劉洪軍

（水利部建設管理與質量安全中心，北京 100038）

新階段水利工作的主題是推動高質量發(fā)展，水利工程高質量建設是水利工作高質量發(fā)展的重要組成。水利稽察的基本任務是對水利工程建設活動全過程進行監(jiān)督檢查［1］?；熳鳛楸O(jiān)督檢查的一種方式，在確保水利工程高質量建設方面發(fā)揮著重要作用。新階段稽察工作面臨的形勢是如何以稽察工作高質量發(fā)展推動水利工程高質量建設。提高稽察成果質量是推進稽察工作高質量發(fā)展的重要抓手，是稽察工作高質量發(fā)展的重要體現。近年來，筆者參與了一些水利建設項目稽察工作，現就如何提高稽察成果質量，談談自己的一些認識。

1 稽察成果的含義

根據有關規(guī)定，水利監(jiān)督檢查通過飛檢、檢查、稽察、調查、考核評價等方式開展工作［2］?；焓潜O(jiān)督檢查的一種方式?；斐晒饕椖炕斐晒突靺R總成果。

1.1 項目稽察成果

項目稽察成果主要包括專家工作底稿和項目稽察報告。

專家工作底稿按專業(yè)分為前期與設計、建設管理、計劃管理、資金使用與管理、質量管理和安全管理等專業(yè)基本情況和稽察發(fā)現的問題［3］。

項目稽察報告主要內容有項目基本情況、稽察發(fā)現的問題、典型問題原因分析、對有關工作的意見和建議，以及整改意見和建議。項目基本情況包括稽察項目的地理位置、工程規(guī)模、主要建設內容、概算總投資和施工總工期等項目基本情況，以及項目開工時間、建設管理模式、招投標情況、簽訂合同情況、下達投資計劃、到位資金、完成投資、形象進度、項目劃分和工程驗收等項目建設情況?；彀l(fā)現的問題是通過對項目建設情況進行監(jiān)督檢查，指出項目建設過程中存在的問題?；彀l(fā)現的問題是項目稽察成果的核心內容，稽察組和被稽察單位都較為關注。按嚴重程度分為嚴重問題、較重問題和一般問題，按專業(yè)分為前期與設計、建設管理、計劃管理、資金使用與管理、質量管理和安全管理等問題。典型問題原因分析是在發(fā)現的問題中，選取1～2 個涉及體制機制、重大質量安全等問題進行原因分析，并提出措施建議。對有關工作的意見和建議是指被稽察單位對工程建設（如面臨的困難、資金或政策支持）、行業(yè)管理等方面的意見建議，以及稽察組對促進被稽察單位提升建設管理水平、完善稽察方式方法等方面的意見建議。整改意見建議是督促水行政主管部門和項目法人等相關單位就稽察發(fā)現的問題制定整改方案、提出整改措施、高質量完成整改的意見建議。

1.2 稽察匯總成果

稽察匯總成果是在項目稽察成果的基礎上，對同一批次或同類項目的稽察成果進行匯總統(tǒng)計、綜合分析，形成稽察匯總報告并上報有關部門。其主要內容是對稽察發(fā)現問題按嚴重程度、專業(yè)、責任主體、地區(qū)、頻率的統(tǒng)計分析，梳理各專業(yè)發(fā)現的典型問題，選擇突出問題進行原因分析，在此基礎上提出有針對性的完善政策措施建議，為有關部門完善政策措施及規(guī)章制度提供依據和支撐。

2 提高稽察成果質量的作用

提高稽察成果質量可促進稽察項目建設管理水平提升，規(guī)范水利建設市場主體行為，為開展稽察工作營造良好氛圍，為有關部門完善政策措施提供支撐。

2.1 促進稽察項目建設管理水平提升

稽察的基本任務是對水利建設活動全過程進行監(jiān)督檢查，檢查有關建設管理責任主體貫徹落實法律、法規(guī)、規(guī)章和技術標準情況。通過稽察，對建設過程中的項目進行全方位體檢，指出項目建設過程中存在的問題，有關單位以稽察發(fā)現的問題為導向，以點帶面、舉一反三，對項目建設開展全面排查并及時解決，避免類似問題再次發(fā)生，既可有效消除隱患、防范風險、確保質量安全，又可促進項目建設管理水平提升。

2.2 規(guī)范水利建設市場主體行為

近年來，國家對水利建設高度重視，投資規(guī)模不斷擴大。參與水利建設活動的建設、勘察、設計、施工、監(jiān)理等市場主體的單位和相關人員眾多，一定程度上存在責任意識不強和履職行為不規(guī)范等現象。其主要表現在超越資質承攬設計、勘察、施工、監(jiān)理任務，以及違法分包及轉包、勘察設計深度不夠、監(jiān)理服務不到位、未按設計要求施工等行為。這些行為直接擾亂了水利建設市場的正常秩序。根據稽察發(fā)現問題情況，采取約談警示、通報曝光等處罰措施，能有效規(guī)范水利建設市場主體行為，使水利建設市場朝著健康、有序的方向發(fā)展。

2.3 為開展稽察工作營造良好氛圍

稽察不僅可以發(fā)現項目建設過程中存在的問題，有利于項目建設消除隱患化解風險；同時，還可以利用稽察人員的專業(yè)優(yōu)勢和實踐技能，開展幫扶活動，幫助有關建設管理責任主體解決實際困難，使他們切身體會到稽察帶來的成效，就會更加理解和支持稽察工作，在稽察過程中會積極主動配合，在整改時會積極主動整改，真正實現“檢查、反饋、整改、提高”的良性循環(huán)。這有助于樹立稽察人員良好形象和提高稽察工作的認可度，同時也為開展稽察工作營造了良好氛圍。反之，查得不夠深、不夠透、不夠實，較大問題、嚴重問題未能發(fā)現或問題與實際不符，稽察成果質量不高，有關建設管理責任主體就會消極配合，甚至產生厭煩情緒，整改時敷衍了事。久而久之，稽察工作就失去了理解和支持，外部環(huán)境就不利于稽察工作的開展。

2.4 為有關部門完善政策措施提供支撐

通過梳理稽察發(fā)現的問題，分析問題產生的根源，可以提煉形成有價值的完善政策措施建議。此外，項目單位是項目建設的親歷者、實施者，也是規(guī)章制度和技術標準的使用者、執(zhí)行者，在政策措施、規(guī)章制度的制定上，一定程度上說更有發(fā)言權，提出的意見建議更有針對性和可操作性?？衫没旖嚯x、面對面、多次和項目單位探討交流的機會，認真傾聽項目單位的意見建議。這些意見建議可為有關部門完善政策措施、制定規(guī)章制度提供支撐，經有關部門認真研究、充分吸納后出臺的政策措施、規(guī)章制度將會更加符合項目實際、更加有利于項目建設。

3 提高稽察成果質量的方向和措施

提高稽察成果質量，應重點關注提高發(fā)現問題的質量、原因分析和完善政策措施建議的質量、稽察報告編寫的質量，以及加強稽察人員隊伍能力建設。

3.1 提高發(fā)現問題的質量

發(fā)現問題是基礎。發(fā)現的問題要全面、準確、可靠，又要查深、查透、查實，重點查找大個頭、深層次問題，提高發(fā)現問題的質量。

（1）注重對問題的“上展下延”。對發(fā)現的問題，在常規(guī)要求“定性準確、事實清楚、法規(guī)得當、取證充分、邏輯清晰、責任主體明確”的基礎上，還要注重對問題的“上展下延”。不僅要知其然，還要知其所以然。比如，稽察中發(fā)現“監(jiān)督機構未確認項目劃分”的問題，在“上展”方面要查清楚項目法人組織了項目劃分沒有，是組織了項目劃分、僅僅是未經監(jiān)督機構書面確認、缺少這一程序的問題還是項目法人根本就沒有組織項目劃分。如果沒有進行項目劃分，這時在“下延”方面就要檢查現場是如何進行質量控制和單元評定的。注重對問題的“上展下延”，有助于將問題查深、查透、查實。

（2）適時開展暗查暗訪?；煲话阍跈z查前向被稽察單位發(fā)通知，通知中明確檢查項目、檢查時間以及需要配合的工作要求等內容，是一種明查的檢查方式。但在明查的同時可適時開展暗查暗訪，拓寬發(fā)現問題的途徑，有助于真發(fā)現問題、發(fā)現真問題，提高發(fā)現問題的質量。在暗查暗訪工作中，要以問題為導向確定暗查暗訪目標，直奔現場、直接抽查，保證暗查暗訪工作的實效性。比如，在統(tǒng)一組織現場檢查后，可以根據實際需要，有針對性地確定暗查暗訪目標，事先不打招呼直奔現場，原汁原味地了解施工現場的真實情況。再如，對于農民工工資發(fā)放情況，可以根據有關單位提供的用工管理臺賬，隨機抽查部分農民工，了解工資發(fā)放情況。

（3）注重交換意見。稽察結束前，稽察組需要正式與被稽察單位交換意見，就稽察有關情況和發(fā)現的問題進行溝通交流。交換意見時，要耐心聽取相關單位、人員的解釋說明，要充分溝通、以理服人，力戒固執(zhí)己見、以勢壓人。交換意見后，要逐條認真梳理研究被稽察單位提出的意見建議，吸納合理的部分，修改完善稽察報告和發(fā)現的問題，提高稽察成果質量。

3.2 提高原因分析和完善政策措施建議的質量

（1）原因分析是關鍵。現場稽察階段要把“原因分析”作為現場稽察工作的重要內容，與查找問題同等對待。既要選擇大個頭、深層次問題進行原因分析，又要選擇普遍性、規(guī)律性問題進行原因分析。認真分析研判問題產生的根源，經過層層剖析，查找導致問題發(fā)生的本質原因。在稽察匯總階段，在各項目所選問題原因分析的基礎上，結合問題發(fā)生頻度，選擇突出問題進行系統(tǒng)分析，力求揭示體制機制等深層次原因。

（2）完善政策措施是目的。在原因分析的基礎上，總結提煉形成評價性和趨勢性概念，研究提出有價值的稽察意見和有針對性的完善政策措施建議，達到標本兼治的目的。要注重將完善政策措施建議與改進行業(yè)管理與服務、完善技術標準、提高被稽察單位普遍執(zhí)行力和防范化解項目風險相結合，并通過相關部門轉化為具有針對性和可操作性的政策措施及規(guī)章制度，從制度層面上指導改進行業(yè)管理、提升行業(yè)治理效能、化解防范行業(yè)風險。

（3）加強原因分析和完善政策措施建議工作。現階段，對原因分析和完善政策措施建議的要求越來越高。但原因分析工作起步晚，大多數問題原因分析有主觀推論的傾向，缺乏翔實的依據支撐。多數稽察人員不擅長分析原因，或未在現場對發(fā)現的典型問題進行重點分析，層層剖析到本質原因的更少，提出的完善政策措施建議針對性不足、操作性不強。

3.3 提高稽察報告編寫的質量

（1）重視稽察報告編寫的質量。發(fā)現問題、原因分析和完善政策措施建議等稽察成果最終體現在項目稽察報告和稽察匯總報告中，報告編寫質量將直接影響稽察成果質量。因此，要重視稽察報告編寫的質量，將報告編寫作為稽察工作的重要環(huán)節(jié)。

（2）全面準確起草稽察報告。專家工作底稿是形成項目稽察報告的基礎。工作底稿要詳略得當，對發(fā)現的問題要堅持“定性準確、事實清楚、法規(guī)得當、取證充分、邏輯清晰、責任主體明確”。項目稽察報告由稽察助理根據專家工作底稿全面、準確地起草，要以發(fā)現的問題為重點，確保各專業(yè)間協調一致。在后續(xù)的交換意見階段和成果討論階段，還需要適時對稽察報告進一步修改完善。

（3）規(guī)范稽察報告編寫工作。隨著清單式稽察的運用，發(fā)現問題數量大幅提升。專家工作底稿、項目稽察報告和稽察匯總報告編寫工作量大，稍不留神，就會出錯，甚至是低級錯誤。比如，專家工作底稿中引用的規(guī)程規(guī)范名稱有誤、編號不準、條款不對等；項目稽察報告中同一責任主體的名稱不統(tǒng)一、專業(yè)間問題矛盾等；稽察匯總報告需要對大量的數據進行統(tǒng)計分析，數據關聯度高，更易出錯?；斓陌l(fā)現問題要以公文形式印發(fā)，其行文格式、公文引用和符號使用等都要符合公文規(guī)定。這就要求稽察人員在報告編寫中務必嚴謹細致、仔細推敲、嚴格把關，力求文字表述準確、嚴密、簡練，高質量完成報告編寫工作。

3.4 加強稽察人員隊伍能力建設

稽察成果質量與稽察人員隊伍能力建設密切。打鐵還需自身硬，做好稽察工作，必須有一支素質高、作風硬的稽察隊伍，必須要持續(xù)加強稽察人員隊伍能力建設。

（1）嚴把人員入口質量關?；烊藛T數量要與年度稽察任務相匹配，目前以每人每年平均參加3～4 次為宜。人數不足時，可適時開展人員征集工作。人員征集要嚴把入口質量關，明確各專業(yè)人員申報條件和要求，成立由資深專家組成的評審組，對申報人員嚴格按標準評審，優(yōu)中選優(yōu)。要堅持見習前置原則，對于首次參加稽察工作的人員須跟組學習，經現場培訓后，視情況確定是否上崗。

（2）加強業(yè)務培訓工作。培訓的主要任務是組織廣大稽察人員學習把握水利發(fā)展新形勢、新任務、新要求，學習把握水利稽察工作的方式方法、標準和要求，更好地提高稽察工作效能。目前，稽察人員隊伍整體水平與稽察工作要求總體上是比較適應的，但仍存在一些問題。比如，部分稽察人員在專業(yè)知識更新、相關法規(guī)制度標準更新上不及時，對稽察工作新要求的思想認識和行為方式轉變緩慢；少數稽察人員工作紀律意識差，工作敷衍塞責。通過培訓，可以幫助稽察人員深入掌握水利稽察工作思路、方式方法和程序要求，切實提高做好稽察工作的能力和水平。

（3）加大人員測評力度。要建立科學的測評體系，合理運用測評結果。每批稽察結束后，要對稽察人員進行測評。測評指標主要有工作態(tài)度、業(yè)務能力、工作質量和廉潔自律等。廉潔自律實行一票否決制，其他指標分為優(yōu)、良、中、差四個等次。測評結果不僅可以反映稽察人員的現場工作情況，還可以為下批稽察人員選派提供參考，以及為稽察人員年度調整提供依據。