王美文，曹艷勤，郁 琰

(1.湖北大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430062； 2.湖北幼兒師范高等專科學(xué)校，湖北 武漢 430223)

2019年3月19日，中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，抓實(shí)建強(qiáng)基層黨組織，整頓軟弱渙散的村黨組織，選好配強(qiáng)農(nóng)村黨組織帶頭人，深化村民自治實(shí)踐，發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》指出，要“推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移”，黨的十九屆五中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)了推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移的重要性，并對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理提出了新的要求。

在推動(dòng)治理中心向基層下移的實(shí)踐中，出現(xiàn)了各種各樣的問(wèn)題，較為突出的有：基層負(fù)擔(dān)過(guò)重，“上面千把錘、下面一根釘”的現(xiàn)象普遍存在；基層政府要權(quán)無(wú)權(quán)、要錢無(wú)錢、要人無(wú)人的窘境與各種具體事項(xiàng)“下沉”到基層的現(xiàn)象形成矛盾對(duì)比[1]；農(nóng)村基層治理的基層政權(quán)懸浮化[2]；等等。一系列問(wèn)題使得基層治理弊病層出不窮，迫切需要新的治理模式推動(dòng)制度的形成，以期實(shí)現(xiàn)治理效能的提升。

一、問(wèn)題的提出

鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的重要保障，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要方面。為了充分發(fā)揮鄉(xiāng)村治理的重要作用，自2019年以來(lái)，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部連續(xù)兩年組織遴選推介了兩批全國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例，共有54個(gè)案例為各地鄉(xiāng)村治理提供了借鑒學(xué)習(xí)的樣板。2021年10月29日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布了第三批全國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例名單，共有38個(gè)案例入選，其中“運(yùn)用清單制、創(chuàng)新治理方式”這一方面共精選了10個(gè)案例。關(guān)于“清單制”運(yùn)用到鄉(xiāng)村治理，第三批名單從全國(guó)各地申報(bào)的案例中遴選出分別代表東部、中部以及西部特色的清單制鄉(xiāng)村治理方式，致力通過(guò)在鄉(xiāng)村治理中引入清單制這一做法，創(chuàng)新歷史發(fā)展梳理、鄉(xiāng)村治理主體的多元協(xié)同發(fā)展[3]兩個(gè)方面進(jìn)行了研究，目前尚未形成系統(tǒng)化的模式。本文以第三批全國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例名單中“運(yùn)用清單制、創(chuàng)新治理方式”這一方面的10個(gè)案例為對(duì)象，重點(diǎn)選取湖北省武漢市蔡甸區(qū)“推行四項(xiàng)清單 以鄉(xiāng)村善治助力鄉(xiāng)村振興”這一典型案例，深入分析和挖掘武漢市蔡甸區(qū)運(yùn)用“四項(xiàng)清單”的行為邏輯和運(yùn)行機(jī)制，從實(shí)證案例中歸納總結(jié)“清單制”在鄉(xiāng)村治理中的基本規(guī)律，致力為全國(guó)鄉(xiāng)村治理提供模式借鑒，形成“清單制”鄉(xiāng)村治理的長(zhǎng)效機(jī)制。

2019年至今，國(guó)家共推出92個(gè)鄉(xiāng)村治理典型案例供全國(guó)各地借鑒學(xué)習(xí)，其中將“清單制”引入鄉(xiāng)村治理中就有15個(gè)案例，此外還有如甘肅省高臺(tái)縣新壩鎮(zhèn)、安徽省黃山市休寧縣、吉林省延邊州和龍市等多地運(yùn)用“四項(xiàng)清單”助力鄉(xiāng)村治理，盡管這些地方并未入選全國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例庫(kù)，但其對(duì)研究“清單制”鄉(xiāng)村治理模式仍然有借鑒意義。至此，已有如此多的地方將“清單制”運(yùn)用到鄉(xiāng)村治理中，但至今未形成一個(gè)體系化的模式。從上述入選的典型案例中筆者發(fā)現(xiàn)，各地利用“清單制”均取得了較為不錯(cuò)的成績(jī)，若要探究“清單制”鄉(xiāng)村治理模式，必須深入挖掘典型案例，從中剖析“清單制”的行動(dòng)邏輯和運(yùn)行機(jī)制。

