□ 牛正光，陳 瑩

（1.鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院，河南 鄭州 450046；2.中共河南省委黨校，河南 鄭州 451000）

為了加快提升政府治理能力現(xiàn)代化水平，加強基層行政權(quán)力監(jiān)督實效，我國各地政府越來越重視基層政務(wù)公開的推進工作。特別是隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的深化應(yīng)用，社會公眾對政府信息公開的需求不斷增強。黨的十九屆四中全會提出：“堅持權(quán)責(zé)透明，推動用權(quán)公開，完善黨務(wù)、政務(wù)、司法和各領(lǐng)域辦事公開制度，建立權(quán)力運行可查詢、可追溯的反饋機制?！保?］基層政務(wù)公開，是新時代推進法治政府建設(shè)的有效保障，是加快推進基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措。近年來，推進基層政務(wù)公開逐漸成為各地政府工作的重要內(nèi)容。我國的基層政務(wù)公開，可以追溯到20世紀80年代《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的頒布，該法律提出“收支賬目應(yīng)當(dāng)按期公布，接受村民和本村經(jīng)濟組織的監(jiān)督”［2］，基層政務(wù)公開從此拉開了序幕。2007年，《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒布，為政務(wù)公開提供了行政法規(guī)規(guī)范，并且于2019年進行了修訂，我國的政務(wù)公開制度進入了新的發(fā)展階段。近年來，我國對基層政務(wù)公開標(biāo)準化規(guī)范化工作愈加重視，全國統(tǒng)一的基層政務(wù)公開標(biāo)準體系逐步完善，并初步形成了覆蓋縣、鄉(xiāng)、村三級的基層政務(wù)公開發(fā)展框架。隨著全國基層政務(wù)公開標(biāo)準化規(guī)范化試點工作的開展，各地基層政府紛紛響應(yīng)國家號召，在實踐中積極探索并推進基層政務(wù)公開建設(shè)工作。因此，為保障基層政務(wù)公開的常態(tài)長效，研究基層政務(wù)公開的推進機制、現(xiàn)實困境和實踐路徑，具有重要的理論和實踐意義。

一、基層政務(wù)公開的主要推進機制

隨著國家一系列關(guān)于基層政務(wù)公開政策的頒布，各地基層政府高度重視，積極落實，開始了基層政務(wù)公開建設(shè)的不斷探索?；鶎诱?wù)公開的推進機制主要有以下三個方面。

（一）基層政務(wù)公開制度規(guī)范化

基層政務(wù)公開的有序推進，離不開各項制度的規(guī)范，主要體現(xiàn)在政策保障、組織建設(shè)、資金支持和人才隊伍這四個方面。在政策保障方面，各級政府依據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》《開展基層政務(wù)公開標(biāo)準化規(guī)范化試點工作實施方案》等文件精神，統(tǒng)籌規(guī)劃、分級負責(zé)，規(guī)劃科學(xué)的頂層設(shè)計，制定《基層政務(wù)公開工作手冊》《基層政務(wù)公開工作培訓(xùn)指導(dǎo)》等讀本，解決基層政務(wù)公開無章可依、無規(guī)可循的問題。在組織建設(shè)方面，根據(jù)基層政務(wù)公開工作開展的需要，組建由縣（市、區(qū)）一級主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的政務(wù)公開推進工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌部署、協(xié)調(diào)推進，致力于研究解決基層社會治理中政務(wù)公開執(zhí)行工作中的困難和問題。在資金支持方面，有效拓展基層政府財政來源渠道，加強其經(jīng)費保障，充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，鼓勵創(chuàng)新投融資模式，探索通過政府與社會資本合作（PPP）等方式，撬動金融社會資本加大投資。在人才隊伍方面，加強基層政務(wù)公開工作人才的培訓(xùn)和培養(yǎng)，提高其對政務(wù)公開工作重要性的認識，切實增強其服務(wù)基層群眾意識，提升其數(shù)字化、精準化、專業(yè)化的基層公共服務(wù)水平。

