后制定出臺了多項加快鐵路專用線建設(shè)、推進(jìn)運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策。特別是國家發(fā)展和改革委員會等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)鐵路專用線建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確鐵路專用線發(fā)展的指導(dǎo)思想和目標(biāo)，提出鐵路專用線發(fā)展的重點任務(wù)及措施要求。黨中央國務(wù)院的高度重視和國家有關(guān)部門的大力支持，給鐵路專用線帶來難得的發(fā)展機(jī)遇，也創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，使鐵路專用線在近幾年來得以快速發(fā)展，并取得較好成效。

（2）運輸供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進(jìn)，對鐵路專用線發(fā)展提出了新要求。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局不斷調(diào)整、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷深化，貨運市場供求關(guān)系和企業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)都發(fā)生了較大變化。一方面，由于企業(yè)產(chǎn)品轉(zhuǎn)型升級，煤炭、鋼鐵、礦石等大宗貨物需求量減少，以及公路運輸?shù)难杆侔l(fā)展，導(dǎo)致部分既有專用線無運量或廢棄；另一方面，港口集裝箱、物流園、產(chǎn)業(yè)園等對鐵路專用線需求日益增多，但專用線建設(shè)相對較為滯后，設(shè)施配套不夠完善，難以滿足企業(yè)發(fā)展的需求。因此，鐵路專用線的發(fā)展必須以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以市場需求為導(dǎo)向，加快實現(xiàn)鐵路干線運輸與重要港口、物流園區(qū)、大型工礦企業(yè)的高效聯(lián)通和無縫對接，確保到2025 年沿海主要港口、大宗貨物年運量150 萬t 以上的大型工礦企業(yè)、新建物流園區(qū)鐵路專用線接入比例力爭均達(dá)到85%，長江干線主要港口全部實現(xiàn)鐵路進(jìn)港。

（3）落實“雙碳”目標(biāo)戰(zhàn)略，將帶來鐵路專用線發(fā)展方向和結(jié)構(gòu)的調(diào)整。隨著我國“雙碳”目標(biāo)戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，必將對我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消費結(jié)構(gòu)帶來重大變革，尤其煤炭消費需求將迎來重要拐點，鐵路大宗物資運輸需求增勢也將趨緩；而一些社會消費品和工業(yè)制成品運輸需求呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，對鐵路貨運質(zhì)量提出新的更高需求。為了滿足人民群眾對高品質(zhì)物流運輸?shù)男枨?，加快貨物流通速度、降低物流成本、提升運輸效率，要求鐵路大力發(fā)展集裝箱運輸、增加直通直達(dá)班列的開行數(shù)量、構(gòu)建無縫銜接的多式聯(lián)運體系。鐵路專用線的建設(shè)和發(fā)展要適應(yīng)鐵路貨運發(fā)展變化，建設(shè)重點應(yīng)從過去的以廠礦企業(yè)為主，轉(zhuǎn)向以物流園、產(chǎn)業(yè)園、港口為主，以構(gòu)建更加綠色低碳的多式聯(lián)運體系為目標(biāo)，充分滿足人民群眾高品質(zhì)物流需求，以多式聯(lián)運增效促進(jìn)交通運輸減排，為實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

（4）鐵路網(wǎng)規(guī)模擴(kuò)大和裝備水平提升，為鐵路專用線發(fā)展提供了良好的基礎(chǔ)條件。我國鐵路經(jīng)過近20 年的大規(guī)模建設(shè)和快速發(fā)展，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模質(zhì)量、技術(shù)裝備水平、運輸能力等方面均有較大改善和提高，鐵路網(wǎng)規(guī)模由改革開放初期的近5 萬km 擴(kuò)大到2021 年的15 萬km 以上，其中以貨運為主的普速鐵路網(wǎng)營業(yè)里程達(dá)到11 萬km，鐵路復(fù)線率為59.5%， 電化率為73.3%， 全國鐵路路網(wǎng)密度156.7 km/萬km2。目前，我國鐵路貨運已從能力不足、瓶頸制約轉(zhuǎn)變到能力基本適應(yīng)階段，這也為鐵路專用線的快速發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)條件。新形勢下，鐵路專用線發(fā)展應(yīng)以運輸需求為導(dǎo)向，構(gòu)建互聯(lián)互通、資源共享的現(xiàn)代物流集疏運體系，在建好、管好、用好專用線的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)鐵路專用線的高質(zhì)量發(fā)展。

3 推進(jìn)鐵路專用線高質(zhì)量發(fā)展的對策

在總結(jié)分析鐵路專用線發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，針對當(dāng)前鐵路專用線在規(guī)劃建設(shè)、運營管理、安全管理等方面存在的問題，結(jié)合貫徹國家相關(guān)政策文件精神和要求，以加快推動鐵路專用線高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，提出以下發(fā)展對策。

