賈 康，陳 通，唐丹彤

(中國財政科學(xué)研究院，北京 100142 )

一、引言

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民群眾對于美好生活的期待與向往，在國家社會層面包括但不限于健全的法治體系、充足的社會保障、完善的公共服務(wù)等內(nèi)容。隨著經(jīng)濟(jì)社會、科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，社會公民權(quán)益范疇和倫理內(nèi)容愈加豐富，在國家層面表現(xiàn)為“高福利”，然而與之相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)與職能邊界逐步擴(kuò)大也導(dǎo)致政府維持運(yùn)轉(zhuǎn)所需的財力支撐不斷增強(qiáng)，由此帶來的政府債務(wù)水平不斷攀升則阻礙了公共服務(wù)質(zhì)量的進(jìn)一步提升。為解決公共產(chǎn)品供需之間的矛盾，西方國家率先打破公共產(chǎn)品僅由政府供應(yīng)的局限，將市場主體引入公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，政府與社會資本合作提供公共產(chǎn)品的PPP(Public-Private-Partnership)模式應(yīng)運(yùn)而生。

我國在20世紀(jì)80年代利用港資啟動了第一個PPP項目——深圳沙角B電廠(1)在電力供應(yīng)極度緊張的特定發(fā)展階段，從基本電力保障的供給意義而言，可以說其帶有本文將重點(diǎn)討論的“權(quán)益-倫理型PPP項目”的特點(diǎn)，隨后以外資特許經(jīng)營的方式開始了社會資本參與公共產(chǎn)品供給的初步嘗試。2004年5月《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》發(fā)布，一些城市在供電、供水、污水處理等市政公用設(shè)施領(lǐng)域開展了一批具有代表性的PPP項目，北京地鐵4號線成為這一時期較為典型的標(biāo)桿。2014年以來，決策層特別強(qiáng)調(diào)政府與社會資本合作模式(PPP)要成為創(chuàng)新發(fā)展中的一大重點(diǎn)，以發(fā)改委、財政部為主的各主管和相關(guān)部委相繼發(fā)布多項配套政策，PPP模式得以在較短時間內(nèi)從探索性的制度創(chuàng)新演化為廣泛的落地實(shí)踐。這在一定程度上緩解了各地基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給側(cè)的財政壓力，并發(fā)揮出擴(kuò)大內(nèi)需、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、改善民生、提升政府績效、增強(qiáng)發(fā)展后勁等多方面的正面效應(yīng)，但同時也暴露了PPP模式運(yùn)行中存在的一些不足、短板與扭曲，值得我們深化認(rèn)識和興利除弊。

PPP模式在全球范圍內(nèi)的廣泛應(yīng)用，得益于新公共管理浪潮的推動。PPP模式的優(yōu)勢與效用顯而易見[1-2]：從財政視角來看，PPP以緩解財政資金短期壓力為初衷，并可以利用社會資本參與來優(yōu)化中長期預(yù)算績效；從經(jīng)濟(jì)全局來看，PPP對于當(dāng)下的穩(wěn)經(jīng)濟(jì)大盤、中長期的優(yōu)化法治建設(shè)和推進(jìn)混合所有制改革等都具有不可忽視的積極作用；從各地實(shí)踐來看，地方政府在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長目標(biāo)的驅(qū)動下，將PPP項目作為政府引致投資的一種有效渠道，使其成為刺激經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)充分就業(yè)、改善民生和增加經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展后勁的抓手之一。

