山東省煙臺市特種設備檢驗研究院 趙西城

《中華人民共和國特種設備安全法》第二條中規(guī)定：本法所稱特種設備，是指對人身和財產有較大危險性的鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施、場（廠）內專用 機動車輛，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定適用本法的其他特種設備；國家對特種設備實行目錄管理；特種設備目錄由國務院負責特種設備安全監(jiān)督管理的部門制定，報國務院批準后執(zhí)行。

由于特種設備實行目錄管理，也就是說在目錄中的設備納入管理，不在目錄中的設備不屬于特種設備，不納入特種設備管理。在實際工作中由于同一設備在使用地點、使用參數、結構形式、使用性質的不同，需要進行鑒別是否為特種設備法所指的特種設備，這對于特種設備監(jiān)督管理部門和檢驗機構來說則需要掌握更多的基礎知識和判斷能力，這給一線工作人員帶來了許多不便，甚至由于無法做出正確的判斷，而帶來工作失誤被相關部門追責。本文對特種設備目錄的結構進行了分析，提出了在實際工作中遇到的難題，以便科學地對《特種設備目錄》進行修訂，為特種設備的甄別提供支撐。

一、《特種設備目錄》的發(fā)展歷程

目前在用的特種設備目錄為原質檢總局關于修訂《特種設備目錄》的公告(2014年第114號)（以下簡稱2014版目錄），頒布的特種目錄中的種類仍保留為8大類特種設備及管道元件和安全附件2大種類，類別調整為48類，品種調整為99個。

《特種設備目錄》自2004年發(fā)布以來，先后進行了二次大的修訂。2004年1月依據《特種設備安全監(jiān)察條例》（2003版）由原國家質檢總局首次發(fā)布了特種設備目錄，該目錄從種類上分為鍋爐、壓力容器、壓力管道、壓力管道元件、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施和安全附件及安全保護裝置9大類，從類別上分為承壓蒸汽鍋爐等61類，從品種上分為電站鍋爐等301個品種。

2009年《特種設備安全監(jiān)察條例》（2009版）經過修訂后，特種設備目錄隨之進行了修訂，此次修訂只是小范圍的進行了補充，增加了場（廠）內專用機動車輛這一大類，目錄中類別分成了2類，品種設定為6個品種。該補充修訂的特點一是從起重機械大類的輕小型起重設備類拿出部分叉車設備，二是從大類為大型游樂設施中的觀光車類中拿出旅游觀光車輛，組成場（廠）內專用機動車輛這一大類，此時的第二版目錄中的種類分為10類。類別為63類，品種為297個品種。

2013年6月國家頒布了《中華人民共和國特種設備安全法》，2014年10月修訂發(fā)布了第三版特種設備目錄，目錄種類原來為“安全附件及安全保護裝置”名稱改為“安全附件”名稱，仍維持10大類，類別調整為48類，品種調整為99個，較上兩版大幅減少。經過改版后的《特種設備目錄》較以往有了較大的進步，明確了一些雖然具有特種屬性，但不屬于特種設備管理的設備。如公稱直徑小于150mm，且其最高工作壓力小于1.6MPa（表壓）的輸送無毒、不可燃、無腐蝕性氣體的管道和設備本體所屬管道、起重量小于3噸的起重機械、客運索道中的非公用客運索道和專用于單位內部通勤的客運索道、非公共場所安裝且僅供單一家庭使用的電梯等。

二、《特種設備目錄》發(fā)展歷程中存在的問題

在法律層面上，特種設備目錄是屬于部門規(guī)章類，以總局令的形式發(fā)布。而特種設備的上位法有《中華人民共和國特種設備安全法》和《特種設備安全監(jiān)察條例》，這些法律中明確特種設備目錄由國務院負責特種設備安全監(jiān)督管理的部門制定，報國務院批準后執(zhí)行。自2014年頒布修訂版《特種設備目錄》也經過近10年的發(fā)展，目前存在的主要問題與社會發(fā)展已不相適應，亟待修訂。

（一）《特種設備目錄》中存在設備種類有定義，設備類別無定義，品種無參數。在執(zhí)行目錄時，無法確切判斷是否為特種設備，尤其是對于大型游樂設施來說如何判斷是否為特種設備，一線基層監(jiān)管部門更難界定。目前由于新技術的不斷發(fā)展，類似具有特種設備使用功能的技術和設備層出不窮，如何快速地判斷是否應納入管理的特種設備，為此需要在《特種設備目錄》中明確其定義、參數范圍以及特征性表述。