二、案例介紹與研究設(shè)計(jì)

(一)案例介紹

我國(guó)鄉(xiāng)村數(shù)量多、分布廣、差異大，新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展一直是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要問(wèn)題，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家越來(lái)越重視鄉(xiāng)村在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等多方面的治理。面對(duì)日益復(fù)雜的農(nóng)村治理環(huán)境，國(guó)家試圖通過(guò)“試點(diǎn)--推廣”的形式完善鄉(xiāng)村基層治理中的各項(xiàng)事務(wù)，其中典型案例的推選及公布便是一種，通過(guò)鼓勵(lì)各地探索具有地方特色的鄉(xiāng)村治理方式，樹立典型、形成樣板供全國(guó)各地借鑒學(xué)習(xí)。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐探索，面對(duì)基層小微權(quán)力腐敗[4]、基層組織負(fù)擔(dān)過(guò)重[5]、管理服務(wù)事項(xiàng)過(guò)多過(guò)繁過(guò)雜等普遍存在的共性問(wèn)題，部分地區(qū)將“清單制”引入鄉(xiāng)村治理，形成了一套獨(dú)特的治理方式，部分地區(qū)也因此入選全國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例名單，得以將探索治理的經(jīng)驗(yàn)向全國(guó)各地鄉(xiāng)村推廣應(yīng)用。

通過(guò)梳理歸納近三年入選全國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例庫(kù)的典型案例，將“清單制”鄉(xiāng)村治理篩選整合，得到一個(gè)“清單樣板”。本文選取武漢市蔡甸區(qū)的“四項(xiàng)清單”作為文章分析的典型案例，一方面基于蔡甸區(qū)的“四項(xiàng)清單”經(jīng)過(guò)了實(shí)踐的檢驗(yàn)，其可行性和有效性得到了驗(yàn)證，另一方面則是由于蔡甸區(qū)的案例各要素完整，更有利于復(fù)刻和推廣，符合案例研究中案例選擇的典型性。

全國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例自2019年推薦選取以來(lái)，武漢市蔡甸區(qū)憑借“推行四項(xiàng)清單 以鄉(xiāng)村善治助力鄉(xiāng)村振興” 首次入選，其“四項(xiàng)清單”聚焦基層負(fù)擔(dān)重、“小微權(quán)力”運(yùn)行不規(guī)范、村務(wù)監(jiān)督不夠有力、鄉(xiāng)村治理能力薄弱等突出問(wèn)題，通過(guò)建立“減負(fù)清單、責(zé)任清單、監(jiān)督清單、服務(wù)清單”四類清單，減包袱、劃邊界、曬權(quán)力、強(qiáng)服務(wù)，不斷加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力建設(shè)，助力鄉(xiāng)村全面振興。與其他案例不同的是，武漢市蔡甸區(qū)的“四項(xiàng)清單”取得了顯著效果，其在推廣應(yīng)用過(guò)程中更易形成樣板。

(二)研究設(shè)計(jì)

本研究主要通過(guò)對(duì)武漢市蔡甸區(qū)的“四項(xiàng)清單”鄉(xiāng)村治理案例進(jìn)行個(gè)案研究，探索“清單制”鄉(xiāng)村治理模式的行為邏輯和運(yùn)行機(jī)制。個(gè)案研究可以更好地推動(dòng)某一領(lǐng)域獨(dú)特的、深入的理論研究，盡管本研究只選取了武漢市蔡甸區(qū)這一個(gè)案進(jìn)行分析，但對(duì)“清單制”鄉(xiāng)村治理模式的邏輯和機(jī)制探究并不局限于該案例，實(shí)踐證明，自2019年甚至更早以來(lái)，我國(guó)已有地區(qū)將“清單制”引入鄉(xiāng)村治理并取得了顯著成效。因此，在進(jìn)行個(gè)案研究的同時(shí)，筆者也將其他“清單制”鄉(xiāng)村治理方式探索的做法進(jìn)行統(tǒng)籌分析，歸納總結(jié)出一套運(yùn)行邏輯和機(jī)制。

