邰峰 尹博文 王小凡 于世波

(遼寧師范大學(xué)體育學(xué)院，遼寧 大連 116029)

目前我國(guó)老年人參與體育鍛煉的比例較低，經(jīng)常參加體育鍛煉的老年人只有15.41%〔1〕。中國(guó)學(xué)者對(duì)老年人體育發(fā)展進(jìn)行了積極的探索，針對(duì)此現(xiàn)狀，一批學(xué)者關(guān)注到發(fā)達(dá)國(guó)家優(yōu)秀體育政策，如楊凡等〔2〕，認(rèn)為我國(guó)老年人體育鍛煉狀況受前傾因素、使能因素、需求因素影響；范成文等〔3〕認(rèn)為發(fā)達(dá)國(guó)家特別重視調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面資源構(gòu)建老年人體育服務(wù)體系，不同國(guó)家的政策各有特色，也存在共同之處；湛冰等〔4〕認(rèn)為美國(guó)老年體育政策具有重視個(gè)體需求和科學(xué)研究的特點(diǎn)；陳思遠(yuǎn)等〔5〕認(rèn)為日本老年體育政策主要推進(jìn)策略為建設(shè)綜合性社區(qū)體育俱樂(lè)部，建立體育活動(dòng)中心來(lái)鼓勵(lì)老年人參與體育運(yùn)動(dòng)。另一批國(guó)內(nèi)學(xué)者聚焦于我國(guó)的體育政策，如李洋花等〔6〕指出我國(guó)政策內(nèi)容缺乏銜接性、政策制定各主體聯(lián)動(dòng)性不足、政策內(nèi)容可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。

為了提高全國(guó)人民健康水平，中共中央國(guó)務(wù)院制訂并實(shí)施《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》政策，以此來(lái)推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)。通過(guò)提供優(yōu)質(zhì)高效的醫(yī)療服務(wù)、建立老年人基礎(chǔ)生活補(bǔ)貼制度、普及健康生活等，提高老年人生理和心理健康水平，社會(huì)適應(yīng)能力及壽命質(zhì)量，促進(jìn)健康老齡化。本文借鑒美國(guó)、日本、韓國(guó)成熟的老年體育制度，分析我國(guó)改革開(kāi)放后老年人體育政策、體育參與程度低的原因，提出目前中國(guó)老年體育制度存在的問(wèn)題與解決方案。

1 美國(guó)、日本、韓國(guó)的老年體育政策

美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家步入老齡化社會(huì)較中國(guó)早，老年人體育參與程度也較我國(guó)高。美、日、韓已經(jīng)根據(jù)自己的體育管理體制、經(jīng)濟(jì)水平、老齡化程度開(kāi)創(chuàng)出了適合自己國(guó)家的老年人體育政策，中國(guó)要在借鑒其他國(guó)家優(yōu)秀政策的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)老年人體育的實(shí)際情況，構(gòu)建具有中國(guó)特色的老年人體育制度。

1.1美國(guó)的老年體育政策 美國(guó)老齡化社會(huì)已經(jīng)持續(xù)了70多年，皮尤研究中心數(shù)據(jù)顯示〔7〕，美國(guó)目前的老齡人口達(dá)到有4 600萬(wàn)(根據(jù)2017年的普查數(shù)據(jù)，美國(guó)總?cè)丝跒?.26億)，預(yù)計(jì)到2050年這一數(shù)字將翻一番，屆時(shí)老年人口將占總?cè)丝诘?2%。對(duì)于這一變化，美國(guó)構(gòu)建了各部門之間分工合作的老年體育政策，覆蓋了醫(yī)療、科研、志愿者、教育等多種方面，并且對(duì)老年人按照年齡分成類別，通過(guò)眾多志愿者指導(dǎo)老年人體育活動(dòng)。

1.1.1多部門協(xié)同合作的管理體制 美國(guó)沒(méi)有專門制定老年人體育政策的部門，而是通過(guò)多部門跨領(lǐng)域的合作，包含政府組織與非政府組織，如《國(guó)家計(jì)劃：促進(jìn)50歲以上成年人身體活動(dòng)》共涉及了6個(gè)組織，51個(gè)部門。美國(guó)體育政策的制定主要包括5類政府部門：(1)國(guó)家公園管理局(NPS)，1916年成立，主要負(fù)責(zé)在美國(guó)境內(nèi)的國(guó)家公園開(kāi)展適合老年人的體育活動(dòng)；(2)房屋和城市發(fā)展部(HUD)，1965年成立，主要負(fù)責(zé)幫助老年人住房選擇、擴(kuò)建、修復(fù)；(3)環(huán)保署(USEPA)，1970年成立，主要負(fù)責(zé)改善老年人活動(dòng)場(chǎng)地環(huán)境；(4)疾病控制預(yù)防局(CDCP)，1946年成立，主要負(fù)責(zé)出臺(tái)老年人體育活動(dòng)計(jì)劃與對(duì)老年人疾病研究；(5)國(guó)家老齡研究所(NIA)，1974年成立，主要負(fù)責(zé)宣傳與普及體育政策。各部門分工明確，并由其下屬部門、社會(huì)組織、工作單位在老年人體育中充分發(fā)揮作用，構(gòu)建多主體的協(xié)同管理的老年人體育政策體系。其中社區(qū)是老年人體育工作的主要負(fù)責(zé)部門，在體系中扮演著承上啟下的關(guān)鍵角色，既要切實(shí)地落實(shí)政府所提出的政策，同時(shí)還要滿足老年人在體育鍛煉、醫(yī)療設(shè)施、場(chǎng)地需要等方面的個(gè)人需求。成為促進(jìn)老年人體育參與、提高老年人生活水平的重要一環(huán)。