（1）強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)，優(yōu)化立項審批環(huán)節(jié)。做好鐵路專用線發(fā)展規(guī)劃可以合理高效利用土地資源，減少審批環(huán)節(jié)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與物流運輸業(yè)的融合發(fā)展。針對鐵路專用線在前期規(guī)劃立項階段出現(xiàn)的與城市發(fā)展脫節(jié)、拆遷轉(zhuǎn)移風(fēng)險大，立項環(huán)節(jié)多、審批時間長等問題，國家相關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格落實屬地責(zé)任和主體責(zé)任。地方政府應(yīng)加強(qiáng)鐵路專用線規(guī)劃與城市綜合交通規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等的銜接和統(tǒng)籌，優(yōu)化鐵路專用線各要件審批環(huán)節(jié)，增強(qiáng)服務(wù)意識，提高服務(wù)水平和效率，減少審批時間。自然資源部應(yīng)統(tǒng)籌考慮將鐵路專用線等重點項目納入國土空間規(guī)劃。交通運輸部應(yīng)指導(dǎo)港口單位做好港口鐵路集疏運設(shè)施規(guī)劃預(yù)留。鐵路專用線選線要堅持土地集約化、節(jié)約化使用原則，符合國土空間規(guī)劃，合理避讓永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線。在新建工業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)、大型工礦企業(yè)時，應(yīng)充分考慮鐵路專用線建設(shè)條件，鼓勵鐵路專用線與園區(qū)、企業(yè)同步規(guī)劃設(shè)計、同期建成運營；在改擴(kuò)建鐵路專用線時，要充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、發(fā)展戰(zhàn)略布局、工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局、立體交通宏觀規(guī)劃、土地利用發(fā)展規(guī)劃等影響因素[4]。此外，還要充分考慮中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃和貨運干線建設(shè)情況、既有鐵路專用線使用情況、沿線重點企業(yè)發(fā)展前景等因素，為鐵路專用線后期發(fā)展做好預(yù)留，從宏觀上解決鐵路專用線的合理規(guī)劃問題。

（2）適應(yīng)鐵路貨運需求新變化，調(diào)整鐵路專用線的發(fā)展重點和結(jié)構(gòu)。隨著我國進(jìn)一步轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力，貨源結(jié)構(gòu)、商品結(jié)構(gòu)、物流模式也將隨之發(fā)生變化，高附加值貨物運輸需求增長迅速，鐵路集裝箱、海鐵聯(lián)運等專業(yè)特色物流運輸需求將出現(xiàn)大幅增長。為積極適應(yīng)鐵路貨運需求新變化，應(yīng)大力發(fā)展以集裝箱運輸為主的多式聯(lián)運，有序推進(jìn)規(guī)模以上港口、物流園區(qū)的鐵路專用線建設(shè)，推動各種交通運輸方式融合發(fā)展，構(gòu)建以鐵路運輸為骨干的多式聯(lián)運體系。目前我國多式聯(lián)運貨運量占全社會貨運量的比例僅為3%左右，遠(yuǎn)低于美國的40%和歐洲的35%的水平。隨著鐵路貨運需求的變化，當(dāng)前港口和物流園區(qū)鐵路專用線數(shù)量占比較低、增速緩慢，難以與未來鐵路集裝箱、海鐵聯(lián)運需求增長相契合。因此，應(yīng)調(diào)整鐵路專用線的發(fā)展重點和方向，在加強(qiáng)重點能源保供地區(qū)鐵路專用線建設(shè)的同時，大力推進(jìn)沿海、沿江重點港口和物流園區(qū)鐵路專用線規(guī)劃和建設(shè)，提高鐵路專用線進(jìn)港、進(jìn)園數(shù)量和比例，以承接大幅增長的集裝箱多式聯(lián)運貨物運輸需求，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要[5]。

（3）大力開展鐵路專用線共用，不斷提升鐵路專用線運用效率。鐵路專用線共用是指在保證專用線產(chǎn)權(quán)企業(yè)運輸需要和專用線既有設(shè)備能力富余的前提下，與其吸引范圍內(nèi)的企業(yè)，共同使用該專用線辦理鐵路貨物發(fā)到業(yè)務(wù)。鐵路專用線共用不僅可以提高專用線利用效率，縮短搬運距離，更好地為有貨運需求的企業(yè)服務(wù)；還可以為鐵路專用線產(chǎn)權(quán)企業(yè)增加收入，同時也避免了運量等級較低的鐵路專用線重復(fù)建設(shè)，可以節(jié)省土地資源并為相關(guān)企業(yè)節(jié)省大量建設(shè)資金。目前，全路專用線共用比例不足30%，且運量等級在100 萬t 以下的鐵路專用線數(shù)量占比達(dá)到了80.8%，而完成的貨運量僅占全路專用線14.5%。可見很多鐵路專用線的運輸能力沒有得到充分發(fā)揮，存在設(shè)施設(shè)備資源浪費的現(xiàn)象。