此外，本研究還基于對(duì)組織運(yùn)行機(jī)制的研究，將鄉(xiāng)村治理中的組織運(yùn)行機(jī)制用“縱+橫”的形式表現(xiàn)出來(lái)，體現(xiàn)了“清單制”鄉(xiāng)村治理模式在應(yīng)用過(guò)程中的主體互動(dòng)關(guān)系，進(jìn)一步完善該模式的運(yùn)行機(jī)制探究。

三、武漢市蔡甸區(qū)“四項(xiàng)清單”應(yīng)用的行為邏輯

“清單制”鄉(xiāng)村治理模式在全國(guó)多個(gè)地方均有應(yīng)用案例，其中以“四項(xiàng)清單”最為典型，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部29日公布的運(yùn)用清單制創(chuàng)新治理方式的10個(gè)典型案例中，共有上海市金山區(qū)漕涇鎮(zhèn)、四川省德陽(yáng)市羅江區(qū)、湖北省武漢市蔡甸區(qū)等4個(gè)地區(qū)采用“四項(xiàng)清單”助推鄉(xiāng)村治理。此外，自2019年以來(lái)，我國(guó)多地鄉(xiāng)村治理實(shí)踐表明，“清單制”鄉(xiāng)村治理模式有望成為供全國(guó)各地農(nóng)村借鑒學(xué)習(xí)的樣板。本文將從實(shí)際案例著手，將武漢市蔡甸區(qū)的“四項(xiàng)清單”制度作為切入點(diǎn)，嘗試構(gòu)建一個(gè)“四項(xiàng)清單”助推鄉(xiāng)村治理的行為邏輯理論框架。

(一)“清單制”鄉(xiāng)村治理模式的治理范式

從各地應(yīng)用“清單制”的案例分析中可以看出，各地為提升鄉(xiāng)村治理能力，規(guī)范鄉(xiāng)村治理中的各項(xiàng)制度，主要從治理主體、治理客體、治理內(nèi)容以及治理方式四個(gè)方面入手將“清單制”運(yùn)用到實(shí)踐中，也就是公共管理常說(shuō)的“who”、“whom”、“what”和“how”的內(nèi)容。“清單制”鄉(xiāng)村治理范式主要包括事務(wù)治理機(jī)制、責(zé)任歸屬機(jī)制、權(quán)力監(jiān)督機(jī)制和服務(wù)參與機(jī)制四個(gè)部分。

1. 事務(wù)治理機(jī)制。

這一機(jī)制主要針對(duì)的是“what”的部分，即治理什么的問(wèn)題。

村級(jí)組織不僅要承擔(dān)基本的村級(jí)事務(wù)，還需要承擔(dān)上級(jí)政府的行政事務(wù)，事務(wù)過(guò)多、過(guò)繁、過(guò)雜，導(dǎo)致在基層治理中常常存在辦事的形式主義、官僚主義的現(xiàn)象。為進(jìn)一步明確村級(jí)組織承擔(dān)事項(xiàng)的輕重緩急、必要與非必要等，利用清單幫助厘清事務(wù)的重要性與必要性，減少基層壓力，形成鄉(xiāng)村治理的基本范式。