但從全球范圍來看，PPP項目普遍具有合作周期長、參與主體多、投資規(guī)模大等特征，且主要集中在市政公用設(shè)施與公共工程領(lǐng)域，對于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會養(yǎng)老、住房保障等領(lǐng)域的貢獻(xiàn)相對不足。其原因，一方面在于后者的投資體量相對較小，所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)增長拉動效應(yīng)較弱，且公共服務(wù)質(zhì)量提升效應(yīng)相對滯后，難以在短期內(nèi)充分顯現(xiàn)出來；另一方面則是由于政府和市場主體在對后者的認(rèn)識上還存在較多的模糊之處。政府與市場的邊界如何合理劃分，在理論上和實(shí)踐中都是難題。改革開放以來，民營資本介入教育、醫(yī)療等傳統(tǒng)的政府職能覆蓋領(lǐng)域，雖有嘗試性的進(jìn)展，但也有困惑、反復(fù)和挑戰(zhàn)。事實(shí)上，在PPP模式中政府與社會資本的長期合作伙伴關(guān)系更多體現(xiàn)于“經(jīng)營環(huán)節(jié)”，而教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等的供給，直觀地看往往更具有經(jīng)營服務(wù)屬性，因而更需要也更可能有效對接PPP模式這種公共產(chǎn)品供給的創(chuàng)新方式。但是，基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生保障、基本住房保障等與傳統(tǒng)意義上的“純公共產(chǎn)品”又有所不同，對其認(rèn)識上的不清一定程度上阻礙了PPP模式的應(yīng)用及改進(jìn)。本文認(rèn)為，這類公共產(chǎn)品應(yīng)作為“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”來看待，而在中國以現(xiàn)代化為取向的創(chuàng)新發(fā)展中，采用PPP模式供給“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”則是理論創(chuàng)新與實(shí)踐創(chuàng)新相結(jié)合的典型案例?；诖?，以下從理論與實(shí)踐層面進(jìn)行具體闡釋。

二、理論創(chuàng)新：“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”與PPP模式選擇

1. 公共服務(wù)范圍的擴(kuò)展與“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”的提出

公共產(chǎn)品理論對于認(rèn)識國家(政府)的公共職能、理解和構(gòu)建現(xiàn)代化國家治理體系及財政體制，具有十分重要的意義[3-4]。關(guān)于公共產(chǎn)品內(nèi)涵與外延的探討在學(xué)術(shù)界已經(jīng)歷多年演進(jìn)，人們傾向于聯(lián)系生活經(jīng)驗中的普遍認(rèn)知，將政府所從事的工作與公共部門所服務(wù)的范圍等價于公共產(chǎn)品所包含的內(nèi)容。但從理論維度上來看，現(xiàn)實(shí)世界中運(yùn)轉(zhuǎn)良好的公共服務(wù)體系并非理所當(dāng)然地出現(xiàn)，其持續(xù)優(yōu)化和完善需要有科學(xué)有效的國家治理理論體系為依據(jù)，也需要有緊密聯(lián)系實(shí)際的與時俱進(jìn)的公共產(chǎn)品理論為支撐。我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的提高需要國家治理體系以“現(xiàn)代化”為取向升級發(fā)展，而現(xiàn)代國家治理體系的構(gòu)建和優(yōu)化需要進(jìn)一步梳理和認(rèn)識政府職能，厘清公共產(chǎn)品的內(nèi)涵與邊界，從而完善國家治理體系現(xiàn)代化的理論依據(jù)和目標(biāo)導(dǎo)向。

從理論層面追根溯源，大衛(wèi)·休謨最早在其著作《人性論》中談到了公共產(chǎn)品供給中的搭便車行為，認(rèn)為公共產(chǎn)品是指對每個社會成員均有益的事情，應(yīng)當(dāng)通過集體行動來完成。隨后，亞當(dāng)·斯密在《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》中也提到公共產(chǎn)品的供給，認(rèn)為治安與司法應(yīng)由政府予以提供，而其他的諸如公共基礎(chǔ)設(shè)施在不同時期和不同地域則可以采取差異化的方式提供。此后，瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家威克塞爾指出，公共產(chǎn)品供給的規(guī)模和范圍主要取決于各類利益集團(tuán)的商議，而個人對公共產(chǎn)品的需求和意愿難以得到重視，因此在公共產(chǎn)品的選擇過程中必須有政治程序的介入，讓每個個體公平地參與到公共產(chǎn)品供給決策中來，即公共產(chǎn)品應(yīng)具有“政治倫理性”。瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家林達(dá)爾在此基礎(chǔ)上引入邊際思想，提出公共產(chǎn)品供給規(guī)模應(yīng)保證每個人均可以按照自己意愿價格取得相應(yīng)的產(chǎn)品。林達(dá)爾均衡實(shí)質(zhì)上是延續(xù)了威克塞爾所強(qiáng)調(diào)的政治倫理中所包含的“公平性”。