推廣鐵路專用線共享共用，提高鐵路專用線使用效率和能力，需要從以下方面采取措施。一是需要國家和地方政府給與政策上的引導(dǎo)和支持。各地需制定并出臺鐵路專用線共用管理辦法，防止出現(xiàn)亂收費現(xiàn)象；新建鐵路專用線共用企業(yè)超過兩家的，可以比照地方鐵路、合資鐵路企業(yè)減免征收房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅等[6]。二是對相同貨物品類的專用線企業(yè)，地方政府應(yīng)加強(qiáng)鐵路專用線布局優(yōu)化，以自愿互利、有償共用和就地就近為原則，積極鼓勵鐵路專用線共用；三是對延伸至產(chǎn)業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)的鐵路專用線，地方政府應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，支持搭建鐵路專用線運輸平臺，充分發(fā)揮貨運代理作用，積極鼓勵運量規(guī)模大的企業(yè)共用鐵路專用線；四是進(jìn)一步規(guī)范鐵路專用線共用管理，加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查，避免發(fā)生亂收費問題，有效減少共用企業(yè)負(fù)擔(dān)，切實為鐵路專用線產(chǎn)權(quán)企業(yè)與共用企業(yè)做好服務(wù)，使鐵路專用線效能得到最大發(fā)揮。

（4）完善鐵路專用線使用功能，吸引社會資本參與鐵路專用線投資。鐵路專用線建設(shè)主要為本企業(yè)提供原材料和產(chǎn)成品發(fā)到服務(wù)。隨著鐵路體制改革的不斷深化，鐵路專用線企業(yè)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，樹立經(jīng)營理念，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，在線路能力富余的情況下，可以結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，將鐵路專用線閑置資源向社會開放，擴(kuò)大鐵路專用線使用功能。即鐵路專用線建設(shè)不僅滿足企業(yè)自身生產(chǎn)需要，而是作為一種經(jīng)營性資產(chǎn)，通過租賃、承包運輸?shù)确绞剑瑢㈤e置資源充分利用，發(fā)揮出最大效益。新建鐵路專用線也要科學(xué)規(guī)劃，確保鐵路專用線建設(shè)與所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向相一致，滿足既能為本企業(yè)服務(wù)，也兼顧為其他企業(yè)服務(wù)的要求[7]。將鐵路專用線由“自建自用”向“共建共用”“自建多用”方式轉(zhuǎn)變，可以有效擴(kuò)大鐵路專用線的使用功能，并可以通過對鐵路專用線資產(chǎn)和經(jīng)營的單獨核算，為鐵路專用線的市場化融資創(chuàng)造有利條件。這樣不僅可以使企業(yè)鐵路專用線資產(chǎn)效益最大化，還可以廣泛吸引社會資本參與鐵路專用線的投資建設(shè)和經(jīng)營，解決建設(shè)資金不足問題。

（5）盤活廢棄鐵路專用線資源，積極探索閑置鐵路專用線再利用新方向。大量鐵路專用線閑置，一方面是由于國家和地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)保政策要求等，部分企業(yè)搬遷改造，造成企業(yè)專用線閑置甚至廢棄；另一方面是由于受行業(yè)發(fā)展、企業(yè)轉(zhuǎn)型或停產(chǎn)影響，造成專用線無運量停用。這些閑置的專用線困擾著附近居民出行和城市道路交通發(fā)展，影響城市形象，甚至可能因為維護(hù)不到位帶來種種安全隱患。針對大量閑置鐵路專用線資源，國鐵企業(yè)可以主動協(xié)助鐵路專用線企業(yè)，按需求導(dǎo)向確定線路的市場定位及功能改變或延伸的可能性。對于能夠改變既有功能和用途，或者根據(jù)市場需求變化進(jìn)行轉(zhuǎn)型的鐵路專用線，國鐵企業(yè)可以參與專用線轉(zhuǎn)型工作，爭取將閑置專用線再度利用起來[8]。對于能夠延伸既有功能并能夠吸引貨源的鐵路專用線，可以協(xié)助引入有共用需求的企業(yè)，實現(xiàn)需求方、供應(yīng)方、鐵路方共同對鐵路專用線進(jìn)行適度改造，完善相關(guān)配套設(shè)施，各方共同受益。

4 結(jié)束語

加快推進(jìn)鐵路專用線高質(zhì)量發(fā)展不僅有利于擴(kuò)大鐵路市場份額，促進(jìn)鐵路增運增收，而且對于優(yōu)化運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整、落實“雙碳”目標(biāo)戰(zhàn)略、服務(wù)構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局具有重要意義。近年來，隨著交通強(qiáng)國戰(zhàn)略深入實施，國家圍繞多式聯(lián)運、運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整出臺了一些政策措施，都把鐵路專用線作為重要抓手加以推進(jìn)，鐵路專用線發(fā)展面臨前所未有的政策機(jī)遇。當(dāng)前鐵路專用線在規(guī)劃建設(shè)、運營管理、安全管理方面仍存在不少問題，需要全面深入分析，研究提出具有針對性和可操作性的措施建議。如何加快市場化改革步伐，建立適應(yīng)市場化的運營管理模式也是未來需要研究的重點方向。