（二）基層政務(wù)公開示范標(biāo)準化

在基層政府治理過程中，遴選出社會綜合指標(biāo)發(fā)展較快、經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的地區(qū)優(yōu)先實施基層政務(wù)公開試點建設(shè)工作，并根據(jù)試點單位實際情況，優(yōu)先進行基層政務(wù)公開標(biāo)準化示范體系的建設(shè)，加大基層政務(wù)公開試點政府的知名度和影響度，實現(xiàn)以點帶面，逐步推進基層政務(wù)公開向更廣范圍的推廣。各個基層政務(wù)公開試點單位堅持實事求是、因城施策的原則，立足各個地區(qū)試點單位經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r，分級分類地推進基層政務(wù)公開標(biāo)準化建設(shè)，將公開內(nèi)容分為申請類事項（如行政許可等）、公共服務(wù)類事項（如辦事指南）、職權(quán)類事項（如行政處罰等）等類別，分級提供政務(wù)公開標(biāo)準化規(guī)范化指南，真正實現(xiàn)基層政府治理中政務(wù)公開為民所想。

（三）基層政務(wù)公開平臺數(shù)字化

堅持以人為本、注重實效、方便群眾的基本原則，深入推進基層社會治理中政務(wù)決策和政務(wù)管理的有序、有效公開，加快推動新聞發(fā)言人、政府網(wǎng)站、政府公報、查閱場所、新媒體等平臺建設(shè)，積極搭建政府官網(wǎng)、“兩微一端”等政務(wù)公開平臺，全面推進在縣（市、區(qū)）屬職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）、村委（居委）、公共圖書館等窗口單位建設(shè)信息公開顯示屏，盡可能地方便群眾獲取政府公共信息。政府通過線上線下政務(wù)公開相結(jié)合的方式，不斷提升線上政務(wù)辦事大廳和線下實體政務(wù)服務(wù)大廳建設(shè)管理的標(biāo)準化、規(guī)范化水平，推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的基層政務(wù)公開體系建設(shè)。堅持問題導(dǎo)向，注重改革創(chuàng)新，強化標(biāo)準引領(lǐng)，對標(biāo)基層特點，立足基層縣區(qū)，圍繞就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會救助、社會保險、戶籍管理、醫(yī)療衛(wèi)生、涉農(nóng)補貼、城市綜合執(zhí)法、養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域開展基層政務(wù)公開數(shù)字化試點工作，致力于打通政務(wù)公開“最后一公里”。

二、基層政務(wù)公開面臨的現(xiàn)實困境及成因分析

基層政務(wù)公開是增強基層政府公信力的關(guān)鍵抓手，有利于轉(zhuǎn)變政府職能和提升群眾的滿意度，受到了基層政府和基層群眾的廣泛認可，但是在推進政務(wù)公開的過程中，依然存在著一定的現(xiàn)實困境不容忽視，需要正視這些困境，并梳理清楚其成因。

（一）面臨的現(xiàn)實困境

各地基層政府為推進基層政務(wù)公開進行了積極探索，公開了大量的政府信息，滿足了基層社會公眾一定的需求，但我國基層政務(wù)公開整體水平與新時代國家的要求和人民群眾的期望仍有一定差距，工作中仍面臨著一些現(xiàn)實困境，主要有以下三個方面。

1.基層政務(wù)公開信息化水平與公眾需求不相匹配

近年來，基層政務(wù)公開的信息雖然在數(shù)量和質(zhì)量上取得一定突破，但其公開內(nèi)容仍存在信息虛化、內(nèi)容時效性不高、內(nèi)容與公眾需求匹配不足等問題，基層政府和部門間“不及時、不準確、不實用”等現(xiàn)象仍較為突出。一些地方政府和公共管理部門公開信息隨意度較大，導(dǎo)致基層政務(wù)公開的信息中很多內(nèi)容相似度較高，且公開信息滯后性嚴重、時效性較差，政務(wù)公開的信息內(nèi)容針對性不強，存在“重”行政事務(wù)，“輕”專業(yè)事務(wù)的現(xiàn)象，與公眾的真正需求匹配度不高［3］。許多與人民生活息息相關(guān)的政務(wù)內(nèi)容無法查詢，抑或是查詢到了卻發(fā)現(xiàn)公開文字內(nèi)容晦澀難懂，導(dǎo)致政務(wù)公開內(nèi)容虛化，政務(wù)公開公眾參與度不高。