對公共產(chǎn)品最具影響力的定義來自美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·薩繆爾森，他通過對公共產(chǎn)品消費(fèi)過程的歸納和總結(jié)，提出公共產(chǎn)品應(yīng)具有“非排他性”與“非競爭性”的特征，這一度成為人們界定公共產(chǎn)品的普遍認(rèn)知依據(jù)。其后，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·布坎南等人發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)生活中還存在無法同時滿足“非排他性”和“非競爭性”的公共產(chǎn)品，并將其稱為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”(可細(xì)分為“公共池塘產(chǎn)品”和“俱樂部產(chǎn)品”)，對公共產(chǎn)品理論進(jìn)行了修補(bǔ)和完善。

然而，在現(xiàn)實(shí)世界中，無論是在國內(nèi)還是在國外，基礎(chǔ)教育(“義務(wù)教育”)、基本醫(yī)療衛(wèi)生保障、基本住房保障等通常也被歸屬于公民應(yīng)享受的“基本公共服務(wù)均等化”之公共產(chǎn)品供給范疇，但它們并不符合經(jīng)典的公共產(chǎn)品(“純公共產(chǎn)品”)和“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的嚴(yán)格定義，既會在消費(fèi)上表現(xiàn)出競爭性質(zhì)，又能在收益上輕松實(shí)現(xiàn)排他性質(zhì)，即與“純私人產(chǎn)品”表現(xiàn)出相同的屬性特征。對此，中國學(xué)者馮俏彬和賈康于2010年創(chuàng)新性地將上述直觀上具有私人產(chǎn)品屬性特征的公共產(chǎn)品定義為“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”[5](2)這一原創(chuàng)性理論成果的英文版已于2019年5月在International Journal of Economics and Management Studies上發(fā)表，“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”也作為詞條收入經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2016年出版的《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)大典(財政學(xué)分冊)》中。。這一理論創(chuàng)新為厘清我國教育、醫(yī)療、住房等領(lǐng)域公共產(chǎn)品供給中政府與市場責(zé)任提供了基礎(chǔ)理論依據(jù)和建設(shè)性的解決思路。

客觀地看，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，人類文明形態(tài)中的社會成員權(quán)益和社會倫理內(nèi)容不斷演進(jìn)，公共產(chǎn)品的內(nèi)涵和外延也隨之發(fā)生變化，需要與時俱進(jìn)地從更加本質(zhì)的層面、更為寬闊的視野來認(rèn)識和分析公共產(chǎn)品的內(nèi)涵。中國學(xué)者所提出的“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”概念，充分反映了以研究者“理論緊密聯(lián)系實(shí)際”的主觀努力服務(wù)于社會實(shí)踐的理論創(chuàng)新進(jìn)展。所謂“權(quán)益”是指社會成員共同價值取向決定的每個公民應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利，應(yīng)被視為一個文明社會理應(yīng)具備的仁慈與人道關(guān)懷；所謂“倫理”是指公民基本權(quán)利在獲得社會價值觀的普遍共識后，通過集體表決的政治程序使之具備政治倫理，即應(yīng)當(dāng)由全體社會成員平等消費(fèi)，并按照政治原則進(jìn)行分配。

基于中國學(xué)者的理論創(chuàng)新，完整的公共產(chǎn)品譜系應(yīng)包括“純公共產(chǎn)品”“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”3類。廣義公共產(chǎn)品的邊界是隨著市場、技術(shù)、體制、社會發(fā)展階段等條件的變化而動態(tài)調(diào)整的。早期公共產(chǎn)品的誕生是源于保障公民日常生活所需、維持經(jīng)濟(jì)社會秩序、保障國家權(quán)力運(yùn)行等，例如國防外交、治安司法、公共交通等；隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展進(jìn)步，新鮮空氣、清潔水源、環(huán)境保護(hù)、傳染病防治、文體娛樂公共設(shè)施等更高層次的生活需求成為社會成員的普遍訴求，公共產(chǎn)品供給范疇也隨之?dāng)U充；再向后發(fā)展，“幼有所育、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”等更為全面的公共產(chǎn)品供給體系開始成為高福利社會的追求?！凹児伯a(chǎn)品”代表了社會成員生存和發(fā)展的基本條件，而社會成員權(quán)益需求和政治倫理普遍認(rèn)同的公共產(chǎn)品內(nèi)容擴(kuò)充，則越來越鮮明地表現(xiàn)為義務(wù)教育、基本醫(yī)療保障、基本住房保障等“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”供給范圍的延展。