1.1.2科學(xué)合理的志愿者服務(wù)體系 美國(guó)的體育志愿者已經(jīng)成為推動(dòng)老年體育發(fā)展的重要力量。從1970年開(kāi)始，美國(guó)開(kāi)始對(duì)志愿者進(jìn)行法律保障，之后出臺(tái)的一系列有關(guān)志愿者的法律與政策，通過(guò)減免稅收方式鼓勵(lì)公民參與到志愿者服務(wù)當(dāng)中。根據(jù)“美國(guó)志愿者”官網(wǎng)所示，大多數(shù)老年人更愿意待在自己的家和社區(qū)中，而不是搬到養(yǎng)老院或其他機(jī)構(gòu)；并號(hào)召志愿者為55歲以上的無(wú)家可歸的單身老年人、退伍軍人、低收入老人、殘疾人提供永久性的支持性住房〔8〕。美國(guó)體育志愿者數(shù)量與種類較多，包含體育指導(dǎo)員、運(yùn)動(dòng)急救員、健康管理員等。其對(duì)老年人的服務(wù)宗旨是保證老年人參與，防止老年人孤立。

1.1.3制定適合不同類別老年人運(yùn)動(dòng)計(jì)劃 由于美國(guó)不同的州具有不同的文化背景、經(jīng)濟(jì)水平，導(dǎo)致各地區(qū)體育發(fā)展不平衡。針對(duì)這一現(xiàn)狀，美國(guó)將老年人按照不同的年齡階段進(jìn)行細(xì)化，有區(qū)別地進(jìn)行體育活動(dòng)。除了在年齡上進(jìn)行分類，還根據(jù)老年人的經(jīng)濟(jì)水平、身體狀況進(jìn)行考察與量身定制。并做到社區(qū)服務(wù)人員全覆蓋，社會(huì)服務(wù)人員包括醫(yī)療人員、體育部門人員、社區(qū)及志愿者。通過(guò)醫(yī)療人員對(duì)不同類別老年人身體狀況、經(jīng)濟(jì)水平制定合適的訓(xùn)練計(jì)劃，再由體育部門進(jìn)行宣傳，最后由志愿者與體育指導(dǎo)員落實(shí)到社區(qū)。

1.2日本的老年體育政策 日本是世界上老齡化最嚴(yán)重的國(guó)家。在2016年日本老年人口已達(dá)到總?cè)丝诘?7%，導(dǎo)致日本在老年人疾病治療費(fèi)用方面遭受巨大的壓力，嚴(yán)重影響日本整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。為解決老齡化社會(huì)帶來(lái)的社會(huì)難題，從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，日本出臺(tái)《體育振興法》正式使政府對(duì)于體育的干預(yù)有了法律的基礎(chǔ)。依據(jù)這一基本體育法，政府出臺(tái)了一系列政策法令，推出了若干振興計(jì)劃。其中影響力較大的為1964年出臺(tái)的《關(guān)于增進(jìn)國(guó)民健康和體力對(duì)策》和2000年出臺(tái)的《健康日本21》。1964年日本東京召開(kāi)了奧運(yùn)會(huì)，也是奧運(yùn)會(huì)第一次來(lái)到亞洲，以此為契機(jī)，制定了《關(guān)于增進(jìn)國(guó)民健康和體力對(duì)策》，主旨是為了普及體育活動(dòng)，將重心從競(jìng)技體育轉(zhuǎn)移到大眾體育。政策出臺(tái)后社區(qū)和國(guó)民開(kāi)始推動(dòng)體育，很多關(guān)于老年人體育的制度定型于東京奧運(yùn)會(huì)并延續(xù)到了今天；而《健康日本21》從老年人生活習(xí)慣的角度明確指出體育鍛煉的重要性，詳細(xì)地向老年人介紹了健康的生活習(xí)慣可以避免或改善糖尿病、癌癥、腦中風(fēng)等疾病，讓老年人對(duì)健康生活習(xí)慣的認(rèn)知大幅提高。

1.2.1政府主導(dǎo)的三級(jí)管理模式 日本的管理模式與美國(guó)不同，日本采用政府、都道府縣、市區(qū)町村的三級(jí)管理模式。如《健康日本21》中，日本最高政府體育管理部門文部省在制定該計(jì)劃之后，都道府縣針對(duì)該地區(qū)的具體情況，制訂更加詳細(xì)的計(jì)劃，并將該計(jì)劃普及到各健康團(tuán)體、俱樂(lè)部、社區(qū)體育指導(dǎo)員、志愿者等。市區(qū)町村負(fù)責(zé)總結(jié)在計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，并及時(shí)地與上級(jí)進(jìn)行溝通，保證計(jì)劃的順利進(jìn)行。同時(shí)政府極其關(guān)注日本學(xué)校體育，在學(xué)生青少年時(shí)期，培養(yǎng)其堅(jiān)持鍛煉的良好習(xí)慣，所以日本學(xué)生體育參與度、體育課堂學(xué)生自我管理能力、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館綜合利用能力、校園體育活動(dòng)的開(kāi)展等方面在全世界居于前列。除了對(duì)學(xué)校予以資金支持，政府還會(huì)對(duì)企業(yè)與民間開(kāi)展的各種體育活動(dòng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)資助。因此，日本逐漸形成政府主導(dǎo)、公共團(tuán)體執(zhí)行、社會(huì)力量參與并反饋的老年人體育政策。