2.基層政務(wù)公開平臺規(guī)范化建設(shè)不夠完善

基層政府信息公開制度需要適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時代的發(fā)展需求，目前各級政府機關(guān)門戶網(wǎng)站建設(shè)水平還不高，網(wǎng)站信息缺乏科學(xué)的分類；查詢信息時難以快速定位，導(dǎo)致查詢費時費力；信息管理模式還相對落后，基層政府信息公開的范圍也過于保守，難以適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時代的發(fā)展趨勢［4］。整體來看，市級平臺化建設(shè)不均衡，縣級政府網(wǎng)站集約化工作進展較慢，一體化、共享化平臺的統(tǒng)籌建立仍需加強，政府網(wǎng)站和政務(wù)新媒體之間在政務(wù)信息資源方面的共通共享還不成熟。此外，開通政務(wù)公開微博、微信公眾號的地方政府還不多，有的縣（市、區(qū)）即使開通了微博、微信，但信息的發(fā)布量、關(guān)注人數(shù)及互動留言均不多，未能達到應(yīng)有的效果。

3.基層政務(wù)公開專業(yè)化隊伍建設(shè)有待加強

人才隊伍建設(shè)是推進基層政務(wù)公開的重要一環(huán)。當(dāng)前，基層政務(wù)公開隊伍建設(shè)水平普遍薄弱，主要體現(xiàn)在專業(yè)性人才的缺乏和人才分配不均衡兩方面。一方面，在總量上專業(yè)性人才缺乏。人才外流嚴重，政務(wù)公開的高水平專業(yè)人才更加匱乏，嚴重阻礙了政務(wù)公開數(shù)字化、標(biāo)準化的進程。另一方面，政府人才儲備分布不均衡。在一些綜合發(fā)展較好的地區(qū)，基層政府部門與部門間人才儲備差距較大，不同部門人才分布不均；而在一些經(jīng)濟較緩慢的地區(qū)，其工作人員多為兼職，甚至沒有配備專職工作人員，工作人員數(shù)量少、專業(yè)素質(zhì)不高等問題明顯。

（二）成因分析

面對以上困境，如何破局，如何切實有效推進基層政務(wù)公開水平整體提升，還需要對這些困境的成因有一個較為清晰的認識，以便有的放矢，真正提高基層政府效能，讓人民群眾有更強的獲得感和滿意度。綜合分析，基層政務(wù)公開中存在的困境，主要有以下三個方面的成因。

1.基層政務(wù)公開主體意識不強

基層政務(wù)公開信息供給與需求不匹配的根本原因是基層政務(wù)公開主體意識不強，主要體現(xiàn)在政府服務(wù)意識不強和民眾參與意識不高兩個方面。一方面，部分基層治理中政務(wù)公開信息的供給方服務(wù)意識不強?；鶎诱鱾€部門之間的公開職責(zé)界限不清晰，政務(wù)公開專業(yè)性工作人員缺乏，辦事效率低下，基層政務(wù)公開信息內(nèi)容分類不明確，導(dǎo)致政府難以真正落實政務(wù)公開要求，其“人民立場”“以人民為中心”的履職意識仍有待增強［5］。另一方面，基層政務(wù)公開過程中民眾參與意識不高。在當(dāng)前基層社會治理主體多元化的背景下，廣大社會民眾缺乏對“治理主體”的自我認同，沒有主動參與政府決策、政策論證、權(quán)力監(jiān)督的主動性和積極性，對政府官網(wǎng)信息關(guān)注度不夠，特別是對政府信息公開效果的意見反饋更是寥寥無幾，間接導(dǎo)致基層政府門戶網(wǎng)站信息查閱不便問題比較突出，網(wǎng)站搜索功能虛化，政務(wù)公開信息分類欄目層級較多，這些則更加加劇了基層民眾對政務(wù)公開信息知情度的降低。

