張廣萍

（甘肅省地震局，甘肅蘭州 730000）

引言

《甘肅省地震安全性評價管理條例》（以下簡稱《條例》或條例）由甘肅省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議于2007年9月27日通過，自2008年1月1日起實施?！稐l例》是依據(jù)《防震減災(zāi)法》及《地震安全性評價管理條例》，結(jié)合甘肅省實際，細(xì)化了地震安全性評價（以下簡稱地震安評或安評）相關(guān)規(guī)定，有效規(guī)范、調(diào)整甘肅省地震安評相關(guān)法律關(guān)系?！稐l例》自頒布實施以來，甘肅省地震安評相關(guān)工作在中國地震局與甘肅省省委省政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)下，在住建、自然資源、交通運輸?shù)榷嗖块T的相互配合下，為甘肅省交通、水利、通信、化工、能源、城市超高層建筑等建設(shè)工程提供了科學(xué)、可靠的抗震設(shè)防技術(shù)服務(wù)，在防御與減輕地震災(zāi)害方面成效顯著?！稐l例》頒布實施距今已有15年之久，這些年地震安評相關(guān)政策發(fā)生了很大變化，《條例》已不能很好地適應(yīng)當(dāng)下，主要表現(xiàn)有： ① 與上位法沖突。自2015年 “放管服” 改革以來，國家層面的行政法規(guī)《地震安全性評價管理條例》已于2017和2019年進(jìn)行了兩次修訂，取消了地震安評資質(zhì)和地震安評結(jié)果審定等行政許可，《條例》相關(guān)內(nèi)容與上位法《地震安全性評價管理條例》發(fā)生沖突； ② 出現(xiàn)法律空白。國家層面提出實行區(qū)域性地震安評，甘肅省實際上已經(jīng)在嘉峪關(guān)等地區(qū)開展了區(qū)域性地震安評相關(guān)工作，《條例》中沒有相關(guān)規(guī)定，無法調(diào)整相關(guān)法律關(guān)系，出現(xiàn)法律空白，不利于保障、促進(jìn)區(qū)域性地震安評順利開展； ③ 法律滯后性明顯。《條例》相關(guān)規(guī)定已與地震安評 “監(jiān)管時序由事前監(jiān)督變成事中事后監(jiān)督” 等相關(guān)工作實際嚴(yán)重不符，無法很好地適應(yīng)甘肅省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?！稐l例》為甘肅省地震安評監(jiān)督管理等相關(guān)工作提供了重要法治保障，本文從《條例》修訂的視角出發(fā)，闡述了修訂的意義、修訂應(yīng)當(dāng)把握的原則，并就明確地震安評對象、地震安評部門（或機(jī)構(gòu)）職能職責(zé)與權(quán)限，修訂地震安評范圍，增加區(qū)域性地震安評等具體制度提出修訂建議，在分析當(dāng)前省級地震工作主管部門在修法及安評工作實踐中存在的困境之后，提出相關(guān)建議。

1 《條例》修訂的意義

十八大、十九大以來，黨中央高度重視防震減災(zāi)工作，總書記就防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和提高自然災(zāi)害防治能力作了一系列重要指示批示。地震安評相關(guān)工作注重事前預(yù)防，是在地震災(zāi)害未發(fā)生之前進(jìn)行 “未雨綢繆” 的舉措，是地震災(zāi)害預(yù)防的重要方面，其工作范圍、工作成果直接關(guān)系人民群眾的生命、財產(chǎn)安全?！稐l例》修訂工作，是為了更好地貫徹落實防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)重要論述和精神，也是為了更好地適應(yīng)新時期防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步規(guī)范、調(diào)整甘肅省地震安評相關(guān)法律關(guān)系，促進(jìn)依法行政，做好震害防御工作。