1.2.2鼓勵(lì)指導(dǎo)員與民間企業(yè)參與老年人體育 日本體育的指導(dǎo)員制度制定于1964年《關(guān)于增進(jìn)國(guó)民健康和體力對(duì)策》，并沿用至今。日本體育指導(dǎo)員的培養(yǎng)方式豐富，包括社區(qū)培養(yǎng)認(rèn)證、政府委派、體育院校的定向培養(yǎng)等。體育指導(dǎo)員的培養(yǎng)是日本老年人體育的發(fā)展、老年人俱樂(lè)部順利運(yùn)營(yíng)中必不可少的部分。近年來(lái)，日本招募受過(guò)專業(yè)培訓(xùn)的志愿者，這些專業(yè)的志愿者不僅需要有足夠的體育專業(yè)知識(shí)與技能，同時(shí)還要掌握體育營(yíng)銷能力、健康體適能鍛煉計(jì)劃設(shè)計(jì)能力等方面。通過(guò)體育指導(dǎo)員和志愿者激發(fā)大眾參與體育鍛煉達(dá)的積極性。日本在推行老年人體育政策的同時(shí)，鼓勵(lì)民間企業(yè)進(jìn)行投資，協(xié)助老年人體育政策的實(shí)施，日本部分俱樂(lè)部由國(guó)民自發(fā)建立，要求各俱樂(lè)部之間加強(qiáng)溝通，開(kāi)展老年人運(yùn)動(dòng)會(huì)，以此提高各場(chǎng)館俱樂(lè)部的經(jīng)營(yíng)質(zhì)量與效率，從而減少政府的財(cái)政壓力。

1.2.3先進(jìn)完善的健康促進(jìn)政策 日本在進(jìn)入老齡化社會(huì)后，為提高老年人的生活質(zhì)量，出臺(tái)了一系列政策。1970年提高老年人對(duì)于健康的認(rèn)識(shí)，向全社會(huì)普及什么是健康，如何提高健康生活水平。1988年推出《老年保健推動(dòng)10年戰(zhàn)略》，又稱“黃金計(jì)劃”，重要導(dǎo)向?yàn)榫蛹依淆g化服務(wù)，設(shè)置700億日元長(zhǎng)壽社會(huì)福利基金，用于支援居家服務(wù)及居家醫(yī)療服務(wù)，并補(bǔ)助老年人活動(dòng)所需的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。建立以全體國(guó)民為對(duì)象的腦卒中情報(bào)系統(tǒng)，并充實(shí)民眾關(guān)于預(yù)防腦卒中或骨折等健康教育知識(shí)，有計(jì)劃地在居家照料支持中心配備保健護(hù)士等專業(yè)人員。1999年在原“黃金計(jì)劃”的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善，推出新的“黃金計(jì)劃21”。具有代表性的政策《健康日本21》出臺(tái)，是2000年至2010年日本國(guó)民體育與健康10年規(guī)劃，該政策對(duì)如何改善60歲及以上老年人的生活方式與鍛煉習(xí)慣作出了詳細(xì)闡述。2011年，在分析總結(jié)10年計(jì)劃《健康日本21》后，得出“體醫(yī)結(jié)合”的重要經(jīng)驗(yàn)。此后，日本老年人體育政策，如《體育指導(dǎo)的安全策略》，將體育鍛煉與醫(yī)療相結(jié)合，針對(duì)不同種類的疾病，制定專屬的運(yùn)動(dòng)處方，用先進(jìn)完善的健康觀念幫助老年人進(jìn)行安全的體育鍛煉，降低患病風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)在政策中配套相關(guān)法律，賦予其法律地位。

1.3韓國(guó)的老年體育政策 據(jù)韓聯(lián)社2018年8月27日?qǐng)?bào)道，韓國(guó)統(tǒng)計(jì)廳當(dāng)天發(fā)布《2017人口住宅總調(diào)查》的結(jié)果顯示，韓國(guó)65歲以上人口比重超14%，超高速進(jìn)入“老齡社會(huì)”。截止于2017年11月1日，韓國(guó)總?cè)丝谶_(dá)到5 142萬(wàn)人，比前一年增加了15萬(wàn)多(0.3%)。其中，居住在首都圈的人口為2 551.9萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?9.6%，65歲以上的高齡人口為711.5萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?4.2%〔9〕，此次調(diào)查凸顯了韓國(guó)嚴(yán)重的老齡化問(wèn)題。這距離韓國(guó)2000年進(jìn)入“老齡化社會(huì)”僅過(guò)去了17年?，F(xiàn)如今韓國(guó)已經(jīng)構(gòu)建較為成熟的老年體育政策，不僅在政策實(shí)施過(guò)程有足夠經(jīng)費(fèi)保障，而且在人才培養(yǎng)、設(shè)施建設(shè)等各個(gè)方面具有典型的示范意義。

1.3.1政策與資金部門合作互補(bǔ) 韓國(guó)的老年體育政策以社會(huì)福利為宗旨，分工明確。“保健福祉部”主要負(fù)責(zé)政策的制定，為老年人提供生活保障。對(duì)于可以參與體育活動(dòng)的老年人，政府會(huì)每月對(duì)其發(fā)放補(bǔ)貼，并對(duì)部分失業(yè)老年人提供工作崗位，定期組織登山等體育活動(dòng)。對(duì)于無(wú)法參與體育活動(dòng)的老年人，擴(kuò)大他們的保險(xiǎn)基礎(chǔ)性，減少在醫(yī)療過(guò)程中需承擔(dān)的費(fèi)用。除了以上的福利待遇，“保健福祉部”會(huì)對(duì)老年人的需求及滿意度進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，為后續(xù)政策制定提供必要的理論依據(jù)?！拔幕w育觀光部”主要負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)支持，在2005年11月提出《老人體育活動(dòng)事業(yè)支援計(jì)劃方案》分別對(duì)老年人的醫(yī)療、基礎(chǔ)生活與休閑娛樂(lè)3個(gè)方面作出了規(guī)劃。該支援計(jì)劃總預(yù)算達(dá)到0.3億元人民幣(57.5億韓元)，包括建立了老年人專屬的活動(dòng)場(chǎng)地、老人健康公園、推廣老年人體育項(xiàng)目、普及老年運(yùn)動(dòng)用品等。同時(shí)培養(yǎng)了若干體育指導(dǎo)員，召開(kāi)多次老年人體育運(yùn)動(dòng)會(huì)。這兩個(gè)部門在政策和資金方面互相溝通扶持，既避免了政策制定和活動(dòng)開(kāi)展的盲目性，又為政策實(shí)施提供了保障。

