□邱實(shí)

（1.南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210023；2.南開(kāi)大學(xué) 中國(guó)政府發(fā)展聯(lián)合研究中心，天津 300071）

一、問(wèn)題的提出

基層治理是國(guó)家治理的基石，其效能直接關(guān)系到國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)過(guò)不懈的努力，我國(guó)基層治理從理念、結(jié)構(gòu)到程序都取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)基層治理不斷朝著現(xiàn)代化方向發(fā)展。2018年，黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》中明確提出“構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制”，從政府結(jié)構(gòu)層面提出基層治理的基本框架。2021年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》的出臺(tái)進(jìn)一步明確了基層治理的指導(dǎo)思想、工作原則和主要目標(biāo)，為基層治理現(xiàn)代化的推進(jìn)指明了方式和方向?；鶎又卫憩F(xiàn)代化離不開(kāi)條塊關(guān)系的優(yōu)化，這是由我國(guó)政府結(jié)構(gòu)和行政體制決定的。當(dāng)前，基層治理中條塊關(guān)系優(yōu)化主要是進(jìn)一步增強(qiáng)條塊的協(xié)同性，使基層治理更加協(xié)調(diào)順暢。

學(xué)界對(duì)于基層治理中的條塊問(wèn)題進(jìn)行了長(zhǎng)期、深入的研究。如有學(xué)者從政府過(guò)程的角度系統(tǒng)闡述我國(guó)政府治理中“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”的條塊結(jié)構(gòu)，并分析其存在的問(wèn)題[1]（p101-112）。在此基礎(chǔ)上，條塊關(guān)系的研究進(jìn)一步深化，從外在的表象性研究向內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性研究深入[2]（p201-210），系統(tǒng)闡釋其在基層治理方面產(chǎn)生的問(wèn)題[3]（p128-140，159）。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，基層治理的條塊問(wèn)題研究進(jìn)一步實(shí)踐化，如有學(xué)者通過(guò)回溯我國(guó)基層政府條塊關(guān)系的發(fā)展歷程，結(jié)合典型案例總結(jié)基層治理中條塊關(guān)系從失調(diào)走向協(xié)調(diào)的基本進(jìn)路[4]（p90-100）。同時(shí)，也有學(xué)者從條塊關(guān)系的視角對(duì)中國(guó)基層治理的體制機(jī)制進(jìn)行深入分析，通過(guò)調(diào)研訪談深入發(fā)掘基層治理中的條塊問(wèn)題及化解方式[5]（p43-54）。還有學(xué)者基于特定案例提出基層治理中“條塊分割”的彌補(bǔ)與完善措施[6]（p49-56），并結(jié)合當(dāng)前基層負(fù)擔(dān)過(guò)重的現(xiàn)實(shí)情況通過(guò)條塊關(guān)系優(yōu)化化解相應(yīng)的矛盾[7]（p20-33）。2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，黨政協(xié)同的治理方式開(kāi)始發(fā)揮更大作用，不少研究逐步聚焦于黨政領(lǐng)導(dǎo)下的基層條塊關(guān)系治理。長(zhǎng)期以來(lái)，“黨政體制”一直是理解中國(guó)政治發(fā)展與基層治理的核心要點(diǎn)[8]（p4-8）。基于此，有學(xué)者從“政治統(tǒng)合制”的視角出發(fā)，以黨的領(lǐng)導(dǎo)為中心分析縣域基層治理的條塊結(jié)構(gòu)[9]（p10-11，184-198）。無(wú)獨(dú)有偶，也有學(xué)者通過(guò)黨政體系在縣域治理中的整合為例，系統(tǒng)分析了基層治理?xiàng)l塊格局的優(yōu)化行為[10]（p12-22，153-154）。此外，在基層治理的條塊關(guān)系研究方面，還有城市治理中條塊關(guān)系的研究[11]（p31-38）、基層治理?xiàng)l塊權(quán)限配置研究[12]（p6-9）、基層政府條塊運(yùn)行機(jī)制及條塊關(guān)系變遷研究[13]（p39-79）等。已有成果為基層治理中條塊關(guān)系研究的進(jìn)一步深化提供了堅(jiān)實(shí)保障。

但是從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，當(dāng)前基層治理中依然存在的諸多問(wèn)題嚴(yán)重影響了基層治理現(xiàn)代化的發(fā)展。第一，權(quán)責(zé)倒掛?；鶎拥泥l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔(dān)與其權(quán)限不相符的職責(zé)，造成基層治理主體負(fù)載過(guò)重，削弱基層治理有效性。第二，協(xié)調(diào)障礙?；鶎诱v向上與職能部門(mén)、橫向上與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在資源分配、利益享有、治理方式等方面協(xié)調(diào)不暢，引發(fā)基層治理困點(diǎn)。第三，治理分立。基層治理中的參與方不同程度地相互分立，形成各自為政的治理局面，嚴(yán)重影響基層治理的整體性和系統(tǒng)性。第四，管理梗阻。基層治理出現(xiàn)信息隔離、資源流動(dòng)不暢等問(wèn)題，使決策與執(zhí)行發(fā)生偏差。此外，基層治理中還存在層層加碼、共謀避責(zé)等突出問(wèn)題，不僅阻礙了基層治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，也使國(guó)家治理的整體效能降低。概言之，當(dāng)前基層治理中各類(lèi)問(wèn)題究其本質(zhì)是條塊矛盾無(wú)法有效解決、條塊協(xié)同障礙所致。

要實(shí)現(xiàn)基層治理中條塊關(guān)系的協(xié)同優(yōu)化，需要找到一個(gè)精準(zhǔn)的切入點(diǎn)，使其成為具體研究的“抓手”。政府體系中作為“條”的職能部門(mén)設(shè)置和作為“塊”的各級(jí)政府治理都以相應(yīng)職責(zé)為核心，因此政府職責(zé)自然可以作為基層治理中條塊協(xié)同研究的理論“抓手”，即從職責(zé)的視角來(lái)探究基層治理中條塊協(xié)調(diào)存在的問(wèn)題并優(yōu)化創(chuàng)新思路。基于此，本文需要解決的主要問(wèn)題可以明確為：當(dāng)前我國(guó)基層治理中條塊關(guān)系的現(xiàn)實(shí)情況如何？對(duì)基層治理產(chǎn)生負(fù)面影響的條塊矛盾是如何生成的？針對(duì)基層治理存在的條塊協(xié)同問(wèn)題，如何以政府職責(zé)為“抓手”對(duì)其進(jìn)行科學(xué)合理的優(yōu)化？

二、職責(zé)反向互嵌：基層治理中條塊關(guān)系的運(yùn)行現(xiàn)狀

政府職責(zé)本質(zhì)上就是明確政府“應(yīng)該做什么”及各類(lèi)事務(wù)“應(yīng)該由誰(shuí)做”和“具體怎么做”的問(wèn)題。因此，政府機(jī)構(gòu)的功能設(shè)置和各級(jí)政府的治理目標(biāo)都是以政府職責(zé)為依據(jù)的。從向度上來(lái)看，政府職責(zé)可以分為縱向上的政府職責(zé)和橫向上的政府職責(zé)?？v向上的政府職責(zé)是明確中央到基層各級(jí)政府分別應(yīng)該履行哪些職責(zé)，如中央政府主要負(fù)責(zé)國(guó)家治理的頂層設(shè)計(jì)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中各項(xiàng)重大事務(wù)決策等職責(zé)，而縣級(jí)政府則主要負(fù)責(zé)履行基礎(chǔ)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給等職責(zé)。橫向上的政府職責(zé)是明確各級(jí)政府應(yīng)該設(shè)置哪些機(jī)構(gòu)，每個(gè)機(jī)構(gòu)具體應(yīng)該做什么。如2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，為了履行防范和治理各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)設(shè)置應(yīng)急管理部。同樣，撤銷(xiāo)一些機(jī)構(gòu)部門(mén)也是為了順應(yīng)橫向上職責(zé)的客觀需要，如上世紀(jì)八九十年代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中，國(guó)家陸續(xù)撤銷(xiāo)了一部分計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩較濃的專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)就是順應(yīng)橫向政府職責(zé)調(diào)整需要的表現(xiàn)?；诖耍梢悦鞔_縱向政府職責(zé)依托于行政層級(jí)，而橫向政府職責(zé)依托于機(jī)構(gòu)部門(mén)。我國(guó)政府體系設(shè)置有五級(jí)，各級(jí)政府所承載的職責(zé)差異較大，且不同地區(qū)政府職責(zé)也不盡相同，因此縱向上的職責(zé)可以歸納為縱向政府職責(zé)體系。同樣，各級(jí)政府中不同機(jī)構(gòu)部門(mén)職責(zé)的集合形成了橫向政府職責(zé)體系?？v向政府職責(zé)體系和橫向政府職責(zé)體系共同構(gòu)成我國(guó)的政府職責(zé)體系。政府職責(zé)體系可以理解為在一個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)政府和政府部門(mén)所承載的所有職責(zé)，按照服務(wù)于一定的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系的原則，遵照憲法和法律的規(guī)定，依據(jù)國(guó)家總體與部分之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)重要要素間的相互制約關(guān)系和便利政府運(yùn)行而組成的有機(jī)整體[14]（p14-23）。

政府職責(zé)體系是我國(guó)政府職責(zé)的多維化集合，是縱向行政層級(jí)和橫向機(jī)構(gòu)部門(mén)的職責(zé)綜合。如前文所述，縱向政府職責(zé)體系是依托行政層級(jí)而形成的各級(jí)政府的職責(zé)集合，在條塊結(jié)構(gòu)中各治理層級(jí)上下對(duì)口的職能部門(mén)形成的屬事管理的“條”，與縱向政府職責(zé)體系的職責(zé)互嵌；橫向政府職責(zé)體系是依托機(jī)構(gòu)部門(mén)所形成的各職能部門(mén)的職責(zé)集合，在條塊結(jié)構(gòu)中與各級(jí)（政府）治理主體所形成的屬地管理的“塊”職責(zé)互嵌。然而，當(dāng)前政府職責(zé)體系與我國(guó)政府條塊結(jié)構(gòu)間呈現(xiàn)出一種“反向互嵌”的關(guān)系。所謂反向互嵌是指縱向政府職責(zé)體系和橫向政府職責(zé)體系與政府條塊結(jié)構(gòu)交叉嵌套，即依托行政層級(jí)的縱向政府職責(zé)體系與屬地管理的地方政府“塊”同依托機(jī)構(gòu)部門(mén)的橫向政府職責(zé)體系與屬事管理的職能部門(mén)“條”形成“反向互嵌”（見(jiàn)下圖）。由于大量治理事務(wù)最終都落腳于基層，因此職責(zé)體系與條塊結(jié)構(gòu)的反向互嵌在基層治理中體現(xiàn)得更加明顯。

政府職責(zé)體系與條塊結(jié)構(gòu)的“反向互嵌”

當(dāng)前，我國(guó)基層治理正是在這種政府職責(zé)體系與條塊結(jié)構(gòu)的反向互嵌中運(yùn)行的。我國(guó)的“條”與“塊”都具有雙重身份：“條”既是政府職責(zé)的具體履行主體，同時(shí)也是“塊”的組成部分；“塊”既是代表中央在各級(jí)地方的治理主體，也是所在治理地方的利益獲得者和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)者。越往基層，條塊體制在政府間關(guān)系中的制度彈性就越大。這主要是源于基層政府職責(zé)逐步融合，事權(quán)進(jìn)一步集中，在職責(zé)互嵌的結(jié)構(gòu)下條塊邊界越來(lái)越模糊，使條塊矛盾在基層治理中越發(fā)明顯。因而，基層治理中的條塊矛盾可以歸納為政府職責(zé)體系下職能部門(mén)與治理層級(jí)的協(xié)同障礙，即職能部門(mén)“條”的運(yùn)行專(zhuān)業(yè)化和單目標(biāo)取向與層級(jí)治理“塊”的治理整體化和多目標(biāo)取向之間的矛盾[15]（p40-42）。職責(zé)互嵌下的條塊矛盾進(jìn)一步發(fā)展易引發(fā)基易層治理中的各種困點(diǎn)和障礙。所以，要充分分析基層治理存在的障礙及優(yōu)化路徑，必然需要從政府職責(zé)入手，進(jìn)行系統(tǒng)性解析。

三、職責(zé)互嵌下的條塊矛盾：基層治理障礙的生成

“互嵌”一詞最早出現(xiàn)于社會(huì)學(xué)中，提出者為波蘭尼，起初主要用于闡釋市場(chǎng)作為人類(lèi)社會(huì)發(fā)展中的產(chǎn)物融入社會(huì)中并與社會(huì)發(fā)生關(guān)系的形態(tài)[16]（p141-164，245）。從字面意思來(lái)看，條塊結(jié)構(gòu)的職責(zé)互嵌實(shí)際上就是職能部門(mén)與層級(jí)治理相互根植于對(duì)方內(nèi)部，并通過(guò)特定的機(jī)制發(fā)生作用?；鶎又卫碇械臈l塊職責(zé)互嵌本質(zhì)上就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的治理職責(zé)與縣（市、區(qū)）職能部門(mén)的業(yè)務(wù)職責(zé)交融，產(chǎn)生交互性的內(nèi)生效應(yīng)。如前文所述，我國(guó)條塊結(jié)構(gòu)特殊的運(yùn)行邏輯加之其在政府職責(zé)體系中的反向互嵌使得條塊之間出現(xiàn)困點(diǎn)?；鶎又卫硎菞l塊結(jié)構(gòu)下政府職責(zé)體系的重要交匯點(diǎn)和執(zhí)行端，因而條塊矛盾在基層治理中最易顯現(xiàn)。職責(zé)互嵌下的條塊矛盾主要由職責(zé)分離和職責(zé)錯(cuò)位造成，具體呈現(xiàn)在條塊分割和條塊沖突兩個(gè)方面，并引發(fā)了一系列基層治理障礙。透過(guò)職責(zé)視角解析條塊矛盾，可以有效厘清基層治理障礙的生成機(jī)理，進(jìn)而找到有效治理的路徑。

（一）職責(zé)分離：條塊的分割

條塊結(jié)構(gòu)作為中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的重要內(nèi)容，在國(guó)家治理上發(fā)揮了重要作用，但其所蘊(yùn)含的條塊分割問(wèn)題也長(zhǎng)期困擾著我國(guó)的基層治理。基層治理中的條塊分割主要是由條塊的職責(zé)分離引起的?；鶎又卫碇械摹皸l”一般是指上下級(jí)對(duì)口的黨政職能部門(mén)及垂直管理機(jī)構(gòu)，其主要履行的是專(zhuān)業(yè)導(dǎo)向的職能性職責(zé)；基層治理中的“塊”一般是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)政府，其主要履行的是綜合導(dǎo)向的治理性職責(zé)。由此可見(jiàn)，基層治理中條塊職責(zé)是按照不同的導(dǎo)向和邏輯運(yùn)行的，兩類(lèi)職責(zé)相對(duì)分離，條塊之間就極易出現(xiàn)分割狀態(tài)。

條塊分割最為直接的影響就是使基層治理中條塊“各自為政”，降低基層治理效率。在我國(guó)基層治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本質(zhì)上并不是一級(jí)完整的政權(quán)建制，上級(jí)政府職能部門(mén)通過(guò)派出機(jī)構(gòu)或垂直管理等方式在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中設(shè)置了很多機(jī)構(gòu)，用以完成相應(yīng)的治理任務(wù)。街道從其本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是市轄區(qū)的派出機(jī)關(guān)，也不能算是一級(jí)政權(quán)建制，其機(jī)構(gòu)設(shè)置更加受到上級(jí)政府職能部門(mén)的“滲透”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道都是基層治理主體，各類(lèi)事務(wù)的執(zhí)行都會(huì)落到它們頭上，其面臨的職責(zé)是綜合的、多元的。在條塊治理邏輯分離的情況下，上級(jí)政府職能部門(mén)的業(yè)務(wù)職責(zé)便與基層政府的治理職責(zé)產(chǎn)生排斥，出現(xiàn)“各自為政”的治理局面。如衛(wèi)生監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)某個(gè)食品經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行查處，吊銷(xiāo)其衛(wèi)生許可證，但是營(yíng)業(yè)執(zhí)照依然得以保存，根據(jù)規(guī)定仍可以繼續(xù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并依法納稅。這種因條塊分割引起的“各自為政”現(xiàn)象使基層政府左右為難，最終只能通過(guò)利益或人情等方式進(jìn)行取舍，造成治理偏差。

在條塊分割的影響下，基層治理的效率明顯降低。例如，上級(jí)政府下達(dá)的環(huán)境保護(hù)要求是基層政府屬地管理的重要職責(zé)，因基層政府處于國(guó)家治理的末梢，環(huán)境保護(hù)的多方職責(zé)匯集于此，但實(shí)際上具體環(huán)保職責(zé)與上級(jí)職能部門(mén)的職責(zé)歸口又各不相同。如生活污水的處理歸住建部門(mén)管理，而工業(yè)污水歸生態(tài)環(huán)境部門(mén)管理；空氣污染中工業(yè)建筑類(lèi)歸住建部門(mén)管理，而道路施工揚(yáng)塵或經(jīng)營(yíng)類(lèi)污染歸交通和城管部門(mén)管理。同時(shí)，職能部門(mén)一部分是上級(jí)政府的組成單位，對(duì)基層政府對(duì)口業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)，而另一部分則是不同形式的垂直管理。這兩種類(lèi)型的職能部門(mén)所呈現(xiàn)的“條”都無(wú)法與基層政府在分類(lèi)細(xì)化的事務(wù)上有效協(xié)同，造成基層治理低效，歸根結(jié)底就是條塊分割的結(jié)果。

（二）職責(zé)錯(cuò)位：條塊的沖突

條塊關(guān)系如同其他事務(wù)關(guān)系一樣也會(huì)發(fā)生矛盾沖突。條塊矛盾的根源在于條塊職責(zé)的錯(cuò)位，具體表現(xiàn)是基層治理中條塊的權(quán)責(zé)失衡。當(dāng)前我國(guó)基層治理實(shí)踐中，基層政府的很多機(jī)構(gòu)是區(qū)縣政府機(jī)構(gòu)的“延伸”，其本身能夠完全“控制”的機(jī)構(gòu)并不多。從基層治理的體制機(jī)制看，條線上的職能機(jī)構(gòu)掌握了相應(yīng)權(quán)限及大量的治理資源，并且對(duì)基層政府具有較強(qiáng)的考核權(quán)；基層政府則承擔(dān)大量的事務(wù)性職責(zé)，特別是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給等直接關(guān)系到基層治理有效性的基礎(chǔ)職責(zé)。然而現(xiàn)實(shí)中，基層政府卻沒(méi)有配置與其承擔(dān)職責(zé)相匹配的治理權(quán)限和資源，這就是基層治理中的權(quán)責(zé)失衡，造成這一問(wèn)題的核心原因在于基層治理中條塊的職責(zé)錯(cuò)位。具體而言，基層治理中的“條”更多是上級(jí)政府的組成部門(mén)或垂直管理部門(mén)，主要承擔(dān)某一方面的職能性職責(zé)，并基本聽(tīng)從所屬政府或上級(jí)管理部門(mén)的指令，“屬事”特征體現(xiàn)明顯；基層政府則主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)各類(lèi)事務(wù)性職責(zé)，具有較強(qiáng)的治理導(dǎo)向，同時(shí)還承擔(dān)一些特定的政治性任務(wù)，具有較為明顯的“屬地”特征。“屬事”特征與“屬地”特征本質(zhì)上就是條塊的職能性職責(zé)與事務(wù)性職責(zé)在反向互嵌的職責(zé)形態(tài)下的一種錯(cuò)位，即“條”掌握更多的職責(zé)履行資源而不承擔(dān)等量責(zé)任，“塊”承擔(dān)大量的治理職責(zé)但卻沒(méi)有配置相應(yīng)的資源權(quán)限。例如上級(jí)政府及職能部門(mén)要求基層政府有效查處亂燒秸稈的問(wèn)題，但是卻沒(méi)有給基層政府配備相應(yīng)資源，基層政府人手嚴(yán)重不足，頻頻出現(xiàn)管理漏洞。在治理效果不好的情況下，上級(jí)政府及職能部門(mén)又會(huì)將該項(xiàng)要求轉(zhuǎn)化為考核要求，納入基層政府綜合考核的指標(biāo)體系中，希望通過(guò)壓力方式提升有效性，這就使基層政府采取一些諸如形式主義的方式應(yīng)對(duì)，在治理低效的同時(shí)又產(chǎn)生條塊矛盾。這在一定程度上也反映了當(dāng)前基層治理中“條強(qiáng)塊弱”的現(xiàn)實(shí)，因此也可將基層治理中的條塊沖突理解為是權(quán)威體制與有效治理在基層治理中的一種矛盾[17]（p102-112）。

條塊沖突會(huì)進(jìn)一步引發(fā)基層治理中的管理不暢。上級(jí)政府過(guò)度下沉職責(zé)，但同時(shí)未賦予基層政府相應(yīng)的資源權(quán)限，加之臨時(shí)下派不同類(lèi)型的任務(wù)性職責(zé)，造成基層政府事務(wù)職責(zé)的無(wú)限性與治理資源有限性之間的矛盾，進(jìn)而加劇條塊沖突，致使基層治理管理不暢。上級(jí)政府的職能部門(mén)或垂直管理部門(mén)所要履行的職責(zé)在屬地管理原則下多需要由基層政府承擔(dān)或配合，但人財(cái)物的管理權(quán)或?qū)徟鷻?quán)卻又都在上級(jí)職能部門(mén)或垂直管理部門(mén)手中。同時(shí)，上級(jí)職能部門(mén)還可以在所在條線上下達(dá)各類(lèi)任務(wù)考核指標(biāo)，用以向基層政府施加壓力。在此情況下，作為“塊”的基層政府不得不抽出大量的人力物力用于部門(mén)公關(guān)和溝通協(xié)調(diào)，運(yùn)行成本增加，影響基層政府的資源汲取、基層動(dòng)員、公共服務(wù)和社會(huì)綜合管理能力，最終影響基層治理效能[18]（p100-106）。

綜合而言，無(wú)論是條塊分割還是條塊沖突，從主觀上說(shuō)并不是條塊之間誰(shuí)對(duì)誰(shuí)錯(cuò)的問(wèn)題，癥結(jié)在于條塊職責(zé)的反向互嵌造成了一種治理機(jī)制的協(xié)同困境，進(jìn)而引發(fā)基層治理障礙。通過(guò)歸納梳理，造成上述情況的原因主要有：一是“條”的職能性職責(zé)統(tǒng)一性與“塊”的治理性職責(zé)差異化之間的矛盾；二是“條”的業(yè)務(wù)化資源配置與“塊”的整體化資源配置之間的矛盾；三是“條”的專(zhuān)業(yè)化工作理念與“塊”的事務(wù)化工作理念之間的矛盾；四是“條”的部門(mén)利益訴求與“塊”的地方利益傾向之間的矛盾。這些問(wèn)題的本質(zhì)均在于政府職責(zé)的碎片化及條塊協(xié)同失調(diào)。因此，要化解基層治理中的條塊問(wèn)題，需要立足于政府職責(zé)，實(shí)現(xiàn)基層治理?xiàng)l塊關(guān)系協(xié)同的理念創(chuàng)新。