武漢市蔡甸區(qū)在這一方面制定“減負(fù)清單”，為基層松綁減負(fù)。為厘清職責(zé)邊界，擠出超出職責(zé)范圍的任務(wù)“水分”，蔡甸區(qū)在減負(fù)清單的細(xì)化中分出正面清單、協(xié)助清單和負(fù)面清單三方面的內(nèi)容。正面清單——《村(社區(qū))依法自治(監(jiān)督)事項(xiàng)清單》，即村(社區(qū))該干的事項(xiàng)，從必要性角度來(lái)說(shuō)，正面清單是村必須承擔(dān)的任務(wù)；協(xié)助清單——《村(社區(qū))依法協(xié)助政府(群團(tuán))工作事項(xiàng)清單》，即村(社區(qū))協(xié)助基層政府或群團(tuán)組織工作的事項(xiàng)，從必要性角度來(lái)說(shuō)屬于非必要性事項(xiàng)，在村級(jí)組織力所能及的范圍內(nèi)協(xié)助政府完成，主力應(yīng)是政府相關(guān)負(fù)責(zé)部門；負(fù)面清單——《不應(yīng)由基層群眾性自治組織出具證明事項(xiàng)清單》，例如親屬關(guān)系證明、戶口登記項(xiàng)目變更等列入負(fù)面清單，旨在減少不必要的證明，提高基層工作效率。

2. 責(zé)任歸屬機(jī)制。

這一機(jī)制針對(duì)的群體主要是鄉(xiāng)村治理主體中的村級(jí)組織負(fù)責(zé)人和村干部，即鄉(xiāng)村治理中的“who”。

在鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐中，治理主體常存在權(quán)責(zé)不分、責(zé)任不明的問(wèn)題，為了提高其履職服務(wù)能力，提升鄉(xiāng)村治理效能，必須明確責(zé)任歸屬，將不同責(zé)任主體的責(zé)任列在一張清單上，依清單行事、按清單履職。

蔡甸區(qū)為確保村級(jí)組織“照單履責(zé)”，制定“責(zé)任清單”，讓干部亮權(quán)明責(zé)。將落實(shí)黨建責(zé)任、用好黨員群眾服務(wù)中心、抓好精神文明建設(shè)等14項(xiàng)具體事項(xiàng)列入村黨組織書記黨建責(zé)任清單，將村級(jí)重大決策、便民服務(wù)、“三資管理”等六大類事項(xiàng)，涉及村務(wù)公開、法律援助等30項(xiàng)具體工作納入清單管理，確保村級(jí)組織干部和負(fù)責(zé)人照單辦事，明確責(zé)任歸屬。

3. 權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。

這一機(jī)制主要是針對(duì)解決農(nóng)村小微權(quán)力“任性”而提出的，即“how”的問(wèn)題。

農(nóng)村小微權(quán)力腐敗是我國(guó)腐敗案例中最常見的腐敗方式，“大老虎”好打，“小蒼蠅”難滅。如今，村主任等基層干部成為腐敗的高發(fā)群體。公開資料顯示，在全國(guó)查處的基層違法違紀(jì)案件中，村干部腐敗案占比七成以上，由村干部腐敗引發(fā)的群眾信訪和越級(jí)上訪，占農(nóng)村信訪總量五成以上。在鄉(xiāng)村治理中，如何將這類小微權(quán)力腐敗扼殺在“搖籃”里，成為評(píng)估鄉(xiāng)村治理成效的一大指標(biāo)。

解決這類問(wèn)題，必須將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，讓村民監(jiān)督有章可循、有門可進(jìn)、有人可問(wèn)。將清單制引入小微權(quán)力監(jiān)管中，首先必須列出清單具體內(nèi)容，對(duì)村級(jí)小微權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行全面梳理；其次明確每項(xiàng)清單的權(quán)力主體、權(quán)力內(nèi)容以及責(zé)任追究等，畫出流程圖，使群眾按圖辦事、按單監(jiān)督；最后必須設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，形成上級(jí)部門、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、群眾和社會(huì)監(jiān)督的監(jiān)督體系。

蔡甸區(qū)為防止小微權(quán)力腐敗制定了“監(jiān)督清單”，使事項(xiàng)公開透明。蔡甸區(qū)對(duì)應(yīng)責(zé)任清單內(nèi)容，繪制運(yùn)行流程圖，倡導(dǎo)一事一流程，對(duì)照清單和流程步驟預(yù)先組織風(fēng)險(xiǎn)摸排和評(píng)估，切實(shí)將村級(jí)事務(wù)落實(shí)監(jiān)督化、監(jiān)督清單化、運(yùn)行規(guī)范化。此外，為暢通監(jiān)督渠道，蔡甸區(qū)構(gòu)建了區(qū)直部門專項(xiàng)監(jiān)督、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督、村(社區(qū))群眾監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一的三級(jí)監(jiān)督體系。

4. 服務(wù)參與機(jī)制。

服務(wù)參與機(jī)制針對(duì)的主要是“為了誰(shuí)”的問(wèn)題，即“whom”的問(wèn)題。

鄉(xiāng)村治理的最終受益者是村民，村民不僅是鄉(xiāng)村治理的主體，同時(shí)也是鄉(xiāng)村治理的客體，在我國(guó)鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)普遍性問(wèn)題，即農(nóng)村群眾的主人翁意識(shí)不強(qiáng)、參與治理的意愿性不高、參與程度不夠。要想解決這樣一系列問(wèn)題，必須給出一張清單，明確村民可以參與什么、應(yīng)該如何參與、如何保障參與等，將公共服務(wù)事項(xiàng)一一列在清單上，村民根據(jù)自己的興趣和長(zhǎng)處選擇性參與鄉(xiāng)村治理，通過(guò)評(píng)優(yōu)評(píng)先等獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，激發(fā)村民創(chuàng)優(yōu)爭(zhēng)先的熱情，不僅可以豐富鄉(xiāng)村文化，更可以提高村民的主人翁意識(shí)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。

蔡甸區(qū)對(duì)此制定了“服務(wù)清單”，向群眾精細(xì)服務(wù)。蔡甸區(qū)將鄉(xiāng)村服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)、完善鄉(xiāng)村志愿服務(wù)體系、豐富群眾精神文化生活等納入服務(wù)清單管理。在將“服務(wù)清單”應(yīng)用到實(shí)踐中時(shí)，堅(jiān)持發(fā)揮黨員的帶頭作用，組建由黨員帶頭、全面覆蓋、行動(dòng)高效的志愿服務(wù)組織，開展多種形式的志愿服務(wù)活動(dòng)。此外，“服務(wù)清單”在實(shí)際運(yùn)用中也發(fā)揮了網(wǎng)格化管理的重要作用，堅(jiān)持“大事不出村，小事不出網(wǎng)格”的原則，全面提高了鄉(xiāng)村治理效能。

(二)“清單制”鄉(xiāng)村治理模式的行為邏輯

針對(duì)基層治理中小微權(quán)力“任性”，管理服務(wù)事項(xiàng)不清、責(zé)任不明，監(jiān)督無(wú)章可循等問(wèn)題，將清單制運(yùn)用到鄉(xiāng)村治理中，根據(jù)鄉(xiāng)村治理的難點(diǎn)和痛點(diǎn)建立有針對(duì)性的清單，“照單辦事”、“依單履職”，將基層權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，有效提升鄉(xiāng)村治理效能。首先按照精準(zhǔn)、清晰、簡(jiǎn)明的原則列出清單，對(duì)基層小微權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行全面梳理，再根據(jù)不同清單制定操作流程，畫出流程圖，明確每個(gè)事項(xiàng)的責(zé)任人，最后公開各項(xiàng)清單和流程圖，充分發(fā)揮上級(jí)監(jiān)督、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的積極作用，切實(shí)提升鄉(xiāng)村治理能力。

武漢市蔡甸區(qū)“四項(xiàng)清單”運(yùn)用實(shí)踐切實(shí)解決了基層負(fù)擔(dān)過(guò)重、村級(jí)事務(wù)管理不規(guī)范、群眾滿意度不高、村民主人翁意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題，取得了顯著成效，使基層事務(wù)運(yùn)行更加規(guī)范，基層服務(wù)能力得到明顯增強(qiáng)，基層治理水平有了顯著提高。