（二）按特種設備定義參數進行設計生產的產品，但在使用環(huán)節(jié)中，使用單位通過改造、變更等手段，降低設備運行參數，使其不具備特種設備屬性，逃避監(jiān)管?；蚴窃谑褂铆h(huán)境中超出設備技術參數，且完全符合特種設備定義的參數的設備。例如在目前較難監(jiān)管的起重機械“大噸小標”的現象，最為突出的是生產企業(yè)通過改造手段，將3噸甚至是5噸起重機標注為2.8噸起重機，且起重能力與使用環(huán)境不配套，存在超參數使用的問題；蒸汽鍋爐中的“大爐小標”容積造假，標注為水容積不足30升的蒸汽鍋爐實測容積超過30升。

（三）完全具有特種設備屬性的，但出具的產品名稱與特種設備目錄中的類別、種類和品種不符合，無法定義為特種設備的情況，給執(zhí)法帶來難度。如具有雜物電梯的全部屬性、出廠資料及合格證為“傳菜梯”或“傳菜機”名稱。具有簡易升降機的全部屬性的產品，設備名稱卻標為“升降裝置”等，給一線執(zhí)法人員帶來困惑。

（四）對于無資質自制的產品，用于個體戶或個人勞動生產的起重設備。如沿海地區(qū)使用的用于生產作業(yè)的簡易桅桿起重機，這種起重機也廣泛用于個體或個人石材場。由于屬于自制產品，無任何資料，監(jiān)察人員判斷是否為特種設備，只能按電動機功率來計算其起重能力是否存在超起重量3噸和起升高度超過2米這兩個參數，對通過減速機等降速增扭的設備則是更難。

（五）按非特種設備設計制造的一般產品，但卻按特種設備使用的公共產品。如常壓熱水鍋爐，使用于承壓環(huán)境。主要表現在私自改造，通過加裝限壓閥或安全閥等措施，使設備帶壓運行并發(fā)生事故，且常壓設備改造后當承壓設備使用所發(fā)生事故的案例在全國已發(fā)生多起。

三、特種設備行政權邊界的問題

針對以上存在的是否是特種設備，在安全監(jiān)察和監(jiān)督檢驗過程中都存在著定義不明確，無法正確判斷其是否是特種設備，給基層工作帶來被動，更為嚴重的是在司法中部分案例敗訴。以上問題就是屬于行政邊界的問題。

行政權邊界是行政法領域法治水平的重要標準。作為特種設備納入管理的目的就是最大限度減少國家財產和生命安全，這是決定是否需要納入到政府管理，也是我們邊界管理的根本前提和依據。

隨著國家治理體系和治理能力現代化的逐步推進,行政權邊界經歷著從"邊界失約"或"邊界的非法律化"到"邊界法定"的發(fā)展過程。特種設備的管理也應從內部邊界和外部邊界這兩個維度來討論《特種設備目錄》的修訂，《特種設備目錄》隨著科技進步也應在一定的時期內進行修訂，廣泛征求各界意見，對存在有較大危險的還沒有納入的設備可以考慮納入管理，如與承壓設備相連接的，且易造成重大事故的附件。對于技術進步后已經實現本質安全的特種設備，也應考慮及從目錄從刪除，如完全智能化的自動駕駛車輛。以滿足人民群眾對社會公共安全的需求為目的，切實保證一線監(jiān)察人員和檢驗人員的履職和盡職免責，這也是迫在眉睫的一項工作。

新版《場（廠）內機動工業(yè)車輛安全技術規(guī)程》TSG81-2022中提到“僅在工廠廠區(qū)、旅游景區(qū)、游樂場所等特定區(qū)域”明確為“有管理邊界”的，如旅游景區(qū)中納入“風景游覽區(qū)、公園、動物園、植物園范疇”管理的區(qū)域。這對于管理邊界的劃分來說是一個很大的進步。

因此，隨著科學技術的飛速發(fā)展，特種設備也發(fā)生了質的變化，電站鍋爐從超臨界鍋爐發(fā)展到今天的超超臨界鍋爐，蒸汽溫度從370℃到今天的大于600℃，蒸汽壓力由22.129MPa到目前的31MPa，承壓類設備的高參數已發(fā)生了質的變化。機電類特種設備的自動化水平也在發(fā)生著巨大的變化，原來由人員操作控制的起重機械目前已由計算機取代，自動化、智能化控制的無人值守民用鍋爐、自動化一體的港口起重機和無人駕駛的場（廠）內專用機動車輛等正取代傳統(tǒng)的人力控制，遠程操控、人工智能的應用已徹底顛覆了人們認知，這些變化都是前所未有的，特種設備目錄的修訂也應早日提上日程。