在我國現(xiàn)有的法律體系中，關(guān)于地震安評的國家層面的立法主要有法律《防震減災(zāi)法》、行政法規(guī)《地震安全性評價管理條例》，甘肅省地震安評相關(guān)省級地方性法規(guī)有《甘肅省防震減災(zāi)條例》和《甘肅省地震安全性評價管理條例》。《甘肅省防震減災(zāi)條例》是綜合管理立法，《甘肅省地震安全性評價管理條例》是專門立法，二者法律位階相同，是 “一般法”與 “特別法” 的關(guān)系，關(guān)于甘肅省地震安評的法律規(guī)則主要集中在《甘肅省地震安全性評價管理條例》中?！陡拭C省防震減災(zāi)條例》已于2022年3月31日通過修訂，此次修訂增加了區(qū)域性地震安評相關(guān)規(guī)定，并修訂了小區(qū)劃等相關(guān)規(guī)定[1]。但總體都屬于“原則性” 的規(guī)定，需要《條例》修訂時進(jìn)一步細(xì)化、完善。修訂《條例》是有效細(xì)化落實國家層面地震安評法律、行政法規(guī)，完善防震減災(zāi)法律法規(guī)體系的要求，也是有效規(guī)范甘肅省地震安評相關(guān)法律關(guān)系、提高本省防震減災(zāi)公共服務(wù)水平的需要。

2 《條例》修訂應(yīng)把握的原則

2.1 依法立法原則

依法立法原則，是指嚴(yán)格按照立法權(quán)限和法定程序立法。依法立法是保證《條例》質(zhì)量的基本要求和底線?！稐l例》作為地方性法規(guī)，根據(jù)《立法法》相關(guān)規(guī)定，其修訂內(nèi)容不得同憲法相抵觸，不得與《防震減災(zāi)法》《地震安全性評價管理條例》相沖突，如2019年《地震安全性評價管理條例》修訂時地震安評資質(zhì)許可和結(jié)果審定等行政許可被取消，改為強(qiáng)制性評估事項，《條例》修訂時要吸收?！稐l例》修訂程序上，不僅要符合《立法法》的程序要求，且要符合《甘肅省地方立法條例》的規(guī)定，須經(jīng)立項、起草、提出、審議、公布等程序。

2.2 民主立法原則

民主立法原則，是指立法應(yīng)當(dāng)以人民為中心發(fā)展思想，體現(xiàn)人民意志，堅持立法公開，保障人民通過多途徑參與立法活動。地震安評始終以 “堅持以人為本，切實保障人民群眾生命財產(chǎn)安全” “堅持以防為主、防抗救相結(jié)合” 為出發(fā)點[2]。《條例》修訂也應(yīng)該遵循這一原則，特別是在修訂地震安評范圍等重要問題時，要充分征求、吸收相關(guān)專業(yè)主管部門意見，組織地震安評專家、地震安評從業(yè)單位代表等召開座談會，開展實地調(diào)研，向社會公開征求意見，吸收各方意見和建議，凝聚立法共識。

2.3 科學(xué)立法原則

科學(xué)立法原則，是保證法規(guī)質(zhì)量的重要基礎(chǔ)和前提?！稐l例》修訂的目的是更好地規(guī)范地震安評相關(guān)法律關(guān)系，所以一定要尊重和體現(xiàn)地震安評法律關(guān)系本身所存在的客觀規(guī)律，使法律規(guī)范與客觀現(xiàn)實之間保持最大限度的和諧。為保證《條例》修訂的科學(xué)有效，可以在修訂前對原《條例》進(jìn)行評估，對主要制度規(guī)范的合法性、合理性、可行性，以及法規(guī)實施的社會效果進(jìn)行立法后評估，根據(jù)目前存在的問題，在修訂時著重發(fā)力，增強(qiáng)《條例》修訂內(nèi)容的適用性和可操作性。

3 《條例》修訂應(yīng)著重考慮的方面

3.1 固化 “放管服” 改革成果

“放管服” 改革以來，地震安評工作發(fā)生了一系列政策變化：2015年，地震安全性評價報告不再作為 “建設(shè)工程地震安全性評價結(jié)果的審定及抗震設(shè)防要求的確定” 審批事項的受理條件；2016年，在清理和規(guī)范投資項目的報建審批事項清單工作中，“建設(shè)工程地震安全性評價結(jié)果的審定” 從審批事項清單中退出，變?yōu)閺?qiáng)制性評估事項；2017年， “地震安全性評價單位的資質(zhì)認(rèn)定” 審批事項被正式取消；2019年，規(guī)定地震安評工作在建設(shè)工程設(shè)計前完成即可，政府開始推行區(qū)域性地震安全性評價。以上地震安評政策的變化，體現(xiàn)了 “放管服” 改革工作的不斷深入，也是地震災(zāi)害風(fēng)險管理能力不斷提升的體現(xiàn)。為進(jìn)一步落實 “減政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)” 要求，固化 “放管服” 以來地震安評工作的成果，推廣地震安評積累的工作經(jīng)驗，國家層面于2017和2019年兩次修訂了行政法規(guī)《地震安全性評價管理條例》，作為省級地方性法規(guī)，《條例》修訂時，理應(yīng)進(jìn)一步將國家層面的法律、行政法規(guī)細(xì)化，進(jìn)一步固化 “放管服” 改革成果，提升依法行政能力。