四、武漢市蔡甸區(qū)“四項(xiàng)清單”的運(yùn)行機(jī)制

“清單制”鄉(xiāng)村治理模式的應(yīng)用不僅僅是基層政府和村級(jí)組織負(fù)責(zé)人的職能范疇，也是從中央到地方、地方政府各職能部門之間的交叉互動(dòng)過(guò)程，根據(jù)政府工作的常態(tài)化要求，自上而下形成合力，政府各職能部門之間相互合作，以此構(gòu)建“縱向+橫向”的組織互動(dòng)機(jī)制。此外，若想使“清單制”運(yùn)用到鄉(xiāng)村治理成為常態(tài)化，必須充分發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)組織和村民的積極作用，構(gòu)建完善的群眾參與機(jī)制，為村民參與鄉(xiāng)村治理、監(jiān)督基層小微權(quán)力暢通渠道。一個(gè)模式不論在其初期形成階段、試點(diǎn)架構(gòu)階段，還是其推廣應(yīng)用階段，都不可避免地要使用到“公共政策”這個(gè)工具，公共政策是使模式合理高效地實(shí)現(xiàn)其作用的重要手段。構(gòu)建政策響應(yīng)機(jī)制，助推“清單制”鄉(xiāng)村治理模式的完善和應(yīng)用。

(一)組織互動(dòng)機(jī)制——完善鄉(xiāng)村治理架構(gòu)“縱+橫”全方位體系

1. 中央--地方的縱向府際互動(dòng)。一般認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理的最終落實(shí)在于基層政府與農(nóng)村組織的負(fù)責(zé)人互動(dòng)，但基于我國(guó)政治體制的特點(diǎn)，中央政府到地方政府的縱向府際關(guān)系具有層級(jí)特性，鄉(xiāng)村治理在實(shí)施過(guò)程中不可缺少的是中央政府與地方政府的信息交互。當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)和治理主要有五類參與主體，即政府、企業(yè)、村集體、村民與NGO，其中排在首位的是政府。我國(guó)的政府簡(jiǎn)單分為中央政府和地方政府兩大類，粗略分為中央政府-省政府--市政府--縣政府--鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府五個(gè)等級(jí)，基層治理尤其鄉(xiāng)村治理主要涉及縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

自2006年取消農(nóng)業(yè)稅后，公用經(jīng)費(fèi)安排由原先的“縣鄉(xiāng)兩級(jí)”轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆煽h級(jí)政府安排，因此在鄉(xiāng)村治理實(shí)際過(guò)程中，縣級(jí)政府保障建設(shè)資金、提供建設(shè)方案，具有較高的話語(yǔ)權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只承擔(dān)執(zhí)行功能，這是地方政府在鄉(xiāng)村治理中的主要職能和作用。由此看來(lái)，似乎中央政府在鄉(xiāng)村治理中“插不上腳”，實(shí)則不然，例如此次的全國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例的征集和推廣應(yīng)用，主要是由中央統(tǒng)籌安排規(guī)劃，因此中央政府在鄉(xiāng)村治理中主要起的是宏觀的配置和統(tǒng)籌作用。

此外，鄉(xiāng)村治理最重要的主體還是村民，村委會(huì)作為村民的“代理人”，在整個(gè)鄉(xiāng)村治理過(guò)程中發(fā)揮著不可替代的作用。從我國(guó)實(shí)踐上來(lái)看，人們多數(shù)認(rèn)為村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有密不可分的“關(guān)系”，因而也可以粗略地將村委會(huì)納入筆者在此討論的“縱向府際互動(dòng)”體系中來(lái)。

2. 基層政府職能部門的橫向互動(dòng)。鄉(xiāng)村治理不僅僅是政府主管部門的“任務(wù)”，實(shí)際上需要政府各職能部門的共同協(xié)作，尤其是“清單制”在鄉(xiāng)村治理中的應(yīng)用是近幾年新探索的模式，需要基層政府職能部門的磨合、協(xié)作。根據(jù)近幾年我國(guó)“清單制”鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐探索，其發(fā)揮作用通常需要各級(jí)政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和鄉(xiāng)村振興機(jī)構(gòu)聯(lián)合紀(jì)委監(jiān)委、組織部、農(nóng)辦、民政、司法、財(cái)政、人力資源社會(huì)保障等部門，互相配合協(xié)調(diào)，形成工作合力，共同致力于鄉(xiāng)村治理、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

一般認(rèn)為，村委會(huì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的重要力量，盡管其屬于農(nóng)村基層自治組織，不屬于行政機(jī)構(gòu)，但人們潛意識(shí)里將村委會(huì)成員認(rèn)定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，具有一定意義上的“非正式行政權(quán)”，故而上一小節(jié)中筆者將村委會(huì)也納入縱向府際交互體系中。從另一角度來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于政府體系中的最低一級(jí)，其部門設(shè)置和人員配備并不完善，尤其不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)差異更大，在鄉(xiāng)村治理中，村委會(huì)的某些職能甚至比鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)部門更大一些，這是由于我國(guó)農(nóng)村屬于典型的“熟人社會(huì)”造成的。因此，在這里，筆者將村委會(huì)作為特殊的“機(jī)構(gòu)”來(lái)看待，既可以作為縱向府際交互體系的一環(huán)，也可以成為基層政府職能部門橫向互動(dòng)的一部分，“縱+橫”的鄉(xiāng)村治理組織架構(gòu)構(gòu)想的一部分。

3. 武漢市蔡甸區(qū)“四項(xiàng)清單”鄉(xiāng)村治理的案例復(fù)現(xiàn)。武漢市蔡甸區(qū)的“四項(xiàng)清單”經(jīng)過(guò)實(shí)踐的檢驗(yàn)后，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理取得了顯著成效，其功績(jī)自然不是某一個(gè)職能部門的功勞，這是縱向和橫向的組織合力協(xié)作推動(dòng)的效果。具體表現(xiàn)在：1)作為縱向府際交互體系的一環(huán)，村委會(huì)在運(yùn)用“四項(xiàng)清單”時(shí)充分發(fā)揮了其職能，推動(dòng)全部行政村成立了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)且有效運(yùn)行、完成村級(jí)綜治中心和視頻監(jiān)控平臺(tái)建設(shè)等常規(guī)工作和任務(wù)。2)作為基層政府職能部門橫向互動(dòng)的一部分，蔡甸區(qū)的“四項(xiàng)清單”聚焦點(diǎn)在村級(jí)組織負(fù)擔(dān)重等突出問(wèn)題上，從另一個(gè)層面來(lái)說(shuō)厘清了自己的職能范疇，制定“減負(fù)清單”(包括正面清單、協(xié)助清單和負(fù)面清單三方面內(nèi)容)，明確村“該干”“協(xié)辦”和“不干”事項(xiàng)，讓基層組織“輕裝上陣”，切實(shí)減輕基層組織負(fù)擔(dān)。

從宏觀來(lái)看，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，國(guó)家在一個(gè)大平面上畫出了一幅縱橫交錯(cuò)的職能分布圖，為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理顯著成效“鋪滿”這張大圖，采取樹立典型、推廣案例的方式，樹立一批典型，建立典型案例庫(kù)，為各地因地制宜探索形成符合本地實(shí)際的鄉(xiāng)村治理方法、模式提供借鑒學(xué)習(xí)的樣板。此外，在梳理典型案例時(shí)可以總結(jié)工作規(guī)律，每一個(gè)成功案例的背后，都蘊(yùn)含著對(duì)事物發(fā)展規(guī)律的深刻把握。案例梳理的過(guò)程也是調(diào)查研究、深入思考、認(rèn)識(shí)規(guī)律的一個(gè)過(guò)程，通過(guò)梳理總結(jié)大量的案例，找到背后的帶有普通性、規(guī)律性的一些機(jī)制和方法。實(shí)踐證明，“清單制”運(yùn)用到鄉(xiāng)村治理這種方法的務(wù)實(shí)性使其具有普遍推廣的價(jià)值。“縱向+橫向”的全方位組織互動(dòng)機(jī)制成為“清單制”鄉(xiāng)村治理模式必不可少的一環(huán)。

(二)群眾參與機(jī)制——實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理三個(gè)“自我”(自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督)

鄉(xiāng)村治理最重要的主體是村民，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，村民群眾參與鄉(xiāng)村治理的意愿日益強(qiáng)烈，如何保障村民實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)和自我監(jiān)督，需要一套完整的制度體系。在制度上完善的同時(shí)，更重要的是村民在參與鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中，運(yùn)用何種方法、如何運(yùn)用方法來(lái)參與治理?！扒鍐沃啤编l(xiāng)村治理模式的運(yùn)行機(jī)制中，群眾參與機(jī)制是保障村民“當(dāng)家作主”、提高其主人翁意識(shí)的一個(gè)手段。

我國(guó)農(nóng)村問(wèn)題復(fù)雜多樣，且各地的聚焦問(wèn)題側(cè)重不同，其中具有普遍共性的問(wèn)題是農(nóng)村人口老齡化。老齡化意味著推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+ ”政務(wù)服務(wù)、“智慧政府”、“數(shù)字化政府”存在一定阻礙，具體體現(xiàn)在農(nóng)村老年人不會(huì)使用智能手機(jī)、不懂線上辦理流程等方面。為了暢通村民參與鄉(xiāng)村治理的渠道，“清單制”的引入大大提高了村民的參與度。“清單制一張圖”簡(jiǎn)單明了地標(biāo)明具體措施內(nèi)容、運(yùn)行步驟等，村民“照單辦事”、“對(duì)單找人”，在監(jiān)督基層小微權(quán)力運(yùn)行不當(dāng)過(guò)程中，按照清單流程參與群眾監(jiān)督。

武漢市蔡甸區(qū)的“四項(xiàng)清單”不僅簡(jiǎn)化了村務(wù)辦理的程序，還將各事項(xiàng)辦理流程畫成了流程圖。不僅如此，其“服務(wù)清單”明確了向群眾提供的精細(xì)服務(wù)，組建志愿服務(wù)隊(duì)，吸納村民參與其中，實(shí)現(xiàn)自我管理和自我服務(wù)。蔡甸區(qū)的“監(jiān)督清單”使事項(xiàng)公開透明，為暢通村民監(jiān)督渠道，其構(gòu)建了區(qū)直部門專項(xiàng)監(jiān)督、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督、村(社區(qū))群眾監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一的三級(jí)監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)群眾的自我監(jiān)督。

五、總 結(jié)

基層治理是國(guó)家治理的基石，黨的十九大報(bào)告提出“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”，今年印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出“向基層放權(quán)賦能”。而鄉(xiāng)村治理是基層治理的“最后一公里”，在整個(gè)治理能力和治理體系中處于基礎(chǔ)的位置，各地區(qū)不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機(jī)制，實(shí)施清單制管理，建立“四項(xiàng)清單”，提升農(nóng)村基層公共服務(wù)水平，在一定程度上促進(jìn)了治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

盡管各地通過(guò)引入“清單制”，在杜絕小微權(quán)力腐敗、減輕基層執(zhí)行壓力等各個(gè)方面取得了成效，但“清單制”運(yùn)用在鄉(xiāng)村治理中還未形成完整的體系，或者說(shuō)是一個(gè)供全國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)學(xué)習(xí)的樣板、模式。本研究通過(guò)分析武漢市蔡甸區(qū)引入“四項(xiàng)清單”助力鄉(xiāng)村治理能力的實(shí)踐案例，探索“清單制”鄉(xiāng)村治理模式的行動(dòng)邏輯和運(yùn)行機(jī)制。本文通過(guò)分析武漢市蔡甸區(qū)的實(shí)踐案例，探索出“who+whom+how+what”的“清單制”鄉(xiāng)村治理模式的治理范式，從“清單制”鄉(xiāng)村治理模式的運(yùn)行主體和客體探索“四項(xiàng)清單”的運(yùn)行機(jī)制。