2.新媒體技術(shù)掌握程度不高

基層政務(wù)公開平臺建設(shè)不完善的根本原因主要反映在基層政務(wù)公開工作人員對新媒體技術(shù)掌握度不高。在當(dāng)前信息爆炸的大數(shù)據(jù)時代，電子政務(wù)已成為當(dāng)前基層政務(wù)公開的改革方向?；ヂ?lián)網(wǎng)背景下基層政務(wù)公開平臺更加多元化、功能更加多樣化、技術(shù)更加專業(yè)化，這就對基礎(chǔ)政務(wù)公開工作人員的專業(yè)技能掌握度提出更高要求，而當(dāng)前部分基層政務(wù)公開工作人員并不熟練掌握新媒體運營和維護技術(shù)，這導(dǎo)致部分基層政務(wù)公開平臺的運營和維護困難、平臺建設(shè)進度緩慢、各類政務(wù)公開平臺問題頻出，嚴重影響其政務(wù)公開的正常運轉(zhuǎn)。另外，基層政務(wù)公開缺乏信息的統(tǒng)一管理。部分基層政府部門政務(wù)公開信息的分類標(biāo)準、政務(wù)公開的程序步驟以及政務(wù)公開平臺的硬件規(guī)格缺乏統(tǒng)一化的管理，導(dǎo)致政務(wù)公開程序、公開方式、公開內(nèi)容雜亂不一。

3.基層政務(wù)公開監(jiān)督管理機制滯后

建設(shè)陽光政府，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，離不開監(jiān)督管理機制的制約。健全政務(wù)公開監(jiān)督管理機制有利于積極調(diào)動各個基層政府部門主動推進政務(wù)公開的積極性，也有利于提高政務(wù)公開工作人員的業(yè)務(wù)技能。但是在基層政務(wù)公開的過程中，由誰監(jiān)督、怎么監(jiān)督的問題是造成監(jiān)督管理機制滯后的關(guān)鍵原因。目前的基層政務(wù)公開監(jiān)管壓力主要來自上級政府的督查與考核，但上級政府的監(jiān)管形式和內(nèi)容比較固定，一些政務(wù)公開績效考核指標(biāo)方案設(shè)計缺乏合理性、監(jiān)督方式缺乏多樣性。另外，部分基層政府雖然設(shè)置有專人負責(zé)政務(wù)公開工作，但往往因為部門利益而降低監(jiān)管力度。

三、基層政務(wù)公開的實踐路徑

（一）增強基層政務(wù)公開主體意識

1.增強領(lǐng)導(dǎo)干部政務(wù)公開意識。行政領(lǐng)導(dǎo)干部往往扮演著“領(lǐng)頭羊”的角色，“領(lǐng)頭羊”直接決定了“羊群”的走向。領(lǐng)導(dǎo)干部的政務(wù)公開意識在一定程度上決定了政務(wù)公開的力度、廣度、深度和高度。這就要求上級部門加強對政務(wù)公開的考核和對領(lǐng)導(dǎo)干部的理論培訓(xùn)，強調(diào)政務(wù)公開的必要性和重要性，加強政務(wù)公開在政務(wù)績效考核中的比重，促進領(lǐng)導(dǎo)干部自覺引領(lǐng)基層工作人員和群眾參與到基層政務(wù)公開的建設(shè)中。

2.強化管理人員政務(wù)公開意識。管理人員作為基層政務(wù)公開的直接負責(zé)人，在加強其權(quán)責(zé)意識的同時還需加強自身建設(shè)，積極參加各類政務(wù)公開培訓(xùn)，提高政務(wù)公開意識，強化政務(wù)公開決策能力，自覺接受人民群眾監(jiān)督，推進基層政務(wù)公開標(biāo)準化規(guī)范化邁向新臺階。