1.3.2高校和社會(huì)團(tuán)體對(duì)體育人才的培養(yǎng) 在“保健福祉部”和“文化體育觀光部”的影響下，韓國(guó)早在2006年各高校就引入“老年體育福祉學(xué)”作為課程名稱。該課程讓學(xué)生們了解如何通過(guò)開(kāi)展體育活動(dòng)來(lái)解決老年人可能出現(xiàn)的疾病、孤僻等身體健康問(wèn)題與心理健康問(wèn)題，進(jìn)而提高老年人的生活水平。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，該課程還教給學(xué)生們老年人慢性病的治療方法及瑜伽、健美操、基礎(chǔ)生活應(yīng)急等，為社會(huì)不斷地輸送優(yōu)秀體育人才。除了高校在體育人才方面作出了巨大貢獻(xiàn)之外，社會(huì)團(tuán)體也是社區(qū)體育指導(dǎo)員的重點(diǎn)培養(yǎng)地，韓國(guó)的社區(qū)體育指導(dǎo)員數(shù)量逐年上升，其服務(wù)對(duì)象主要是65歲以上的老年人，在工作期間負(fù)責(zé)社區(qū)體育器材設(shè)施的維修，指導(dǎo)老年人進(jìn)行科學(xué)鍛煉，并要求每天指導(dǎo)時(shí)間不得少于3小時(shí)。高校與社會(huì)團(tuán)體共同組成了韓國(guó)龐大的體育人才培養(yǎng)體系，對(duì)老年人體育參與產(chǎn)生了巨大的積極影響。

1.3.3場(chǎng)地建設(shè)與項(xiàng)目選擇的多樣性 2004～2006年韓國(guó)在場(chǎng)館建設(shè)與老年健身公園投入0.24億元人民幣(45億韓元)，擴(kuò)大了老年人活動(dòng)空間，讓更多的老年人參與到了體育鍛煉中。2007年之后，“文化體育觀光部”將經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移到相關(guān)配套的基礎(chǔ)設(shè)施中，在大型體育場(chǎng)館基礎(chǔ)上，建立多所老年活動(dòng)中心、老年健康教室等。豐富了老年人可以參與的體育活動(dòng)項(xiàng)目，韓國(guó)老年健康教室開(kāi)展體育舞蹈、瑜伽、乒乓球、健美操、羽毛球等多種項(xiàng)目課程。既保證了老年人體育活動(dòng)有足夠的場(chǎng)地開(kāi)展，又體現(xiàn)了體育場(chǎng)館建設(shè)和運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的多樣性。

2 改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)的老年體育政策

建國(guó)初期，我國(guó)對(duì)于老年體育政策的關(guān)注度不高，沒(méi)有系統(tǒng)的政策理論體系，體育參與數(shù)據(jù)獲取來(lái)源不多。改革開(kāi)放以后，逐漸開(kāi)始重視老年人體育，國(guó)外優(yōu)秀成熟的政策進(jìn)入我國(guó)學(xué)者的視野中，在新的政策體系下，體育場(chǎng)地及社區(qū)體育指導(dǎo)員的增多使老年人體育參與有所提升，但是提升速度緩慢。衡量體育參與和對(duì)體育參與趨勢(shì)的了解對(duì)體育各部門、政府機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生組織是十分重要的。優(yōu)秀的政策在提高參與程度的同時(shí)，高質(zhì)量的體育參與數(shù)據(jù)也為政策的制定提供信息。

體育作為有效控制人口老齡化的簡(jiǎn)捷、廉價(jià)、高效方式及老年人保持身體健康、延緩衰老的最有效的辦法，從改革開(kāi)放以來(lái)受到了政府的強(qiáng)烈關(guān)注并出臺(tái)了一系列相關(guān)的老年人體育政策。老年人體育政策是指政府為了保護(hù)老年人的體育權(quán)益而制定的與老年人體育相關(guān)聯(lián)的法律法規(guī)和計(jì)劃措施，也是黨和國(guó)家在不同時(shí)期為了提高老年人的體育參與程度而制定的行為準(zhǔn)則，規(guī)定了老年人體育的發(fā)展方向。1978～2017年，我國(guó)共出臺(tái)了102個(gè)老年人體育相關(guān)政策?！蛾P(guān)于老齡工作情況與今后活動(dòng)計(jì)劃要點(diǎn)》是1983年我國(guó)首次明確提出老年人體育鍛煉開(kāi)展的政策，之后我國(guó)關(guān)于老年人體育參與的政策有了明顯地增長(zhǎng)，老年人體育政策經(jīng)歷了初創(chuàng)階段(1978～1993年)、探索階段(1994～1998年)、發(fā)展階段(1999～2010年)、深化階段(2011年至今)，不同的階段具有不同的發(fā)展特點(diǎn)。

2.1初創(chuàng)與探索階段 在這兩個(gè)階段，共出臺(tái)了17個(gè)與老年人體育相關(guān)的政策。在初創(chuàng)階段，我國(guó)成立了全國(guó)老齡工作委員會(huì)、老年人體育協(xié)會(huì)，向全國(guó)普及老年人體育鍛煉的重要性，但是效果并不理想。原因在于初創(chuàng)階段的政策主體過(guò)于單一，聯(lián)動(dòng)性不足，國(guó)家體委這一重要部門沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在探索階段，我國(guó)逐漸步入老齡化社會(huì)，國(guó)家對(duì)老年人體育的關(guān)注度有所提高，意識(shí)到了體育鍛煉對(duì)老齡化社會(huì)的積極作用。國(guó)家體委、國(guó)家計(jì)委、勞動(dòng)部等若干部門先后出臺(tái)15個(gè)與老年人體育相關(guān)的政策。在這一階段，國(guó)家體委逐漸意識(shí)到了老年人體育的重要性并成為政策制定的關(guān)鍵部門，說(shuō)明了老年人體育在經(jīng)歷了初創(chuàng)階段之后開(kāi)始受到重視。