3.2 明確地震安評對象、安評部門（或機(jī)構(gòu)）職能職責(zé)與權(quán)限

3.2.1 明確安評對象

《條例》第三條對地震安評進(jìn)行了定義，但該定義與國家標(biāo)準(zhǔn)《防震減災(zāi)術(shù)語 第1部分：基本術(shù)語（GBT 18207.1—2008）》中地震安全性評價的表達(dá)在措辭、意思上均不完全一致①《甘肅省地震安全性評價管理條例》第三條：本條例所稱地震安全性評價，是指根據(jù)對新建、改建、擴(kuò)建工程場地周圍的地震活動與地震地質(zhì)環(huán)境的分析，按照工程設(shè)防的風(fēng)險水準(zhǔn)，給出與工程抗震設(shè)防要求相應(yīng)的地震烈度和地震動參數(shù)，以及場地的地震地質(zhì)災(zāi)害預(yù)測結(jié)果。②《防震減災(zāi)術(shù)語 第1部分：基本術(shù)語（GBT 18207.1—2008）》中對地震安全性評價的解釋是：根據(jù)對建設(shè)工程場地條件和場地周圍的地震活動與地震地質(zhì)環(huán)境的分析，按照工程設(shè)防的風(fēng)險水準(zhǔn)，給出與工程抗震設(shè)防要求相應(yīng)的地震烈度和地震動參數(shù)，以及場地的地震地質(zhì)災(zāi)害預(yù)測結(jié)果。?！稐l例》中對地震安評的定義，限定了 “新建、改建、擴(kuò)建工程場地” ，這一定義明確了地震安評的對象是工程場地，但《條例》第三條的描述容易產(chǎn)生歧義，并非所有 “新建、改建、擴(kuò)建工程場地” 都需要做地震安評，是否需要做地震安評取決于 “新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)工程” 的性質(zhì)[3]?！靶陆?、改建、擴(kuò)建建設(shè)工程” 如果是一般建設(shè)工程，按照地震區(qū)劃圖進(jìn)行抗震設(shè)防即可，如果是《條例》規(guī)定地震安評范圍內(nèi)的建設(shè)工程，就需要做地震安評。因此，我們認(rèn)為，在此次《條例》修訂時，應(yīng)明確地震安評的對象是 “新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)工程的工程場地” ，這樣可避免地震工作主管部門工作人員、建設(shè)工程單位及社會公眾的誤解。

3.2.2 明確安評部門（機(jī)構(gòu)）職能職責(zé)

2018年，甘肅省深化機(jī)構(gòu)改革后，市（州）、縣級地震工作主管部門或機(jī)構(gòu)職能職責(zé)發(fā)生了重大變動，部分縣不再保留地震工作主管部門，其行政區(qū)域內(nèi)的地震工作由其縣級應(yīng)急管理部門承擔(dān)，地震安評工作相關(guān)部門在甘肅省深化機(jī)構(gòu)改革后也更名為“發(fā)展改革、住建、自然資源” 等，建議此次《條例》修訂時具體明確，可以表述為 “縣級以上人民政府地震工作主管部門或者機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的地震安全性評價的監(jiān)督管理工作，發(fā)展改革、住建、自然資源等部門按照各自職責(zé)，協(xié)同做好地震安全性評價監(jiān)督管理工作” 。

3.2.3 明確安評部門（機(jī)構(gòu)）權(quán)限

《地震安全性評價管理條例》第十三條規(guī)定，縣級以上人民政府負(fù)責(zé)項目審批的部門應(yīng)將抗震設(shè)防要求納入建設(shè)工程可行性報告的審查內(nèi)容，《條例》作為《地震安全性評價管理條例》的下位法，將此主體由 “縣級以上人民政府” 擴(kuò)大至 “縣級以上人民政府及其有關(guān)部門” ，且規(guī)定該審查的內(nèi)容和范圍也與上位法不一致，這顯然不符合依法立法的原則，因此，我們建議《條例》修訂時，建議修改為與上位法一致?！稐l例》第十五條中 “縣級以上地震工作主管部門會同有關(guān)部門……開展階段性檢查，提出整改或停工建議” ，無上位法依據(jù)，且 “必須進(jìn)行地震安全性評價的建設(shè)工程” 屬于不規(guī)范表達(dá)，無確定標(biāo)準(zhǔn)，存在行政監(jiān)督檢查權(quán)濫用的可能性，與依法行政的理念相違背，建議刪除。

3.3 修訂地震安評范圍

安評范圍是指限定何種建設(shè)工程的工程場地應(yīng)當(dāng)做地震安評?！斗勒饻p災(zāi)法》第三十五條與《地震安全性評價管理條例》第八條規(guī)定的地震安全性評價的范圍大致分為3類： ① 國家重大建設(shè)工程和可能發(fā)生嚴(yán)重次生災(zāi)害的建設(shè)工程； ② 受地震破壞后可能引發(fā)放射性污染的核電站和核設(shè)施建設(shè)工程；③ 省、自治區(qū)、直轄市認(rèn)為對本行政區(qū)域有重大價值或重大影響的其他建設(shè)工程[4]，但并未就 “重大價值” 或 “重大影響” 給出確定的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行各省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)或規(guī)章以不同形式對本行政區(qū)域地震安評范圍進(jìn)行了細(xì)化：有的在地方性法規(guī)或規(guī)章中單列條進(jìn)行細(xì)化；有的以附件的形式對本行政區(qū)域內(nèi)地震安評目錄進(jìn)行了例舉；有的以建筑物的高度來規(guī)定，如高度100 m以上的超高層建筑；有的以平方米數(shù)來規(guī)定重要公共建筑，如8 000 m2以上的教學(xué)樓和學(xué)生公寓。總之，各地的規(guī)定都不太相同，可謂 “五花八門” 。原《條例》第六條以列舉的形式規(guī)定了甘肅省認(rèn)為對本行政區(qū)域有重大價值或重大影響的其他建設(shè)工程，包括交通、能源、通信、城市公共設(shè)施等共10類建設(shè)工程，并做了兜底條款。但隨著這15年來，甘肅省經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，有些安評范圍已不太適用?！稐l例》修訂時，需要與時俱進(jìn)地調(diào)整，在調(diào)整地震安評范圍時需要把握以下3個原則： ① 要調(diào)整與上位法及相關(guān)行業(yè)抗震設(shè)防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不符的條款，結(jié)合國家 “放管服” 改革精神，立足甘肅省地震安全性評價工作實際； ② 要充分考慮地震安全性，在部分抗震設(shè)防技術(shù)較為復(fù)雜，容易引發(fā)重大人員傷亡、財產(chǎn)損失的建設(shè)工程領(lǐng)域，對于需要開展地震安評范圍在國家相關(guān)行業(yè)抗震設(shè)防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，旨在最大限度地降低地震災(zāi)害風(fēng)險； ③ 要兼顧經(jīng)濟(jì)實用性，劃定地震安全性評價范圍要有利于提升效率，優(yōu)化營商環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。《條例》在修訂地震安評范圍時，可以從以下3方面著手： ① 應(yīng)注重與相關(guān)部門或單位溝通，征求其意見； ② 因地震安評范圍涉及民生，可以考慮舉行立法聽證； ③ 應(yīng)充分保障劃定范圍的科學(xué)合理性，建議有條件的情況下，可以開展相關(guān)科學(xué)實驗。從立法技術(shù)上，在《條例》修訂時，地震安評的具體范圍可以考慮以地方規(guī)章或規(guī)范性文件的形式公布，這樣一來，一方面適應(yīng)了地震安評政策及相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)處于動態(tài)調(diào)整的現(xiàn)狀；另一方面充分保持地方性法規(guī)的長效、穩(wěn)定和持久性。

3.4 取消地震安評資質(zhì)許可

2001年國務(wù)院頒布的行政法規(guī)《地震安全性評價管理條例》，中國地震局于2002年頒布部門規(guī)章《地震安全性評價資質(zhì)管理辦法》，確定了安評單位資質(zhì)和安評從業(yè)人員資格管理制度，原人事部與中國地震局于2005年聯(lián)合設(shè)立安評工程師制度。在“放管服” 改革過程中，國務(wù)院于2013年取消地震安評執(zhí)業(yè)資格許可，于2016年取消安評工程師執(zhí)業(yè)資格許可，于2017年取消對地震安評單位資質(zhì)認(rèn)定。《條例》修訂時，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)取消關(guān)于地震安評單位與地震安評執(zhí)業(yè)資格許可的相關(guān)規(guī)定。

3.5 增加區(qū)域性地震安評相關(guān)制度

2019年國家層面推出的區(qū)域性地震安評工作是一項由地方政府提供的公共服務(wù)產(chǎn)品，目的是為特定區(qū)域內(nèi)除重大建設(shè)工程以外的其他建設(shè)工程，提供有效的抗震設(shè)防。區(qū)域性地震安評有效地解決了過去地震安全性評價耗時長、成本高、相近區(qū)域重復(fù)工作等問題，可以進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境、減少項目落地時間、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、節(jié)約社會資源[5]。目前，國家層面還沒有法律、行政法規(guī)對區(qū)域性地震安評進(jìn)行規(guī)定，2020年中國地震局震害防御司對各省開展區(qū)域性地震安評提出指導(dǎo)性要求，已經(jīng)有大部分省份通過制定管理制度、工作大綱、頒布地方性標(biāo)準(zhǔn)的方式對區(qū)域性地震安評的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范。甘肅省地震局根據(jù)2019年甘肅省政府工程項目審批改革及2020年中國地震局震害防御司對開展區(qū)域性地震安評要求，于2021年頒布《甘肅省區(qū)域性地震安全性評價管理辦法（暫行）》，對甘肅省開展區(qū)域性地震安評的從業(yè)單位條件、開展區(qū)域性地震安評的工作大綱、開展區(qū)域性地震安評的技術(shù)方法、區(qū)域性地震安評報告的審查要點、區(qū)域性地震安評結(jié)果使用等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范。2022年3月31日修訂通過的《甘肅省防震減災(zāi)條例》第三十三條增加了區(qū)域性地震安評相關(guān)規(guī)定，但都是 “原則性” 規(guī)定，操作性不強(qiáng)。《條例》作為地方性地震安評專門性立法，應(yīng)當(dāng)對《甘肅省防震減災(zāi)條例》中區(qū)域性地震安評的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，增加其適用性和可操作性，因此，我們建議具體應(yīng)當(dāng)規(guī)范以下6個方面的內(nèi)容： ① 區(qū)域性地震安全性評價的范圍為各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、新區(qū)和其他有條件的區(qū)域； ② 實施區(qū)域性地震安全性評價的組織主體為以上區(qū)域管理部門或機(jī)構(gòu)（政府有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)）； ③ 開展區(qū)域性地震安全性評價的費用由政府承擔(dān)； ④ 區(qū)域性地震安評結(jié)果應(yīng)當(dāng)由省級地震部門進(jìn)行技術(shù)審定； ⑤ 未來國家層面可能會以部門規(guī)章或者規(guī)范性文件的形式出臺《區(qū)域性地震安全性評價管理辦法與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，省級地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)做指引性表述，應(yīng)當(dāng)遵守國家層面的相關(guān)規(guī)定；⑥ 區(qū)域范圍內(nèi)的企業(yè)等市場主體免費使用區(qū)域性地震安全性評價結(jié)果，并不得再對其單獨提出評估要求，上位法規(guī)定的重大工程，可能發(fā)生嚴(yán)重次生災(zāi)害的建設(shè)工程等除外。

3.6 修訂安評報告的審定與安評結(jié)果的使用

根據(jù)《地震安全性評價管理條例》，地震安評報告采用的是國家級和省級 “兩級技術(shù)審查” ，即國家重大建設(shè)工程，跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的建設(shè)工程及核電站和核設(shè)施建設(shè)工程的地震安評報告是一級技術(shù)審定，由中國地震局負(fù)責(zé)審定；除此之外的地震安評報告，是二級技術(shù)審定，在省行政區(qū)域內(nèi)由中國地震局負(fù)責(zé)審定的抗震安評報告之外的，由省級地震工作主管部門審定，審定費用由同級地震工作主管部門承擔(dān)[6]?！稐l例》第十一條第二款規(guī)定，省地震工作主管部門根據(jù)需要，可以委托有條件的市（州）地震工作主管部門進(jìn)行地震安全性評價報告的審定工作，這顯然與上位法《地震安全性評價管理條例》沖突，建議《條例》修訂時，刪除這一規(guī)定，沿用地震安評報告的 “兩級技術(shù)審查” 制度，且根據(jù)上位法《地震安全性評價管理條例》第十二條第二款規(guī)定，省級地震工作主管部門應(yīng)當(dāng)將其確定的建設(shè)工程抗震設(shè)防要求報中國地震局備案。

地震安評結(jié)果的使用是指建設(shè)工程按照審定的地震安全性評價報告所確定的抗震設(shè)防要求進(jìn)行抗震設(shè)防。《地震安全性評價管理條例》第十五條規(guī)定，建設(shè)工程設(shè)計單位應(yīng)當(dāng)按照抗震設(shè)防要求和抗震設(shè)計規(guī)范進(jìn)行抗震設(shè)計?！稐l例》第十四條規(guī)定，設(shè)計、施工單位應(yīng)當(dāng)按照地震工作主管部門審定的地震安評結(jié)果及確定的抗震設(shè)防要求進(jìn)行抗震設(shè)計、施工。上位法《地震安全性評價管理條例》規(guī)定，地震安評結(jié)果的使用在 “設(shè)計” 階段，而下位法《條例》將其范圍擴(kuò)大至設(shè)計、施工階段，顯然不妥，建議《條例》修訂時，修改與上位法一致。

3.7 完善監(jiān)督管理與法律責(zé)任

在地震安評由事前監(jiān)督轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)督的情況下，行政檢查肯定是日后監(jiān)督的常態(tài)和重要手段。建設(shè)工程地震安評工作的監(jiān)督管理，是為了做到“應(yīng)評盡評” “盡評盡用” ，保障建設(shè)工程抗震安全質(zhì)量，從而保障人民生命和財產(chǎn)安全。建議《條例》修訂時，明確一般建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)符合地震區(qū)劃圖提出的抗震設(shè)防要求；地震小區(qū)劃范圍內(nèi)的一般建設(shè)工程，特別是規(guī)模大、功能重要的建設(shè)工程，要符合地震小區(qū)劃提出的抗震設(shè)防要求；在區(qū)域性地震安評范圍內(nèi)的一般建設(shè)工程要符合區(qū)域性地震安評提出的抗震設(shè)防要求；《地震安全性評價管理條例》第八條規(guī)定的地震安評范圍內(nèi)的建設(shè)工程及《條例》規(guī)定的本省認(rèn)為對本行政區(qū)域有重大價值或重要影響的建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)做地震安評，并按照審定的地震安評報告確定抗震設(shè)防要求進(jìn)行設(shè)計?！稐l例》修訂時，建議增加縣級以上地震工作主管部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)會同住建、交通運輸、水利等相關(guān)部門，按照職責(zé)分工，加強(qiáng)對地震安全性評價工作的監(jiān)督檢查。

《條例》規(guī)定對 “應(yīng)評未評” 與 “評而未用” 處以“一萬元以上十萬元以下的罰款數(shù)額” 及 “責(zé)令改正”的法律責(zé)任與上位法《防震減災(zāi)法》第八十七條規(guī)定的法律責(zé)任沖突。建議《條例》修訂時，有 “應(yīng)評未評” 與 “評而未用” 情形的，依據(jù)上位法《防震減災(zāi)法》處罰即可。另外，建議《條例》修訂時，涉及地震安評工作中履行職責(zé)職能的國家工作人員，有玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊行為的，建議依據(jù)《公務(wù)人員政務(wù)處分法》及最新的立法精神，給予處分。

4 結(jié)論與建議

《條例》作為地方性法規(guī)，在上位法《防震減災(zāi)法》未修訂的情況下，對其修訂實際上存在很多困境，很多工作實踐中需要依法規(guī)范的內(nèi)容無法在此次《條例》修訂時完全表達(dá)。我們認(rèn)為，省級地震工作主管部門在地震安評修法及安評實踐工作中可能存在以下困境：

（1）安評立法沒有做到自上而下。從法理上來講，地震安評立法應(yīng)該是自上而下的，這樣才能清晰界定各級地震工作主管部門及發(fā)展改革、自然資源、住建等部門在建設(shè)工程設(shè)計、建設(shè)管理階段的權(quán)利和義務(wù)，明確各級地震工作主管部門如何監(jiān)督檢查“應(yīng)評未評” “評而不符” “評而未用” ，從而保障“應(yīng)評盡評” “評而盡用” 。

（2）各省地震安評范圍不統(tǒng)一。《地震安全性評價管理條例》規(guī)定的各省、自治區(qū)、直轄市可以規(guī)定認(rèn)為對本行政區(qū)域有重大價值或重大影響的其他建設(shè)工程作地震安評，但并未配套相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這里有非常大的自由裁量空間，31個省、自治區(qū)、直轄市劃定的安評范圍 “各不相同” ，這樣就會存在地震安評范圍在省級層面 “擴(kuò)大化” 的可能，可能出現(xiàn) “同案不同判” 。

（3）相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)多頭歸口，銜接不暢。按照強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計、施工的建設(shè)工程才能達(dá)到防御地震災(zāi)害的目的，只有經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的地震安評之后，確定的抗震設(shè)防要求才是有效的。然而，重大建設(shè)工程在項目審批、設(shè)計、施工、驗收等多個環(huán)節(jié)涉及的標(biāo)準(zhǔn)多頭歸口，銜接不是很好，以致地震安評要求不能很好落實。

（4）省級地震工作主管部門審定地震安評報告費用預(yù)算困難。在 “放管服” 改革后，地震安評報告的審定由地震工作主管部門完成，報告審定費用不得向建設(shè)單位和安評單位攤派，由國家財政承擔(dān)。這樣會給省級地震工作主管部門造成很大的財政負(fù)擔(dān)，且本行政區(qū)域內(nèi)需要做地震安評的建設(shè)工程數(shù)量、規(guī)模、位置等無法在年初預(yù)計，這樣會造成年度預(yù)算編制的困難。

（5）監(jiān)管困難。地震安評工作是一項技術(shù)性非常強(qiáng)的工作，需要地震學(xué)、地震地質(zhì)學(xué)、地震工程學(xué)方面的專業(yè)，取消地震安評資質(zhì)許可后，地震安評從業(yè)單位、安評從業(yè)人員的門檻實際上都降低了，在相關(guān)從業(yè)監(jiān)管機(jī)制、信用考評體系還不完善的情況下，無法對安評從業(yè)單位、從業(yè)人員的技術(shù)水平、業(yè)務(wù)流程、工作內(nèi)容、成果質(zhì)量等進(jìn)行真正監(jiān)管，這會造成地震安評技術(shù)市場 “良莠不齊” ，無法保證建設(shè)工程的抗震質(zhì)量。

因此，就地震安評工作而言，我們有以下幾方面建議：

（1）建議國家層面盡快修訂《防震減災(zāi)法》。立法工作自上而下能更好地維持法制的統(tǒng)一性；

（2）建議完善抗震設(shè)防要求標(biāo)準(zhǔn)體系，細(xì)化各類建設(shè)工程地震安評的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn) “同案不同判” 的情況；

（3）要從國家層面上，推動各類標(biāo)準(zhǔn)的銜接，并建立地震安評相關(guān)工作部門的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，共同提高社會公共服務(wù)質(zhì)量；

（4）要形成科學(xué)有效的對抗震設(shè)防要求執(zhí)行情況及安評工作的監(jiān)督檢查機(jī)制，并且要加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)，爭取與各相關(guān)部門達(dá)成共識，形成行政綜合執(zhí)法力量；

（5）加強(qiáng)地震安評相關(guān)內(nèi)容的宣傳，讓社會公眾充分認(rèn)識地震安評工作的重要性，提高全社會的防震減災(zāi)意識。

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