3.提高群眾擔(dān)當(dāng)治理主體時的政務(wù)公開意識。在基層治理主體多元化過程中，基層群眾越來越發(fā)揮著不可代替的治理主體作用?！耙匀嗣駷橹行摹笔腔鶎诱?wù)公開工作的出發(fā)點和落腳點，這要求廣大基層群眾以“主人翁”的擔(dān)當(dāng)，主動投入政府決策、社會治理和建言獻策當(dāng)中，發(fā)揮基層政務(wù)公開實效見證者和監(jiān)督者作用。同時各政府部門要轉(zhuǎn)變政務(wù)公開理念，堅持以群眾需求為導(dǎo)向，擴寬政務(wù)公開內(nèi)容，強化信息公開模式親民化，提高政務(wù)公開信息質(zhì)量，暢通政府與民眾互動渠道，加強對廣大人民群眾參與基層政務(wù)公開的指導(dǎo)和培訓(xùn)，充分調(diào)動人民群眾參與政務(wù)公開的積極性和創(chuàng)造性。

（二）提升基層政務(wù)公開平臺應(yīng)用實效

1.健全線上基層政務(wù)公開平臺。加強線上基層政務(wù)公開平臺管理制度化、規(guī)范化、一體化建設(shè)。推進政府網(wǎng)站統(tǒng)一技術(shù)平臺建設(shè)，夯實基層政務(wù)公開的標(biāo)準化規(guī)范化。統(tǒng)一標(biāo)準體系、統(tǒng)一技術(shù)平臺、統(tǒng)一安全防護、統(tǒng)一運維監(jiān)管，持續(xù)完善政務(wù)公開、解讀回應(yīng)、辦事服務(wù)、互動交流等功能。不斷健全基層政務(wù)公開技術(shù)平臺管理辦法，厘清責(zé)任邊界。推進省級平臺與地市集約化平臺的互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享。堅持網(wǎng)絡(luò)安全工作常態(tài)化管理，加強網(wǎng)上政務(wù)公開內(nèi)容審核制度建設(shè)，完善網(wǎng)絡(luò)安全督查機制，確?；鶎诱?wù)公開平臺有序安全運行。

2.加強線上基層政務(wù)公開平臺維護。提升各級政府門戶網(wǎng)站的維護水平，定期更新完善網(wǎng)站基礎(chǔ)設(shè)施，按照項目投標(biāo)制推動門戶網(wǎng)站的維護與設(shè)計，探索“購買服務(wù)模式”，使基層政府門戶網(wǎng)站中的內(nèi)容分布更加合理、美觀。優(yōu)化網(wǎng)站網(wǎng)頁設(shè)置，方便群眾找尋政務(wù)信息。加強各級政府新媒體平臺維護，及時更新新媒體平臺內(nèi)容，增強基層政府與人民群眾的互動性，完善政務(wù)公開新媒體平臺的有效機制。

3.完善線下基層政務(wù)公開平臺建設(shè)。各個政府部門根據(jù)本地實際經(jīng)濟發(fā)展情況、財政狀況，建設(shè)一站式、便民式的線下一體化綜合政務(wù)服務(wù)大廳，讓民眾“只跑一趟”。同時，加強村（社區(qū)）級政務(wù)公開平臺建設(shè)，各個村（社區(qū)）根據(jù)實際情況建設(shè)村級政務(wù)公開欄，將那些與人民群眾生活密切相關(guān)的政務(wù)信息在村委會或居委會的公開欄內(nèi)進行公示，打通基層政務(wù)公開的“最后一公里”，充分調(diào)動基層群眾參與政務(wù)公開的積極性。

（三）健全基層政務(wù)公開規(guī)范化體系建設(shè)