我國當(dāng)前正在向社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國邁進(jìn)，為了滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活基本保障的需要，基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和社會保障等已然納入基本公共服務(wù)的范疇，成為不可或缺的“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”。“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”的提出與闡釋，拓展了公共產(chǎn)品的外延，為公共部門與私人部門合作，進(jìn)而對接和借助市場化機(jī)制來實(shí)現(xiàn)這類公共產(chǎn)品供給規(guī)模的擴(kuò)大和質(zhì)量的提升奠定了理論基礎(chǔ)，也為相關(guān)PPP項目的實(shí)踐提供了理論指導(dǎo)。這一理論創(chuàng)新成果問世十余年來，逐漸發(fā)展成熟，并日益緊密地對接和融合于我國公共產(chǎn)品供給實(shí)踐中，成為推進(jìn)公共服務(wù)均等化和高質(zhì)量發(fā)展的理論基石之一。

2. 公共產(chǎn)品的三大類別與PPP模式選擇

更為科學(xué)合理地明確公共產(chǎn)品內(nèi)涵與外延，更為豐富地給出公共產(chǎn)品分類界說，為在實(shí)踐中更加有效地探索公共產(chǎn)品供給方式優(yōu)化提供了理論前提。PPP模式是公共部門與市場部門在風(fēng)險分擔(dān)、收益共享原則下通過伙伴式合作共同實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品或服務(wù)供給的模式創(chuàng)新[6-8]。納入“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”這一分類后，公共產(chǎn)品的完整譜系應(yīng)當(dāng)包括“純公共產(chǎn)品”“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”，可分別對應(yīng)三種PPP模式——政府采購工程與服務(wù)、特許經(jīng)營、股權(quán)合作(3)本文僅基于不同類型公共產(chǎn)品的特征屬性從理論上探討與之最為匹配的PPP具體模式，并不是說在實(shí)踐中一定要采取相應(yīng)的模式。：

第一，“純公共產(chǎn)品”是經(jīng)典公共產(chǎn)品定義下同時具有“非競爭性”和“非排他性”的物品(如國防、法規(guī)制度等)，為全體社會成員平等享有，因其無法由市場有效提供，必須由國家權(quán)力獨(dú)占式地保證其供給的實(shí)現(xiàn)。“純公共產(chǎn)品”的供給必然納入政府職責(zé)范圍且必須由政府直接管理其運(yùn)行，但也不排斥其相關(guān)工程項目建設(shè)、所用具體物品和配套服務(wù)等可采取政府采購方式對接市場(如某些國防工程、軍火武器和某些法規(guī)服務(wù)的采購)。政府應(yīng)制定詳細(xì)明晰的指導(dǎo)目錄以規(guī)范政府購買“純公共產(chǎn)品”的行為，通過采購交易，可引入市場部門的專業(yè)技術(shù)和經(jīng)驗以及成果來提升公共服務(wù)供給的效率與質(zhì)量。

第二，“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”是指無法同時滿足傳統(tǒng)公共產(chǎn)品定義下的“非競爭性”和“非排他性”，但具有其中一項特征的物品。在能源水利、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，社會資本能夠通過排他性技術(shù)在“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”供應(yīng)過程中實(shí)現(xiàn)選擇性進(jìn)入，并借助“使用者付費(fèi)”機(jī)制使市場化供給的可持續(xù)成為可能，從而避免“免費(fèi)搭便車”等現(xiàn)象，提高公共資金的使用效益。例如高速公路通過設(shè)置收費(fèi)站(“俱樂部”式排他技術(shù))為供應(yīng)主體獲得穩(wěn)定的投資收益提供保障，可激勵市場主體參與此種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的供應(yīng)。而政府通過授予特許經(jīng)營權(quán)方式，在明確政府部門與市場主體權(quán)責(zé)邊界的前提下引入競爭機(jī)制，準(zhǔn)許社會資本在約定的期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)這一類基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)，則可以緩解政府資金緊張、降低一般納稅人負(fù)擔(dān)、提高項目建設(shè)和運(yùn)營管理的績效。