四、職責(zé)雙向聚合：基層治理中條塊協(xié)同的理念創(chuàng)新

基層治理中的條塊問(wèn)題從根本上看是基層政府與上級(jí)職能部門(mén)之間的職責(zé)協(xié)調(diào)問(wèn)題。針對(duì)該問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)調(diào)整職責(zé)關(guān)系實(shí)現(xiàn)條塊協(xié)同優(yōu)化基層治理。根據(jù)當(dāng)前基層治理中條塊職責(zé)的現(xiàn)實(shí)情況，可以嘗試以職責(zé)聚合的方式創(chuàng)新條塊協(xié)同理念。所謂職責(zé)聚合并非是將基層治理中條塊各方面的職責(zé)進(jìn)行簡(jiǎn)單的疊加或整合，而是根據(jù)我國(guó)基層治理的特點(diǎn)與屬性，從條塊關(guān)系的向度入手，對(duì)其職責(zé)進(jìn)行縱橫雙向的有機(jī)融合，為基層治理?xiàng)l塊協(xié)同實(shí)踐提供理論支撐。因此，職責(zé)聚合可以定義為：在基層治理結(jié)構(gòu)下，基于縱橫兩個(gè)向度將“條條”層面的職能性職責(zé)與“塊塊”層面的事務(wù)性職責(zé)有機(jī)融合為具有高度協(xié)同性的治理性職責(zé)體系。職責(zé)聚合是對(duì)基層治理?xiàng)l塊協(xié)同發(fā)展的一種理念創(chuàng)新，可進(jìn)一步細(xì)化為縱向向度的聚合和橫向向度的聚合。

（一）縱向聚合：基層政府事務(wù)性職責(zé)的優(yōu)化

政府職責(zé)的縱向聚合就是從基層治理的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，厘清縣級(jí)政府與基層政府的職責(zé)范圍和邊界，實(shí)現(xiàn)兩者職能性職責(zé)與事務(wù)性職責(zé)的有機(jī)銜接。我國(guó)政府層級(jí)在縱向上呈現(xiàn)為五級(jí)結(jié)構(gòu)，其中基層政府為縱向政府體系的“末梢”，主要負(fù)責(zé)履行社會(huì)治理與公共服務(wù)的事務(wù)性職責(zé)。但是，從政府結(jié)構(gòu)的角度來(lái)看，我國(guó)基層政府并不是一級(jí)完備的政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的部門(mén)近一半都是縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)或垂直管理機(jī)構(gòu)；街道作為城市基層治理主體，其本質(zhì)則是市轄區(qū)的派出機(jī)關(guān)。因此，基層政府雖然是基層治理的職責(zé)主體，卻不能完全履行基層治理中的各類(lèi)職責(zé)，需要縣級(jí)政府及職能部門(mén)共同參與其中，這就為條塊協(xié)同的職責(zé)縱向聚合提供了可行性基礎(chǔ)。首先，明確縣級(jí)政府和基層政府具體“應(yīng)該做什么”，即根據(jù)治理需要對(duì)其事務(wù)性職責(zé)進(jìn)行分類(lèi)確權(quán)。如縣級(jí)政府主要承擔(dān)基層治理中執(zhí)法監(jiān)管方面的事務(wù)性職責(zé)，基層政府則主要負(fù)責(zé)履行公共服務(wù)和社會(huì)治理的職責(zé)。這是對(duì)基層治理職責(zé)的“分層”。在此基礎(chǔ)上，對(duì)縣級(jí)政府相應(yīng)部門(mén)的職能性職責(zé)進(jìn)行界定，使其實(shí)現(xiàn)與所屬縣級(jí)政府事務(wù)性職責(zé)的匹配。其次，實(shí)現(xiàn)基層治理職責(zé)的事權(quán)轉(zhuǎn)化。將界定的基層政府職責(zé)對(duì)應(yīng)明確事權(quán)，使職責(zé)與事權(quán)相匹配。在層次上細(xì)化縣級(jí)政府事權(quán)與基層政府事權(quán)，進(jìn)而將兩者對(duì)應(yīng)融合。再次，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府與基層政府治理上的職責(zé)聚合。在明確職責(zé)范圍與事權(quán)細(xì)化的基礎(chǔ)上，將涉及基層治理的兩級(jí)政府職責(zé)統(tǒng)籌結(jié)合，使其職責(zé)與事權(quán)如同齒輪一般相互嵌合，形成縱向向度上的職責(zé)聚合。具體而言，就是縣級(jí)政府和基層政府依據(jù)職責(zé)需要協(xié)同合作，逐步減少基于行政級(jí)別的職責(zé)下沉或行政發(fā)包，在基層治理中逐步建構(gòu)“伙伴式”的政府間關(guān)系。從政府職責(zé)角度來(lái)看，縱向向度上的職責(zé)聚合不再是傳統(tǒng)科層制下的職責(zé)逐級(jí)分包，而是一種上下級(jí)政府職責(zé)協(xié)同融合進(jìn)而推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化的過(guò)程。

（二）橫向聚合：職能部門(mén)業(yè)務(wù)性職責(zé)的優(yōu)化

政府職責(zé)的橫向聚合主要發(fā)生在機(jī)構(gòu)部門(mén)之間。機(jī)構(gòu)是職責(zé)的載體，任何機(jī)構(gòu)的設(shè)置都依托于一定的職責(zé)。當(dāng)前我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置可以理解為是政府職責(zé)業(yè)務(wù)化的呈現(xiàn)。每一個(gè)職能部門(mén)都具有自己的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，并開(kāi)展自身業(yè)務(wù)“條線”上對(duì)口部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與被指導(dǎo)，無(wú)論是垂直管理部門(mén)還是各級(jí)政府的職能部門(mén)都是如此。在基層治理中，因?yàn)榫唧w治理事務(wù)的下行聚焦，各職能部門(mén)條線上的職責(zé)不斷匯聚，與基層政府產(chǎn)生較為明顯的條塊糾葛。同時(shí)，職能部門(mén)也會(huì)從自身利益出發(fā)，在各自的業(yè)務(wù)領(lǐng)域以條線為依托參與到治理活動(dòng)中，這就產(chǎn)生了各種主觀或客觀的治理問(wèn)題。所以，政府職能部門(mén)橫向上的職責(zé)聚合，實(shí)際是對(duì)業(yè)務(wù)性職責(zé)分隔的一種突破。實(shí)現(xiàn)橫向聚合首先要厘定機(jī)構(gòu)部門(mén)職責(zé)關(guān)系。根據(jù)機(jī)構(gòu)“條口”厘清其職責(zé)關(guān)系，原則上一類(lèi)職責(zé)由一個(gè)部門(mén)承擔(dān)，減少職責(zé)交叉重疊，明晰職責(zé)歸屬。其次，歸納機(jī)構(gòu)部門(mén)職責(zé)屬性。根據(jù)職能屬性歸納政府職責(zé)，并將其對(duì)應(yīng)到相應(yīng)機(jī)構(gòu)部門(mén)之中，形成橫向職責(zé)分類(lèi)對(duì)口。基于此，可以嘗試將橫向職責(zé)分為常規(guī)性職能職責(zé)和非常規(guī)性功能職責(zé)兩大類(lèi)。最后，協(xié)同機(jī)構(gòu)部門(mén)職責(zé)運(yùn)行。嘗試對(duì)橫向常規(guī)性職責(zé)與非常規(guī)性職責(zé)進(jìn)行復(fù)合，形成機(jī)構(gòu)部門(mén)職責(zé)協(xié)同機(jī)制，在機(jī)構(gòu)各司其職的同時(shí)實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)協(xié)作。

基于縱橫雙向的職責(zé)聚合，可以建構(gòu)“多維交互—立體配合—整體聚合”的基層治理?xiàng)l塊協(xié)同思路：一是縱橫雙向職責(zé)聚合的多維交互?？v向職責(zé)履行需要依靠承擔(dān)橫向職責(zé)的機(jī)構(gòu)部門(mén)，機(jī)構(gòu)部門(mén)在履行橫向職責(zé)時(shí)也要對(duì)口縱向部門(mén)的指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)，形成縱橫雙向職責(zé)的多維交互。二是縱橫雙向職責(zé)的立體配合。政府職責(zé)體系是縱橫雙向?qū)用嫔细鞴?jié)點(diǎn)所承擔(dān)政府職責(zé)的綜合性系統(tǒng)，與條塊結(jié)構(gòu)共同形成立體的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。立足縱橫職責(zé)雙向復(fù)合，探索基層條塊在立體化系統(tǒng)下的協(xié)同機(jī)制，使其發(fā)揮更高的效能。三是縱橫雙向職責(zé)的整體聚合。在縱向?qū)用?，職?zé)體系是依托行政層級(jí)而呈現(xiàn)的，體現(xiàn)了各層級(jí)“塊”的職責(zé)范疇，而條塊關(guān)系中的“條”則是縱向性的，這與縱向政府職責(zé)體系產(chǎn)生一種互嵌；在橫向?qū)用?，職?zé)體系是依托機(jī)構(gòu)部門(mén)運(yùn)行的，體現(xiàn)了各機(jī)構(gòu)部門(mén)在“條”上的職責(zé)范疇，而條塊關(guān)系中的“塊”則是橫向性的，這又與橫向政府職責(zé)體系發(fā)生互嵌。由此可見(jiàn)，縱橫雙向上的條塊關(guān)系與職責(zé)體系猶如齒輪一般嵌合運(yùn)行，因此可以推動(dòng)縱橫雙向的職責(zé)聚合，形成網(wǎng)絡(luò)化的基層治理協(xié)同體系。

五、職責(zé)聚合理念下基層治理?xiàng)l塊協(xié)同的優(yōu)化進(jìn)路

基層治理效能提升的關(guān)鍵在條塊協(xié)同，而條塊協(xié)同可借助政府職責(zé)縱橫雙向的聚合實(shí)現(xiàn)。因此，基層治理?xiàng)l塊協(xié)同的優(yōu)化可以嘗試以職責(zé)聚合為“抓手”，進(jìn)行實(shí)踐性探索。應(yīng)根據(jù)基層條塊關(guān)系與職責(zé)體系反向互嵌及雙向運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)，通過(guò)建構(gòu)基層治理的職責(zé)清單、適配基層治理的權(quán)限資源、實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)基層治理的條塊協(xié)同，從而有效提升基層治理效能。

（一）結(jié)構(gòu)性職責(zé)聚合：建構(gòu)基層治理的政府職責(zé)清單

條塊關(guān)系在基層治理中呈現(xiàn)出一種結(jié)構(gòu)性：政府層級(jí)的縱向結(jié)構(gòu)與機(jī)構(gòu)部門(mén)的橫向結(jié)構(gòu)，且兩者相互融合。因此，政府職責(zé)也相應(yīng)呈現(xiàn)為縱向政府職責(zé)與橫向政府職責(zé)。條塊職責(zé)的聚合就是在這樣縱橫交叉的結(jié)構(gòu)形式中發(fā)生的。從條塊協(xié)同的角度來(lái)看，政府職責(zé)的結(jié)構(gòu)性聚合就是要將原本以條塊為邊界的分散性職責(zé)在基層治理中融合到一起。但是，目前沒(méi)有任何法律法規(guī)能夠進(jìn)行這么微觀的技術(shù)性操作，即使有也缺乏充足的調(diào)整成本來(lái)適應(yīng)基層治理的動(dòng)態(tài)性。因此，要實(shí)現(xiàn)條塊職責(zé)的結(jié)構(gòu)性聚合還是要從政府職責(zé)入手，建構(gòu)基層治理的政府職責(zé)清單，用清單的方式明確相應(yīng)職責(zé)及協(xié)同關(guān)系。政府職責(zé)清單的優(yōu)勢(shì)在于不同地區(qū)的地方政府可以依據(jù)其基層治理特點(diǎn)進(jìn)行設(shè)置，并根據(jù)政府過(guò)程的動(dòng)態(tài)發(fā)展隨時(shí)調(diào)整，以較少的成本支出最大限度地適配基層治理的變動(dòng)性。

政府職責(zé)清單就是基層治理的“方案圖”，其具體內(nèi)容應(yīng)該包括三個(gè)方面：1.厘定縣級(jí)政府和基層政府的職責(zé)內(nèi)容。明確兩級(jí)政府的具體分工，減少職責(zé)的交叉與重疊，防止出現(xiàn)職責(zé)真空及推諉，使兩級(jí)政府的職責(zé)如同運(yùn)行的齒輪一般嵌合在一起，共同推進(jìn)基層治理任務(wù)的完成。如將綜合執(zhí)法權(quán)限及執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的職責(zé)納入縣級(jí)政府職責(zé)范圍，將相關(guān)執(zhí)法內(nèi)容及對(duì)象的上報(bào)職責(zé)納入基層政府職責(zé)范圍。因?yàn)榛鶎诱苯优c具體事務(wù)及相關(guān)民眾接觸，更加了解具體問(wèn)題，由其上報(bào)相關(guān)執(zhí)法訴求更為合理；而縣級(jí)政府具有完整的政府體系，并統(tǒng)管執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法隊(duì)伍，能夠提升執(zhí)法的有效性。這就是兩級(jí)政府的相關(guān)職責(zé)有效聚合的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。2.界定機(jī)構(gòu)部門(mén)的協(xié)同職責(zé)。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)都是根據(jù)具體的業(yè)務(wù)職責(zé)設(shè)置的，每個(gè)機(jī)構(gòu)分管一個(gè)領(lǐng)域，并形成上下對(duì)口的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，還有一些機(jī)構(gòu)因?yàn)樗婕笆聞?wù)的特殊性而建立了垂直管理制度。每個(gè)機(jī)構(gòu)部門(mén)“各管一塊”的情形在一定程度上造成了職責(zé)間隔，并可能因?yàn)楦髯蕴囟ǖ睦骊P(guān)系而加劇。政府職責(zé)清單對(duì)于機(jī)構(gòu)職責(zé)聚合的作用并非體現(xiàn)為細(xì)化相應(yīng)機(jī)構(gòu)職責(zé)，而是呈現(xiàn)在機(jī)構(gòu)職責(zé)協(xié)同方面，即通過(guò)明確相應(yīng)職責(zé)的協(xié)同提升機(jī)構(gòu)部門(mén)的協(xié)同性。例如，發(fā)生山林火災(zāi)時(shí)，應(yīng)急管理部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指揮，自然資源部門(mén)提供山林地理信息，林業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)專(zhuān)業(yè)技術(shù)支持，消防部門(mén)負(fù)責(zé)具體執(zhí)行滅火任務(wù)。各個(gè)部門(mén)都要明白自己具體要做什么，進(jìn)而形成有效協(xié)同，未按照職責(zé)清單履行職責(zé)實(shí)現(xiàn)協(xié)同的將面臨問(wèn)責(zé)。3.職責(zé)與事權(quán)的有機(jī)聚合。政府職責(zé)清單的另一個(gè)重要作用就是通過(guò)職責(zé)的界定對(duì)應(yīng)相應(yīng)事權(quán)，職責(zé)與事權(quán)聚合是基層治理?xiàng)l塊協(xié)同得到真正實(shí)現(xiàn)并維持的重要保障。政府職責(zé)學(xué)理化色彩較強(qiáng)，而政府事權(quán)能夠相對(duì)直白地表達(dá)政府及機(jī)構(gòu)要做哪些事情，同時(shí)事權(quán)又是依據(jù)職責(zé)生成并確定的。因此，要將政府職責(zé)與基層治理中的諸多事權(quán)對(duì)應(yīng)起來(lái)，形成職責(zé)與事權(quán)的聚合，使其既具有法理上的依據(jù)，又能夠運(yùn)用于治理實(shí)踐之中，即以職責(zé)清單為依據(jù)羅列兩級(jí)政府與相關(guān)機(jī)構(gòu)的具體事權(quán)。如北京實(shí)行的“街鄉(xiāng)吹哨，部門(mén)報(bào)到”機(jī)制就是在充分明確縱橫雙向職責(zé)的基礎(chǔ)上，通過(guò)具體事權(quán)的劃定來(lái)實(shí)現(xiàn)基層治理的效能提升。

（二）運(yùn)行性職責(zé)聚合：適配基層治理的權(quán)限資源

基層治理中的條塊協(xié)同從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的政府過(guò)程。因此，從運(yùn)行的角度來(lái)進(jìn)行職責(zé)聚合，也是優(yōu)化條塊協(xié)同的一個(gè)重要方面。當(dāng)前，基層治理的一大困境就是治理權(quán)限資源與政府職責(zé)不匹配，造成權(quán)責(zé)失衡。政府職責(zé)的運(yùn)行性聚合就是基于動(dòng)態(tài)的政府過(guò)程，根據(jù)職責(zé)履行要求適當(dāng)配置基層治理中的權(quán)限資源。

具體而言：1.治理權(quán)限的適配。我國(guó)基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道）并不是一級(jí)完整的政府，在治理方面的權(quán)限空缺較多。然而，在基層治理中經(jīng)常有上級(jí)政府經(jīng)由條線上的職能部門(mén)將本應(yīng)該由其承擔(dān)的職責(zé)通過(guò)特定形式轉(zhuǎn)嫁到基層政府身上，卻沒(méi)有賦予基層政府相應(yīng)的權(quán)限。以環(huán)保為例，基層政府通常沒(méi)有具體的執(zhí)法權(quán)，但卻被上級(jí)分配了明確的環(huán)保職責(zé)。在這樣的情況下，就需要通過(guò)適配基層政府的治理職責(zé)與相應(yīng)權(quán)限，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行性的職責(zé)聚合。準(zhǔn)確地說(shuō)，基層政府承擔(dān)何種職責(zé)就應(yīng)該享有何種權(quán)限。2.治理資源的適配。要實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)適配必須同時(shí)實(shí)現(xiàn)資源適配。在向基層下放治理權(quán)限時(shí)，若未同時(shí)下放相應(yīng)資源，如編制、經(jīng)費(fèi)等，基層治理中的條塊協(xié)同將依然無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)。針對(duì)這一問(wèn)題，可嘗試以基層政府具體承擔(dān)的職責(zé)為基準(zhǔn)，建立履職資源動(dòng)態(tài)配置機(jī)制，如“費(fèi)隨責(zé)走”和“編隨事定”等，使基層政府的支出責(zé)任、編制配置與職責(zé)對(duì)等。若遇到突發(fā)任務(wù)性職責(zé)，根據(jù)職責(zé)清單和基層政府實(shí)際承載能力，上級(jí)政府及職能部門(mén)可以對(duì)超出基層政府職責(zé)承載的部分進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)助。另外，還可以嘗試通過(guò)特定編制改革的方式向基層下放一些編制及人員考核權(quán)，使基層政府的編制更加靈活，如四川省編制管理的“片線結(jié)合”就是一種創(chuàng)新嘗試。3.治理考核的適配。當(dāng)前，很多上級(jí)政府或職能部門(mén)在將各類(lèi)職責(zé)下沉至基層政府的同時(shí)，不斷建立日趨完備的考核指標(biāo)與辦法，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槁氊?zé)的發(fā)包者和考核者，這實(shí)際上是無(wú)助于基層治理?xiàng)l塊協(xié)同的。當(dāng)前需要嘗試的是逐步改變傳統(tǒng)的自上而下的單向度考核方式，建立多向度的綜合考核體系，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對(duì)縣級(jí)政府職能部門(mén)及派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)；同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道內(nèi)部也可以互相評(píng)價(jià)，甚至可以采用新媒體的方式推進(jìn)人民評(píng)議。這本質(zhì)上就是將傳統(tǒng)的下行職責(zé)轉(zhuǎn)化為治理視域下雙向考核職責(zé)的聚合。這樣一方面可以防止上級(jí)政府職責(zé)過(guò)度下沉，另一方面可以減少基層政府為了應(yīng)付考核而出現(xiàn)的諸如“事必留痕”等形式主義問(wèn)題。

（三）系統(tǒng)性職責(zé)聚合：黨建引領(lǐng)的條塊聯(lián)動(dòng)機(jī)制

基層治理的條塊關(guān)系是一個(gè)系統(tǒng)性問(wèn)題，需要立足系統(tǒng)性的角度從更寬的視野審視職責(zé)聚合，進(jìn)而深化條塊協(xié)同，實(shí)現(xiàn)治理效能提升。從系統(tǒng)性角度看，要實(shí)現(xiàn)職責(zé)更高程度的聚合，就必須建構(gòu)基層治理中的條塊聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將有邊界有范圍的職責(zé)通過(guò)特定機(jī)制聚合為一個(gè)互補(bǔ)協(xié)調(diào)的有機(jī)整體。這一聯(lián)動(dòng)機(jī)制必然需要有牽頭主體。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，因而也必然是聯(lián)動(dòng)機(jī)制的牽頭人和掌舵者。系統(tǒng)性職責(zé)聚合需要建立黨建引領(lǐng)的條塊聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

黨建引領(lǐng)的條塊聯(lián)動(dòng)機(jī)制本質(zhì)上就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下加強(qiáng)部門(mén)與基層的協(xié)同，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)更高層次、更廣范疇的聚合。首先，在領(lǐng)導(dǎo)方面要提升基層黨建規(guī)范化程度，充分運(yùn)用黨的相關(guān)文件，加強(qiáng)基層黨員教育，把黨建引領(lǐng)融入基層治理的全過(guò)程。因?yàn)辄h組織是國(guó)家治理中最具權(quán)威的，是治理決策的核心，所以基層治理?xiàng)l塊聯(lián)動(dòng)機(jī)制的組織與運(yùn)行必然要以黨組織為主體。黨組織可以根據(jù)不同地區(qū)的基層治理現(xiàn)實(shí)適時(shí)調(diào)整介入治理過(guò)程的程度，始終保持掌舵人角色，從全局高度統(tǒng)領(lǐng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。其次，在機(jī)制方面可以通過(guò)黨政聯(lián)席會(huì)議、臨時(shí)黨支部等形式，針對(duì)特定事務(wù)依據(jù)職責(zé)將“條”和“塊”涉及的各類(lèi)資源整合起來(lái)，建立“黨建為首，依責(zé)而聯(lián)，據(jù)事而動(dòng)”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成黨、政、社、民四位一體的治理格局，實(shí)現(xiàn)基層治理的共建共治共享。如可以嘗試在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面整合公安、市場(chǎng)監(jiān)管等多個(gè)部門(mén)，成立履行地區(qū)特定職責(zé)的聯(lián)合執(zhí)行中心或協(xié)同調(diào)動(dòng)中心，依托數(shù)字化、信息化完善基層治理?xiàng)l塊協(xié)同過(guò)程。同時(shí)，根據(jù)職責(zé)清單進(jìn)一步厘清垂直的“條”和業(yè)務(wù)的“條”在基層“塊”中的聯(lián)動(dòng)方式，逐步改變以“條”為主體的基層治理方式，將基層的“塊”推到治理前端，實(shí)現(xiàn)任務(wù)型治理向綜合型治理的轉(zhuǎn)變。再次，提升聯(lián)動(dòng)機(jī)制的規(guī)范化和法治化水平?；鶎又卫淼臈l塊聯(lián)動(dòng)機(jī)制要遵循法律法規(guī)，并出臺(tái)規(guī)范文件，確保聯(lián)動(dòng)機(jī)制中主體、運(yùn)行、程序的法治化，既要防止有責(zé)不履，也要防止履責(zé)過(guò)度。最后，建立條塊聯(lián)動(dòng)的長(zhǎng)效運(yùn)行保障機(jī)制。要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)搜集相關(guān)信息，對(duì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)予以糾偏。同時(shí)，廣泛開(kāi)展群眾滿(mǎn)意度調(diào)查，對(duì)基層治理中公共服務(wù)和社會(huì)治理等具體問(wèn)題進(jìn)行評(píng)價(jià)，及時(shí)獲得反饋信息并進(jìn)行相應(yīng)整改，從“以人民為中心”的角度完善基層治理的條塊聯(lián)動(dòng)機(jī)制。