1.加強基層政務(wù)公開人才隊伍建設(shè)。只有打造過硬人才隊伍，才能促進基層政務(wù)公開的加快發(fā)展。加強基層人才隊伍建設(shè)，一方面需要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，建立市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級聯(lián)動的政務(wù)公開人事網(wǎng)，統(tǒng)籌部署人才分配，廢除不合理的人才限制制度，引入先進的人才引進機制，打破跨地域間人才流動的壁壘，設(shè)置相對優(yōu)厚的人才待遇機制，實現(xiàn)各級基層單位人才的相對均衡化分布。另一方面，加強對基層政務(wù)公開工作人員的培訓(xùn)，實現(xiàn)集中培訓(xùn)和以干代訓(xùn)的常態(tài)化，有效提高相關(guān)單位工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)素養(yǎng)，為各級行政單位分批分期培養(yǎng)業(yè)務(wù)骨干人才。

2.健全基層政務(wù)信息公開制度。完善基層政務(wù)信息公開制度，加快基層政務(wù)公開制度化建設(shè)，進一步明確各行政單位政務(wù)公開建設(shè)的標(biāo)準、規(guī)范、內(nèi)容，對每項政務(wù)公開內(nèi)容、公開程序進行梳理，形成基層政務(wù)公開標(biāo)準化建設(shè)的模板，為其他各級基層政府政務(wù)公開工作的開展提供可借鑒的依據(jù)和可參考思路。規(guī)范依法申請公開制度，建立政務(wù)不予公開的名單制度，減少無效依法申請。同時提高對依法申請事項的回復(fù)質(zhì)量和速度，從而更好地推進各地社會治理中基層政務(wù)公開標(biāo)準化規(guī)范化的建設(shè)。

3.健全基層政務(wù)公開監(jiān)管機制。進一步完善基層政府政務(wù)公開內(nèi)外部考核機制，聘請相關(guān)專家、學(xué)者組成智囊團，因地制宜，根據(jù)各地域的實際情況采用合理的政務(wù)公開績效評估方法，科學(xué)設(shè)置內(nèi)部考核指標(biāo)體系。健全基層政務(wù)公開的監(jiān)督問責(zé)機制，優(yōu)化基層政務(wù)公開的監(jiān)督標(biāo)準和問責(zé)標(biāo)準，明確基層政務(wù)公開監(jiān)督的范圍與方式，對其基層政務(wù)公開實行“誰主導(dǎo)，誰負責(zé)”的責(zé)任制。加強基層政務(wù)公開外部輿論監(jiān)督機制，打造外部政務(wù)公開監(jiān)督機制和內(nèi)部政務(wù)公開監(jiān)督機制并行運轉(zhuǎn)模式，努力地推進“陽光政府”的實現(xiàn)，最大限度維護和保障最廣大人民群眾的根本利益。積極拓展基層政務(wù)公開監(jiān)督的方式，允許新媒體、自媒體在合規(guī)合法的基礎(chǔ)上為基層政務(wù)公開進行賦能。充分地調(diào)動廣大人民群眾參與政務(wù)公開的熱情和積極性，使基層政府的各項政務(wù)公開在陽光下運行。

四、結(jié)語

基層政務(wù)公開作為建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的制度保障，承載著以人為本、民主法治、公平正義等多種價值內(nèi)涵。伴隨著治理理念的興起，人民群眾作為治理主體的作用日益凸顯，并對基層政務(wù)公開工作賦予了更多的期許?；鶎诱畱?yīng)順勢而為，轉(zhuǎn)變以往不愿公開、不敢公開的消極思想，樹立主動公開政務(wù)信息的意識，積極調(diào)動社會公眾參與基層政務(wù)公開互動交流的積極性，全面優(yōu)化基層政務(wù)公開的推進機制，加快人才隊伍建設(shè)，優(yōu)化政務(wù)公開平臺，引導(dǎo)公眾參與政務(wù)，加強政務(wù)公開監(jiān)督，切實增強基層政務(wù)公開主體意識，提升基層政務(wù)公開平臺應(yīng)用實效，健全基層政務(wù)公開的規(guī)范化體系，確保公民的知情權(quán)、參政權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到保障，不斷提升我國建設(shè)透明政府、服務(wù)型政府的能力和水平。