第三，“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”是指根據(jù)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念定義具有直觀的私人產(chǎn)品屬性，但社會共同價值取向和集體政治選擇已決定其應(yīng)由政府提供的公共產(chǎn)品?，F(xiàn)實(shí)生活中“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”已相當(dāng)廣泛地存在，例如基本醫(yī)療、義務(wù)教育、保障性安居工程等領(lǐng)域的供給品，既表現(xiàn)出滿足了一部分人就無法同時滿足另一部分人的排他性和競爭性特征，又已由法規(guī)等形式確定為社會成員得到均等化基本公共服務(wù)和實(shí)現(xiàn)社會政策托底的必保條件。在此領(lǐng)域，由于實(shí)際形態(tài)上存在或無法完全排除競爭性和排他性，傳統(tǒng)的政府供給容易存在“設(shè)租尋租”式扭曲、管理混亂、效率低下、成本虛增等問題。為克服政府在該領(lǐng)域存在的供給劣勢，讓市場主體參與“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”供給，使政府與企業(yè)在形成合作關(guān)系后取長補(bǔ)短(“優(yōu)勢互補(bǔ)”)成為最佳選擇，也順理成章地對接了近些年在我國創(chuàng)新發(fā)展中方興未艾的PPP機(jī)制創(chuàng)新，如公立醫(yī)院、公立學(xué)校的“重整-運(yùn)營-移交”(Retrofit-Operate-Transfer，ROT)模式和保障房建設(shè)等。

理想化的“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”PPP供給方式應(yīng)是：由社會資本參與投資建設(shè)、管理運(yùn)營公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給全過程，最佳社會資本方應(yīng)為業(yè)內(nèi)經(jīng)驗豐富、口碑良好、具備相當(dāng)資質(zhì)的成熟機(jī)構(gòu)(如學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、保障性住房開發(fā)企業(yè)等)；政府與社會資本在合同約定下確立產(chǎn)出目標(biāo)，項目合作范圍應(yīng)從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)延伸至核心服務(wù)內(nèi)容的供應(yīng)；項目在合作范圍內(nèi)仍然保留公立性質(zhì)或者得到公共經(jīng)費(fèi)的支持，社會資本在經(jīng)營階段按照相應(yīng)的績效考核標(biāo)準(zhǔn)獲得績效付費(fèi)，如學(xué)校根據(jù)學(xué)生人數(shù)、升學(xué)率、教學(xué)質(zhì)量評估等設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn)。此外，“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”供給的PPP項目(以下簡稱“權(quán)益-倫理型PPP項目”)的公益性源于項目內(nèi)容納入公共服務(wù)范疇，應(yīng)由政府有關(guān)部門對口監(jiān)督其服務(wù)質(zhì)量；項目的經(jīng)濟(jì)性則由投資回報實(shí)現(xiàn)方式來體現(xiàn)，投資回報的方案設(shè)計應(yīng)在項目采購環(huán)節(jié)完成，運(yùn)營階段則由政府部門基于績效考核實(shí)施跟蹤監(jiān)督。在既定考核標(biāo)準(zhǔn)下保留社會資本“非暴利但可接受、覆蓋長時間段”的合理利潤空間，在法治化制度保障和專業(yè)化智力支持等條件下明確各方權(quán)責(zé)關(guān)系，在陽光化的社會多重監(jiān)督與人大預(yù)算審批制度下形成“公共選擇”式的政治倫理機(jī)制，這些是應(yīng)把握好的“權(quán)益-倫理型PPP項目”健康可持續(xù)發(fā)展方向。

針對不同類型的公共產(chǎn)品采取差異化的PPP具體模式，進(jìn)而形成多樣化的公共產(chǎn)品有效供給，需要銳意創(chuàng)新，也需要在規(guī)范化軌道(主要為法治化、專業(yè)化和陽光化)上積累經(jīng)驗，使各種特定供給機(jī)制逐漸臻于成熟。目前來看，“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”主要的適應(yīng)性PPP具體模式包括“建設(shè)-運(yùn)營-移交”(Build-Operate-Transfer，BOT)和ROT等，前者主要對應(yīng)于學(xué)校、醫(yī)院、保障房等的新建項目，后者主要對應(yīng)于已有運(yùn)營的學(xué)校、醫(yī)院、保障房社區(qū)等的優(yōu)化升級項目。對于日益體現(xiàn)為社會需求增量的“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”供給項目，適宜的PPP模式會因政府、企業(yè)、專業(yè)機(jī)構(gòu)三方各以相對優(yōu)勢介入合作而產(chǎn)生“1+1+1>3”的績效倍增效應(yīng)，不僅是難能可貴的融資模式創(chuàng)新，也是難能可貴的管理模式創(chuàng)新，并實(shí)質(zhì)性地貢獻(xiàn)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的創(chuàng)新驅(qū)動。

三、實(shí)踐考察：“權(quán)益-倫理型PPP項目”運(yùn)作中存在的主要問題

2014年以來，我國政府在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP模式，國務(wù)院及財政部、發(fā)改委等部門累計出臺PPP模式相關(guān)政策法規(guī)百余項，PPP的創(chuàng)新發(fā)展已提升到了前所未有的戰(zhàn)略高度。截至2022年6月，財政部PPP綜合信息平臺管理庫納入項目13 972個，項目總投資金額超過20萬億元，其中，對應(yīng)“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”供給的PPP項目有2 698個，投資額占比為11%(數(shù)據(jù)來自Wind數(shù)據(jù)庫)。但由于相關(guān)制度規(guī)范尚不夠完善、機(jī)制體系尚不夠成熟，當(dāng)前運(yùn)用PPP模式開展教育、醫(yī)療、保障房、基本養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)等“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”項目建設(shè)和運(yùn)營過程中，還存在一些問題，大體上可以歸為兩類：一是與其他類型的PPP項目大同小異地面對如何規(guī)范化可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)。不少PPP項目存在政府方“重融資、輕管理”、社會資本方“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的現(xiàn)象，甚至?xí)筆PP模式異化為一種簡單化的融資行為，具體表現(xiàn)為資本構(gòu)成存在“明股實(shí)債”、績效考核流于形式、財政運(yùn)營補(bǔ)貼固化、利益分配與風(fēng)險分擔(dān)不匹配等不良現(xiàn)象，導(dǎo)致PPP模式的潛在優(yōu)勢和提質(zhì)增效功能作用未能充分發(fā)揮。二是由于“權(quán)益-倫理型PPP項目”特有的復(fù)雜性及其突出的管理機(jī)制要求導(dǎo)致的一些問題，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

1.“權(quán)益-倫理型PPP項目”存在建設(shè)與運(yùn)營的割裂

如上所述，“權(quán)益-倫理型PPP項目”(如公立教育、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和保障型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等)所適合的主要是建設(shè)與運(yùn)營融于一體的綜合性供給模式，最終落腳點(diǎn)在于通過引入市場化的競爭機(jī)制實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品與服務(wù)生產(chǎn)和供給績效的提升，該類PPP項目需要的社會資本方應(yīng)當(dāng)為兼具建設(shè)能力和運(yùn)營資源的綜合服務(wù)主體。然而，現(xiàn)有的一些“權(quán)益-倫理型PPP項目”存在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與服務(wù)的供應(yīng)分離的問題。通過競爭機(jī)制遴選的社會資本方往往具備建設(shè)資質(zhì)但缺乏運(yùn)營經(jīng)驗，在項目建設(shè)完成后，或?qū)㈨椖窟\(yùn)營轉(zhuǎn)交至事業(yè)單位，或依托當(dāng)?shù)刭Y源新成立運(yùn)營主體。這樣并不利于PPP模式資源整合效應(yīng)的發(fā)揮，會導(dǎo)致PPP模式雖在一定程度上解決了項目建設(shè)籌資問題，而其核心意義所在的公共產(chǎn)品與服務(wù)的高質(zhì)量供應(yīng)過程卻被忽視，或出現(xiàn)“心有余而力不足”的窘境。

“權(quán)益-倫理型PPP項目”建設(shè)與服務(wù)供應(yīng)過程的脫節(jié)和割裂，與項目參與各方對“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”的認(rèn)識不一或經(jīng)驗不足有關(guān)，也與相關(guān)人員的培訓(xùn)不足、素質(zhì)局限等有關(guān)。在“權(quán)益-倫理型PPP項目”實(shí)踐中，政府部門通常依據(jù)“純公共產(chǎn)品”的慣性思維來認(rèn)識“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”，前者多由政府采購工程建設(shè)服務(wù)，建好后交由事業(yè)單位負(fù)責(zé)日常經(jīng)營，經(jīng)費(fèi)方面則由財政資金撥付。例如，當(dāng)前在我國教育、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中應(yīng)用較為廣泛的運(yùn)作模式是：社會資本方負(fù)責(zé)投資、建設(shè)以及非核心內(nèi)容的運(yùn)營服務(wù)，政府部門保留提供核心公共服務(wù)，政府與社會資本停留在相對淺層次的合作上，政府依據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施交付標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行可用性付費(fèi)，按照合作期內(nèi)績效考核標(biāo)準(zhǔn)支付非核心服務(wù)的績效付費(fèi)。在這樣的合作框架下，工程建設(shè)方成為參與PPP項目合作的社會資本方，為了符合PPP項目采購的綜合服務(wù)供應(yīng)商要求，其往往與規(guī)模體量較小的運(yùn)營方(甚至是新成立的殼公司)組成聯(lián)合體；在資本結(jié)構(gòu)安排上，為規(guī)避并表后杠桿率升高的風(fēng)險，建設(shè)方作為聯(lián)合體牽頭人通常持有低于50%的股份，運(yùn)營方則持有較大比例的股份；項目進(jìn)入運(yùn)營期，作為牽頭人的建設(shè)方獲取施工利潤后，形式上仍是項目公司的小股東，但實(shí)質(zhì)上已與項目經(jīng)營風(fēng)險相隔離并實(shí)現(xiàn)“隱退”，而后續(xù)公共服務(wù)供給過程則由運(yùn)營方負(fù)責(zé)。可見，政府與社會資本的合作往往僅停留在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)層面，并未充分發(fā)揮項目全生命周期深度合作帶來的公共服務(wù)提質(zhì)增效作用。

“權(quán)益-倫理型PPP項目”建設(shè)與運(yùn)營的割裂同時也帶來了局部風(fēng)險積累和外溢。實(shí)踐中，“權(quán)益-倫理型PPP項目”的回報機(jī)制主要采取“可行性缺口補(bǔ)貼”方式，缺口補(bǔ)貼的計算基礎(chǔ)為核實(shí)的建設(shè)成本和運(yùn)營成本，且建設(shè)成本占據(jù)大頭。鑒于現(xiàn)有的PPP項目建設(shè)與運(yùn)營相互脫節(jié)現(xiàn)象較為普遍，若完全按照PPP績效考核付費(fèi)的指導(dǎo)精神，則社會資本的合理投資收益將無法得到充分保證。根據(jù)2017年財政部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)，PPP項目70%的建設(shè)成本不列入績效考核范疇(不低于30%的建設(shè)成本費(fèi)用、運(yùn)營服務(wù)費(fèi)納入績效考核范疇)，這在一定程度上保障了社會資本的收益權(quán)，促進(jìn)了項目加速落地，但同時也以政策規(guī)定上的某種寬松處理的相對數(shù)界限變相肯定了PPP項目建設(shè)與運(yùn)營相互切割的做法，約束了PPP項目政府支出責(zé)任的波動性空間。項目建設(shè)與運(yùn)營供應(yīng)的脫節(jié)與切割，則進(jìn)一步衍生出建設(shè)期和運(yùn)營期風(fēng)險分擔(dān)不合理的問題，主要負(fù)責(zé)建設(shè)任務(wù)的社會資本自然無法承擔(dān)運(yùn)營風(fēng)險，而運(yùn)營方在協(xié)助建設(shè)方拿下項目后，卻往往在經(jīng)營方面自身無法勝任或不能化解風(fēng)險積累帶來的問題，導(dǎo)致項目實(shí)際運(yùn)營的低效乃至失敗，最后不得不由政府來被動地兜底。

2.“權(quán)益-倫理型PPP項目”資產(chǎn)權(quán)屬不夠明確清晰

2013年以來，我國政府在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣運(yùn)用PPP模式，使得政企合作模式下的公共產(chǎn)品供給日益成為普遍認(rèn)知。但由于立法層面的滯后及我國經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)帶的轉(zhuǎn)軌特征，使得政府在與企業(yè)合作過程中經(jīng)常遇到概念認(rèn)知上的模糊地帶，代表公共利益的政府部門擔(dān)心觸及所謂“國有資產(chǎn)流失”的“政治高壓線”，本該平等的合作關(guān)系被異化扭曲；而參與合作的社會資本方，特別是民營企業(yè)主體，則在項目相關(guān)的“產(chǎn)權(quán)”概念及其派生的“產(chