張旭梅，于 麗

(1.四川省鐵路產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)，四川 成都 610081；2.成都軌道交通集團(tuán)，四川 成都 610057)

隨著國家鐵路投融資體制改革方案的出臺，城際鐵路的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)將向地方政府和社會資本敞開，城際鐵路、地方鐵路等項(xiàng)目逐漸改由地方政府主導(dǎo)建設(shè)并管理。隨著鐵路建設(shè)步伐的加快和工作的推進(jìn)，由地方政府自主建設(shè)、自主管理，以及未來自主運(yùn)營的鐵路將會越來越多。目前地方政府主導(dǎo)鐵路建設(shè)在管理中的問題不斷顯露，而地方政府主導(dǎo)鐵路與鐵路總公司主導(dǎo)鐵路差異較大，地方政府主導(dǎo)鐵路具有自己的特點(diǎn)，無法照搬鐵路總公司主導(dǎo)鐵路的建設(shè)管理辦法。如何抓住地方鐵路的發(fā)展機(jī)遇，提出地方鐵路建設(shè)管理的應(yīng)對措施，是地方鐵路發(fā)展亟需解決的問題。

1 地方鐵路的發(fā)展現(xiàn)狀

四川省典型的地方鐵路有綿遂內(nèi)城際鐵路和川南城際鐵路。綿遂內(nèi)城際鐵路采用PPP融資模式，將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會主體(企業(yè))，政府與社會主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。川南城際鐵路采用多元融資模式，中國鐵路總公司、四川省鐵路產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)、四川路橋與自貢、瀘州、內(nèi)江、宜賓四市政府共同出資，組建川南城際鐵路公司，作為業(yè)主負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營管理。四川省在探索改革鐵路建設(shè)方式、加快地方鐵路發(fā)展上走在全國前列，但由于鐵路建設(shè)管理長期由鐵路總公司負(fù)責(zé)，四川省在建設(shè)地方鐵路初期缺乏相關(guān)建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)。

重慶市典型的地方鐵路有渝合線和江跳線。渝合線是重慶市第一條以PPP融資模式投資建設(shè)的地方鐵路，打破了以往地方鐵路投資建設(shè)資金來源渠道單一，建設(shè)投資、運(yùn)營虧損完全依賴地方財(cái)政的投融資模式。PPP融資模式主導(dǎo)，引入社會投資，由市鐵路集團(tuán)、合川區(qū)政府共同作為實(shí)施機(jī)構(gòu)。江跳線B包采用PPP融資模式，社會資本方與市鐵路集團(tuán)共同出資組建項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)B包工程的投融資和建設(shè)，以及江跳線項(xiàng)目整體的運(yùn)營、管理和維護(hù)。重慶市地方鐵路以土地綜合開發(fā)收益進(jìn)行運(yùn)營補(bǔ)貼，在吸引社會資本方面具有一定的優(yōu)勢。

珠三角地方鐵路發(fā)展較快，基本形成地方鐵路線路網(wǎng)。地方鐵路項(xiàng)目的出資由省和沿線市共同承擔(dān)，項(xiàng)目資本金比例基本按總投資的50%確定。其中，鐵路項(xiàng)目全線未跨地級以上市屬區(qū)域的，原則上由省和沿線市各承擔(dān)50%資本金；跨地級以上市屬區(qū)域的，沿線市出資境內(nèi)土地房屋征收費(fèi)用，土地房屋征收費(fèi)用之外的資本金出資由省財(cái)政承擔(dān)。地方鐵路由珠三角城際公司統(tǒng)一建設(shè)管理，已開通運(yùn)營部分線路由珠三角城際公司委托廣鐵集團(tuán)運(yùn)營。運(yùn)營保障金由土地綜合開發(fā)的凈收益、各沿線市上繳的城際軌道運(yùn)營專項(xiàng)補(bǔ)虧資金等構(gòu)成，主要用于城際軌道運(yùn)營補(bǔ)虧。珠三角地方鐵路發(fā)展經(jīng)驗(yàn)較為豐富，但是存在運(yùn)營托管費(fèi)用矛盾、地方鐵路與大鐵路協(xié)調(diào)運(yùn)營問題。

溫州地方鐵路具有多個(gè)地方鐵路的典型標(biāo)桿項(xiàng)目。杭紹臺鐵路是PPP示范項(xiàng)目，杭溫高鐵是混合所有制改革和PPP雙示范高鐵項(xiàng)目。項(xiàng)目資本金比例約占總投資的30%，資本金以外的建設(shè)資金為銀團(tuán)貸款。其中，政府配套25%資本金，社會投資人太平洋保險(xiǎn)以保險(xiǎn)基金出資25%社會資本。溫州市鐵路與溫州鐵投承擔(dān)城市軌道交通項(xiàng)目前期建設(shè)、投融資、運(yùn)營管理及沿線資源開發(fā)，建設(shè)完成后由溫州鐵投統(tǒng)一運(yùn)營管理。土地出讓和綜合開發(fā)收益作為項(xiàng)目還款和運(yùn)營補(bǔ)虧的主要來源。

貴州、上海、山東等省市也在積極發(fā)展地方鐵路，但各個(gè)省市的地方鐵路在項(xiàng)目資本金出資比例、運(yùn)營模式、建管模式和運(yùn)營補(bǔ)貼方面具有差異性，如表1所示。

2 地方鐵路發(fā)展中存在的問題

地方鐵路在發(fā)展的過程中，引入了PPP投融資模式和多元融資模式，進(jìn)行了BOOT建設(shè)管理模式的探索，嘗試了自建自營模式和委托運(yùn)營模式，開展了土地綜合開發(fā)運(yùn)營補(bǔ)虧的試點(diǎn)工作，不斷積累并總結(jié)出地方鐵路的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，為地方鐵路的穩(wěn)定發(fā)展奠定基礎(chǔ)。但是，社會資本的不穩(wěn)定性、預(yù)期收益的不確定性、運(yùn)營補(bǔ)虧的不完善性、建管模式的不系統(tǒng)性，導(dǎo)致地方鐵路在發(fā)展過程中依然存在以下問題。

2.1 項(xiàng)目社會效益明顯，財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率低于社會投資者預(yù)期

已有研究結(jié)果顯示，地方鐵路的社會效益非常明顯，但社會經(jīng)濟(jì)效益無法在單個(gè)項(xiàng)目中充分體現(xiàn)。據(jù)測算，地方鐵路項(xiàng)目的平均經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率可達(dá)10%～15%，然而其平均財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率僅為3%～5%。地方鐵路陷于巨大外部社會效益與高昂內(nèi)部財(cái)務(wù)成本之間的困局內(nèi)，即經(jīng)濟(jì)學(xué)上典型的效益“外溢”與成本“內(nèi)化”。財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率低于社會投資者預(yù)期，地方鐵路對社會資本的吸引力明顯不足，單靠行業(yè)和企業(yè)無法克服，需要持續(xù)完善運(yùn)營補(bǔ)虧機(jī)制。

2.2 項(xiàng)目投資主體到位困難，項(xiàng)目業(yè)主難以科學(xué)構(gòu)建

地方鐵路屬于社會優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品，需要明確項(xiàng)目主體界面，梳理不同主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。目前，地方鐵路項(xiàng)目主體界面不清晰，主體責(zé)任不明確，財(cái)政資本金投入、項(xiàng)目托底政府補(bǔ)助等不確定，項(xiàng)目主導(dǎo)推力不足、進(jìn)展困難。作為公共產(chǎn)品供給主體、公共政策主體和公共投資主體的政府方面，似乎在扮演“形式主體”而非“實(shí)質(zhì)主體”，缺位明顯。地方鐵路關(guān)乎社會經(jīng)濟(jì)整體布局，需要搭建一個(gè)高層面的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而作為融資主體的投資集團(tuán)和項(xiàng)目實(shí)施主體的鐵路集團(tuán)目前很難承擔(dān)職能作用。前者孤掌難鳴，后者四處化緣，更無法對跨區(qū)域和跨部門之間的政策要素、行政要素和資源要素進(jìn)行有效的整合和平衡。

2.3 項(xiàng)目前期工作基本完成，建設(shè)計(jì)劃尚未落地

從政策導(dǎo)向和行業(yè)規(guī)劃的角度，地方鐵路總體方案得到了國家、市、區(qū)各級政府的高度認(rèn)同。盡管地方鐵路項(xiàng)目在整體推進(jìn)中得到了市級政府和規(guī)劃、發(fā)改委等部門的強(qiáng)力支持，但至今尚未納入市級鐵路建設(shè)資金總盤子統(tǒng)籌安排，存在市區(qū)兩級投資責(zé)任不明確、權(quán)利義務(wù)不明確、財(cái)政出資資本金難落實(shí)、對社會資本投資體量預(yù)期過度等問題。盡管個(gè)別項(xiàng)目已經(jīng)履行審批或進(jìn)入開工程序并列入省市級年度重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，但無配套財(cái)政資本金出資計(jì)劃，存在有開題之舉，乏破題之術(shù)和解題之策的局面。

2.4 融資結(jié)構(gòu)不盡合理，資金來源落實(shí)不到位

地方鐵路采用PPP融資模式的案例，擬由社會資本承擔(dān)的資本金體量過大。如此龐大的建設(shè)資金積壓在社會資本上，投資穩(wěn)定性、運(yùn)營回報(bào)率、后續(xù)清償問題都難以得到保證。只有在公共財(cái)政預(yù)算強(qiáng)力保障的條件下，市場運(yùn)作和日常經(jīng)營才具有實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目現(xiàn)金流自我平衡的可行性。但是，省市、沿線政府由于房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)走冷、土地財(cái)政增幅趨窄，普遍存在財(cái)務(wù)拮據(jù)的問題。面對足額和及時(shí)支付地方鐵路巨額征地拆遷成本時(shí)，政府顯得力不從心；面對綜合用地開發(fā)的巨大配置數(shù)量，政府用地指標(biāo)受限明顯。

2.5 政策扶持力度不夠，保障措施較為欠缺

國家和市級政府對國鐵干線的財(cái)政出資資本金高達(dá)30%～40%，已納入市級鐵路建設(shè)資金總盤子的城市軌道交通的市級財(cái)政出資資本金占比50%，地方鐵路在政策、資金、體制方面得到的扶持和保障相比之下明顯不足。地方鐵路的財(cái)政資本金出資比例至今未能明確和落實(shí)，出現(xiàn)了同行、同業(yè)、同域之間的差異性，導(dǎo)致國鐵干線、地方鐵路和軌道交通“三位一體”結(jié)構(gòu)中“兩頭有著，中間無落”的尷尬局面。

3 地方鐵路發(fā)展中存在的良好機(jī)遇

地方鐵路在發(fā)展的過程雖然存在很多問題，但是挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存，國家鼓勵(lì)發(fā)展地方鐵路，政府積極布局地方鐵路發(fā)展藍(lán)圖，社會資本參與熱情高漲，地方鐵路的建設(shè)模式與管理模式在不斷完善。

3.1 上位規(guī)劃依據(jù)充分

地方鐵路建設(shè)屬于當(dāng)前國家重點(diǎn)支持和優(yōu)先發(fā)展的行業(yè)類型，符合國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃要求，加快地方鐵路建設(shè)的上位政策和規(guī)劃依據(jù)充分。國務(wù)院(2013)33號文規(guī)定“向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)等，鼓勵(lì)社會資本投資建設(shè)鐵路”。國家發(fā)改委[2013]1154號文要求“加快建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是地方鐵路等大能力運(yùn)輸方式及綜合交通樞紐”。

3.2 政府“提前”布局，積蓄“后發(fā)”勢能

各地方政府對地方鐵路建設(shè)高度重視，成立鐵路集團(tuán)公司，為地方鐵路的發(fā)展提前搭建了組織架構(gòu)，儲備了技術(shù)、管理資源。不僅如此，在地方政府的指導(dǎo)、支持和社會各界的積極參與下，地方鐵路建設(shè)的政策和規(guī)劃思路日益清晰和完善，為地方鐵路今后的建設(shè)和發(fā)展奠定了重要的政策、體制和規(guī)劃基礎(chǔ)，地方鐵路大部分項(xiàng)目已經(jīng)具備了良好的前期工作基礎(chǔ)，一旦條件具備即可進(jìn)入實(shí)施。

3.3 市場需求強(qiáng)烈，社會參與熱情較高

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)對現(xiàn)代綜合交通體系依存度的提升，城市相關(guān)區(qū)縣發(fā)展地方鐵路的積極性日趨高漲，市場需求強(qiáng)烈，市場前景看好。一些社會資本有較強(qiáng)的投資意愿，如果政策策劃得當(dāng)，項(xiàng)目現(xiàn)金流和收益構(gòu)建合理，項(xiàng)目有望盡快落地。

3.4 地方鐵路建設(shè)的融資環(huán)境和條件日趨向好

地方政府抓住國家加大有效投資拉動作用的機(jī)遇，積極爭取中央專項(xiàng)建設(shè)基金，獲取境外發(fā)債額度，并申請國家政策傾斜和中央預(yù)算內(nèi)資金支持，作為地方鐵路今后低成本融資的可靠財(cái)務(wù)來源。通過企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)约翱衫m(xù)期債券等方式進(jìn)行融資并獲得金融機(jī)構(gòu)長期、穩(wěn)定和低成本的信貸支持，有望繼續(xù)爭取和獲得更多國家專項(xiàng)資金用于地方鐵路建設(shè)。

4 對地方鐵路發(fā)展的主要建議

根據(jù)以上對地方鐵路基本特點(diǎn)、建設(shè)必要性、存在問題以及當(dāng)前機(jī)遇和條件的綜合分析，地方鐵路建設(shè)的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境目前正在發(fā)生某些變化，其中既有不利因素(如投資增量下的土地收入遞減等)，但更多的是利好條件(如上位政策寬松、融資條件改善等)，因此有必要根據(jù)新的形勢條件審時(shí)度勢，抓住機(jī)遇和時(shí)機(jī)適時(shí)和適度調(diào)整地方鐵路建設(shè)的政策措施，妥善解決地方鐵路建設(shè)面臨的問題。

(1)健全地方鐵路項(xiàng)目主體架構(gòu)，明確主體權(quán)責(zé)，理清地方鐵路建設(shè)實(shí)施流程。

(2)優(yōu)化地方鐵路投融資機(jī)制，合理調(diào)整地方鐵路投融資結(jié)構(gòu)，增加社會資本的吸引力。

(3)完善建設(shè)模式與運(yùn)營模式，優(yōu)化運(yùn)營補(bǔ)虧機(jī)制，保證財(cái)務(wù)流動的平衡性。

(4)完善地方鐵路“外連內(nèi)接”功能與年度投資計(jì)劃，爭取國家財(cái)政的支持，保證資本金來源的穩(wěn)定性。

(5)多渠道籌措地方鐵路建設(shè)和運(yùn)營資金，降低項(xiàng)目成本，提高項(xiàng)目財(cái)務(wù)收益，增加財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)的活力與動力。

綜上，建立健全地方鐵路項(xiàng)目架構(gòu)，梳理地方鐵路的建設(shè)管理流程，明確相關(guān)單位的職能職責(zé)，完善投融資模式、建設(shè)模式和運(yùn)營模式是地方鐵路建設(shè)管理的重要內(nèi)容。