2.2發(fā)展與深化階段 由于2001年的中國(guó)的申奧成功，很大程度激發(fā)了我國(guó)老年人的體育動(dòng)機(jī)，我國(guó)也借此在發(fā)展階段共發(fā)布了36個(gè)老年人體育政策。在政策的制定中，國(guó)家體育總局已經(jīng)成為最主要的部門，并且已經(jīng)逐漸開(kāi)始形成跨部門合作的趨勢(shì)。并且一些政策已經(jīng)開(kāi)始對(duì)老年人的室外娛樂(lè)場(chǎng)所和設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃，其中包含了醫(yī)療服務(wù)、管理體制、緊急援助等多種內(nèi)容，如《老年人體育發(fā)展規(guī)劃》《體育事業(yè)“十一五”規(guī)劃》。在深化階段中，共出臺(tái)了49個(gè)老年人體育的政策。其中2015～2016年達(dá)到高峰期。國(guó)務(wù)院出臺(tái)的文件增多，說(shuō)明老年人體育已經(jīng)上升到了新高度；同時(shí)制定政策的部門也有所增加，各部門之間的合作已經(jīng)逐步形成。此階段在初創(chuàng)階段、探索階段、發(fā)展階段之后不斷深化，內(nèi)容更加細(xì)致，老年人鍛煉需要的場(chǎng)地設(shè)施、體育指導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)投入等方面都在政策中有所描述。如《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《全民健身計(jì)劃(2016-2020年)》《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》。其中2016年開(kāi)始實(shí)施的《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》在之前政策的基礎(chǔ)上，對(duì)未來(lái)15年體育發(fā)展制訂了明確的發(fā)展目標(biāo)，包含2030年人均預(yù)期壽命達(dá)到79歲、人民身體素質(zhì)明顯增強(qiáng)、健康意識(shí)持續(xù)提高、全面普及健康生活方式、消除部分疾病危險(xiǎn)、保障食品藥品安全、構(gòu)建整合型醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系和完善的全民健身公共服務(wù)體系、擴(kuò)大健康產(chǎn)業(yè)規(guī)模。

3 我國(guó)老年人體育政策實(shí)施中存在的問(wèn)題

我國(guó)對(duì)于老年人體育提出的政策中，有部分政策實(shí)施過(guò)程并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果，除了在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中各部門存在問(wèn)題之外，政策本身也缺乏可持續(xù)性。

3.1政府各部門聯(lián)動(dòng)性不足 雖然近些年政府跨部門合作已經(jīng)成了常態(tài)，但是我國(guó)政府各部門仍然存在一些壁壘，在政策制定中缺乏之間的相互合作，缺少溝通平臺(tái)〔10〕。在2013年9月6日，國(guó)務(wù)院發(fā)表的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》要求不斷滿足老年人日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，充分發(fā)揮政府作用，健全養(yǎng)老服務(wù)體系，但是這項(xiàng)政策的制定主體并沒(méi)有國(guó)家體育總局的參與，而且也沒(méi)有對(duì)各部門的工作進(jìn)行驗(yàn)收與總結(jié)，部門之間雖有合作，但是沒(méi)有形成實(shí)質(zhì)性地聯(lián)動(dòng)。

3.2政策內(nèi)容的操作難度大 改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)提出的若干關(guān)于老年人體育政策，都較為宏觀，可操作性不強(qiáng)，往往提出的都是指導(dǎo)性的要求、理論化規(guī)定，沒(méi)有具體地指出老年人體育開(kāi)展過(guò)程中的具體方案與實(shí)施細(xì)節(jié)，缺乏具體的執(zhí)行措施，導(dǎo)致了政策本身成為空談。

3.3缺少老年人政策實(shí)行監(jiān)督機(jī)制 不僅要通過(guò)推廣和普及老年人體育政策來(lái)調(diào)動(dòng)老年人參加體育鍛煉的積極性，還要通過(guò)充分調(diào)動(dòng)政府各部門及企業(yè)在政策實(shí)施過(guò)程中的積極性。各部門的不積極導(dǎo)致政策實(shí)行的失敗。政策出臺(tái)之后，各省市要根據(jù)各自實(shí)際情況進(jìn)一步細(xì)化，一方面，可以更好地了解老年人真正的需求，充分發(fā)揮地方特色，促進(jìn)老年人體育的發(fā)展；另一方面，增強(qiáng)了各部門之間的交流合作，轉(zhuǎn)變政府職能。由于缺少監(jiān)督部門的監(jiān)管，沒(méi)有確定主責(zé)部門，不同的社會(huì)角色會(huì)考慮自身的利益需求而產(chǎn)生沖突，由國(guó)家撥款，到省、市用來(lái)發(fā)展老年人體育的資金，到了街道社區(qū)想法就會(huì)產(chǎn)生分歧。導(dǎo)致在項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中存在面積誤報(bào)、挪用資金的現(xiàn)象。

3.4老年人體育的需求得不到真實(shí)反映 老年人體育政策的制定首先是由中央政府完成，再由下級(jí)部門結(jié)合地方特色進(jìn)行充實(shí)、完善并落實(shí)。改革開(kāi)放后，隨著政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度加快，人們對(duì)于老年人體育關(guān)注度有所提高。但社區(qū)對(duì)于老年人體育鍛煉需求大數(shù)據(jù)掌握不全，導(dǎo)致老年人體育的需求得不到真實(shí)的反映，從而造成了老年人體育政策無(wú)法滿足老年人的需求。在體育鍛煉場(chǎng)地方面，老年人的健康意識(shí)和體育動(dòng)機(jī)逐漸提升，現(xiàn)有的場(chǎng)地?zé)o法滿足所有的老年人，說(shuō)明了在公共體育服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面還需要繼續(xù)改進(jìn)。之前在國(guó)家政策的影響下，我國(guó)先后建立了數(shù)萬(wàn)個(gè)老年活動(dòng)室分布在各個(gè)城市各個(gè)社區(qū)。但是老年活動(dòng)室多數(shù)違背了設(shè)立的初衷，沒(méi)有設(shè)立足夠的體育服務(wù)設(shè)施，一部分成了老年人下棋、打麻將的娛樂(lè)場(chǎng)所，甚至成了小額賭場(chǎng)，其余的老年活動(dòng)室“空殼”現(xiàn)象顯著，導(dǎo)致老年人陷入自?shī)首詷?lè)的尷尬局面。

3.5政策落實(shí)中缺乏體育人才指導(dǎo) 當(dāng)前老年人參加體育鍛煉以自發(fā)性組織為主，由于缺少專業(yè)人才的指導(dǎo)，導(dǎo)致我國(guó)老年人體育參與程度低。分析以缺乏體育專業(yè)人才的原因：第一，社區(qū)體育指導(dǎo)人員素質(zhì)不高，技術(shù)不夠?qū)I(yè)，教學(xué)方案也不夠系統(tǒng)；第二，我國(guó)體育指導(dǎo)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理，青少年的體育人才掌握的體育活動(dòng)絕大部分來(lái)自學(xué)校，而對(duì)于老年人喜愛(ài)的廣場(chǎng)舞等運(yùn)動(dòng)并非擅長(zhǎng)；第三，對(duì)于體育指導(dǎo)人員沒(méi)有足夠的福利待遇，尚未建立符合行業(yè)特點(diǎn)的人事薪酬制度。體育人才的指導(dǎo)在老年人體育中發(fā)揮著極其重要的作用，在無(wú)人指導(dǎo)的情況下，老年人的動(dòng)作并不標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有詳細(xì)的鍛煉計(jì)劃，而且存在鍛煉方式不正確，鍛煉時(shí)間不充分甚至過(guò)度鍛煉的情況，社區(qū)中缺少體育鍛煉的氛圍。我國(guó)體育人才主要通過(guò)社會(huì)招募、體育教師及體育院校畢業(yè)生來(lái)?yè)?dān)任，到社區(qū)將沒(méi)有組織的和沒(méi)有參加體育活動(dòng)的體育人口動(dòng)員起來(lái)。國(guó)家出臺(tái)《社會(huì)體育指導(dǎo)員國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》政策之后，標(biāo)志著社會(huì)體育指導(dǎo)員工作走上了一個(gè)新的臺(tái)階。為提高社會(huì)體育工作者的素質(zhì)、豐富國(guó)家的人才資源、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌起到推動(dòng)作用，但各下屬體育部門和社區(qū)沒(méi)有充分落實(shí)，沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，導(dǎo)致受過(guò)社區(qū)體育指導(dǎo)員、學(xué)校體育教師、體育工作志愿者指導(dǎo)的老年人數(shù)較少，所以缺乏專業(yè)人員的指導(dǎo)成為阻礙老年人體育參與的主要原因。

4 美、日、韓體育政策對(duì)我國(guó)的啟示

4.1構(gòu)建多部門協(xié)同合作的政策實(shí)行體系 目前我國(guó)老年福利和服務(wù)主管部門為民政部，體育事務(wù)由國(guó)家體育總局負(fù)責(zé)，在《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》中涉及老年人體育領(lǐng)域廣泛，包含了食品安全、藥品檢測(cè)、醫(yī)療服務(wù)、公共衛(wèi)生、生活保障等諸多方面，要想全面落實(shí)該計(jì)劃，需要各部門之間相互合作。在此方面，可以借鑒美國(guó)采用的多部門協(xié)同推進(jìn)的方法，各部門分工明確。目前，美國(guó)老年人體育服務(wù)政策形成了以“白宮老齡會(huì)議”“老年人法案”“健康公民政策”及配套政策為主的健全完善的政策體系。我國(guó)國(guó)務(wù)院于2011年下發(fā)的《全民健身計(jì)劃(2011～2015 年)》、2016年國(guó)家體育總局印發(fā)的《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》、國(guó)務(wù)院頒布的《全民健身計(jì)劃(2016～2020年)》等開(kāi)始對(duì)老年人體育活動(dòng)開(kāi)展所需的場(chǎng)地設(shè)施、健身指導(dǎo)、體育組織做出了要求，在實(shí)行過(guò)程中，要依據(jù)不同部門的不同職責(zé)，對(duì)相關(guān)單位進(jìn)行整合，搭建各單位之間互相交流平臺(tái)、優(yōu)化各部門架構(gòu)與功能、推動(dòng)建立政府主導(dǎo)，全社會(huì)參與的多元主體聯(lián)動(dòng)協(xié)商機(jī)制、開(kāi)辟社會(huì)參與老年人體育政策的道路，從而形成促進(jìn)老年人身體健康的體系，增強(qiáng)體育部門與衛(wèi)生部門的創(chuàng)新合作，建立“體康養(yǎng)結(jié)合”政策機(jī)制，融合多方面資源，最大程度地發(fā)揮效益〔11〕。

4.2增強(qiáng)老年人體育服務(wù)頂層設(shè)計(jì)力度 頂層設(shè)計(jì)就是老年人體育發(fā)展過(guò)程中的具有可操作性的“藍(lán)圖”，是核心理念與頂層目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，是《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》成功實(shí)行的重要保障。美國(guó)的體育政策，經(jīng)過(guò)了無(wú)設(shè)計(jì)、聯(lián)邦政府層面的頂層設(shè)計(jì)和全國(guó)層面的頂層設(shè)計(jì)3個(gè)階段，最終通過(guò)建立一套老年人管理系統(tǒng)，克服了聯(lián)邦制對(duì)應(yīng)急管理權(quán)力運(yùn)行的障礙，建立了能夠把各級(jí)政府和社會(huì)力量組織起來(lái)、有效應(yīng)對(duì)各種老年人問(wèn)題的應(yīng)急管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)。日本將人口目標(biāo)作為頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，其原因在于越來(lái)越擔(dān)心少子老齡化和人口減少正成為日本經(jīng)濟(jì)的制約因素。 在老齡化不斷加劇的背景下，養(yǎng)老金、醫(yī)療與護(hù)理支出將持續(xù)增加。要維持財(cái)政健康運(yùn)轉(zhuǎn)，必須同時(shí)實(shí)施消費(fèi)稅增稅和減少財(cái)政支出。韓國(guó)借鑒了美國(guó)的頂層設(shè)計(jì)，建立了官方引領(lǐng)、全民參與的老年體育管理系統(tǒng)。我國(guó)在這一方面不夠完善。在政策實(shí)行中，首先由國(guó)務(wù)院、國(guó)家體育總局出臺(tái)，由各省市根據(jù)地方特色列出更詳細(xì)的方案，使其具有可備案、可操作、可監(jiān)督的特點(diǎn)，以便后期驗(yàn)收時(shí)進(jìn)行對(duì)照〔12〕；其次在頂層設(shè)計(jì)中描述經(jīng)費(fèi)的來(lái)源渠道，并說(shuō)明經(jīng)費(fèi)的去向。對(duì)我國(guó)老年人體育政策、老年人體育產(chǎn)業(yè)、社區(qū)體育組織等制訂指導(dǎo)方案，要求從頂層到底層，高端到低端確切地落實(shí)國(guó)家老年人體育政策；最后，由監(jiān)督部門對(duì)各地區(qū)老年人體育發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行考核，執(zhí)行“運(yùn)行-測(cè)評(píng)-反饋-改善”的評(píng)估步驟，對(duì)政策實(shí)行效果不好或老年人滿意度不高的地區(qū)，進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。

4.3增加老年人公共體育服務(wù)設(shè)施 社區(qū)作為老年人開(kāi)展體育活動(dòng)的重要領(lǐng)地，無(wú)論是韓國(guó)、美國(guó)還是日本體育設(shè)施的建設(shè)都占有非常高的地位。韓國(guó)早在2004年就開(kāi)始投入經(jīng)費(fèi)建設(shè)體育場(chǎng)館，隨后在場(chǎng)館的基礎(chǔ)上擴(kuò)建相關(guān)設(shè)施，美國(guó)通過(guò)多部門協(xié)同合作保證極高的社區(qū)公園覆蓋率，并在公園建設(shè)適合不同年齡階段的運(yùn)動(dòng)器材；日本將體育活動(dòng)納入社區(qū)建設(shè)中，作為重要的戰(zhàn)略手段。以往社區(qū)對(duì)老年體育的宣傳，在廣場(chǎng)舞方面遠(yuǎn)大于太極拳、武術(shù)、舞劍等運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，導(dǎo)致男性老年人鍛煉人數(shù)少于女性老年人。運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目過(guò)于單一。我國(guó)在《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》中要求促進(jìn)青少年、婦女、老年人等重點(diǎn)人群的體育活動(dòng)，讓老年人與婦女積極參與全民健身，以社區(qū)為中心，增加老年人公共體育服務(wù)設(shè)施，將體育活動(dòng)融入老年人的日常生活中，養(yǎng)成堅(jiān)持鍛煉的良好習(xí)慣。

在全面落實(shí)《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》的過(guò)程中：第一，改變大型體育場(chǎng)館不向公眾開(kāi)放，利用率不足的現(xiàn)狀，體育場(chǎng)地的供需錯(cuò)位造成了老年人為了爭(zhēng)奪運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地而發(fā)生矛盾的現(xiàn)象；第二，提高適合老年人體育鍛煉的體育場(chǎng)地覆蓋率，打造老年人體育消費(fèi)場(chǎng)所。老年人更喜歡在居住地附近進(jìn)行體育活動(dòng)，我國(guó)對(duì)于場(chǎng)地建設(shè)已經(jīng)取得初步成效，雖然緩解了場(chǎng)地不足的問(wèn)題，但是沒(méi)有改變老年人體育參與率低的問(wèn)題。歷來(lái)通過(guò)向社區(qū)捐獻(xiàn)體育器材等“輸血式”的老年人體育設(shè)施建設(shè)工程效果并不理想，應(yīng)向“造血式”轉(zhuǎn)化，建立老年人更加喜愛(ài)的傳統(tǒng)體育消費(fèi)休閑場(chǎng)所，并在休閑場(chǎng)所中由體育指導(dǎo)員指導(dǎo)老年人嘗試新的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，擺脫運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目單一化〔13〕。定期由社區(qū)組織老年人參加集體體育活動(dòng)，營(yíng)造社區(qū)體育鍛煉氛圍，幫助老年人形成健康的生活方式。

4.4加強(qiáng)“體醫(yī)康養(yǎng)結(jié)合”的老年服務(wù)體系 美國(guó)、日本、韓國(guó)分別將老年人按照其年齡、運(yùn)動(dòng)能力等方面進(jìn)行分類，醫(yī)療部門針對(duì)不同類別制訂不同的運(yùn)動(dòng)處方。美國(guó)的CCRC社區(qū)養(yǎng)老模式，為老人提供多種可選擇的生活方式，包括獨(dú)立生活、協(xié)助生活和專業(yè)護(hù)理等，并為老人提供一系列的配套服務(wù)，其中包括打掃衛(wèi)生、洗衣做飯、康復(fù)理療、健身中心、醫(yī)療保健等。有研究表明〔14〕，居住在CCRC型養(yǎng)老社區(qū)的老人平均壽命比美國(guó)其他社區(qū)高出8歲，且在醫(yī)療平均花費(fèi)上減少30%。我國(guó)在《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》中提到廣泛開(kāi)展全民健身運(yùn)動(dòng)，加強(qiáng)體醫(yī)康養(yǎng)融合和非醫(yī)療健康干預(yù)，促進(jìn)重點(diǎn)人群體育活動(dòng)等方式提高全民身體素質(zhì)，應(yīng)對(duì)人口老齡化、慢病防治、健康管理等全方位、多角度的健康難題，創(chuàng)新體醫(yī)康養(yǎng)模式是必經(jīng)之路。建立不同層級(jí)、不同類別、不同舉辦主體醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)間目標(biāo)明確、權(quán)責(zé)清晰的分工協(xié)作機(jī)制，不斷完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、運(yùn)行機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，基層普遍具備居民健康守門人的能力。推進(jìn)老年醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)延伸至社區(qū)、家庭。健全醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作機(jī)制，支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)展醫(yī)療服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用體系建設(shè)，推進(jìn)基于區(qū)域人口健康信息平臺(tái)的醫(yī)療健康大數(shù)據(jù)開(kāi)放共享、深度挖掘和廣泛應(yīng)用。消除數(shù)據(jù)壁壘，建立跨部門跨領(lǐng)域密切配合、統(tǒng)一歸口的健康醫(yī)療數(shù)據(jù)共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療保障、藥品供應(yīng)、綜合管理等應(yīng)用信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)采集、集成共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。用體育運(yùn)動(dòng)的方式代替醫(yī)療，是使康復(fù)人群、病癥人群、病兆人群、亞健康人群迅速回歸健康的最有效途徑。

4.5培養(yǎng)專業(yè)人才及志愿服務(wù)隊(duì)伍 美國(guó)、日本、韓國(guó)通過(guò)政府委派、社區(qū)培養(yǎng)、體育院校等手段培養(yǎng)體育指導(dǎo)員，同時(shí)號(hào)召大量志愿者無(wú)償?shù)缴鐓^(qū)向老年人提供幫助，體育指導(dǎo)員及志愿者早已成為推動(dòng)老年體育發(fā)展的關(guān)鍵力量。在《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》中明確指出繼續(xù)制定實(shí)施全民健身計(jì)劃，普及科學(xué)健身知識(shí)和健身方法，推動(dòng)全民健身生活化。組織社會(huì)體育指導(dǎo)員廣泛開(kāi)展全民健身指導(dǎo)服務(wù)。我國(guó)要借鑒美國(guó)、日本、韓國(guó)完善的老年人服務(wù)體系，日本總?cè)丝谑俏覈?guó)人口的1/10，但各級(jí)各類社會(huì)體育指導(dǎo)員已達(dá)10萬(wàn)人，社會(huì)體育指導(dǎo)員占總?cè)丝诘谋嚷适俏覈?guó)的10倍。根據(jù)我國(guó)《社會(huì)體育指導(dǎo)員國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》，我國(guó)的社區(qū)體育指導(dǎo)員需要了解體育鍛煉和比賽的一般知識(shí)，初步掌握某項(xiàng)體育活動(dòng)的技能傳授方法，能夠承擔(dān)基本的鍛煉指導(dǎo)工作；了解社會(huì)體育工作的一般知識(shí)，初步掌握社會(huì)體育組織管理的方法，能夠根據(jù)計(jì)劃組織實(shí)施基層組織的社會(huì)體育活動(dòng)。在落實(shí)《社會(huì)體育指導(dǎo)員國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》的基礎(chǔ)上改革教育制度，加快建成適應(yīng)行業(yè)特點(diǎn)的院校教育、畢業(yè)后教育、繼續(xù)教育3個(gè)階段有機(jī)銜接的體育人才培養(yǎng)培訓(xùn)體系。完善教育質(zhì)量保障機(jī)制，建立與國(guó)際教育實(shí)質(zhì)等效的體育專業(yè)認(rèn)證制度。并適當(dāng)給予體育指導(dǎo)員與志愿者福利待遇，落實(shí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與社區(qū)用人自主權(quán)，全面推行聘用制，形成能進(jìn)能出的靈活用人機(jī)制。落實(shí)基層服務(wù)人員工資政策。創(chuàng)新服務(wù)人員使用、流動(dòng)與服務(wù)提供模式，建立符合行業(yè)特點(diǎn)的人事薪酬制度。鼓勵(lì)并吸引體育專業(yè)與醫(yī)療專業(yè)人才走到社區(qū)對(duì)老年人進(jìn)行幫助。加強(qiáng)社會(huì)體育指導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)，到2030年，實(shí)現(xiàn)每千人擁有社會(huì)體育指導(dǎo)員2.3名。

綜上，美國(guó)、日本、韓國(guó)的老年人體育政策存在共同之處：都具備跨部門跨領(lǐng)域聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)的運(yùn)行機(jī)制，科學(xué)合理的志愿者服務(wù)體系、場(chǎng)地建設(shè)與項(xiàng)目選擇的多樣性。不同國(guó)家具有不同的文化背景、經(jīng)濟(jì)水平、管理體制〔15〕。我國(guó)要立足于本國(guó)國(guó)情，全面落實(shí)《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》，構(gòu)建多部門協(xié)同合作的政策實(shí)行體系，增強(qiáng)老年人體育服務(wù)頂層設(shè)計(jì)力度，增加老年人公共體育服務(wù)設(shè)施，加強(qiáng)“體康養(yǎng)結(jié)合”的老年服務(wù)體系，培養(yǎng)專業(yè)人才及志愿服務(wù)隊(duì)伍，提高人民健康水平，推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)健康老齡化。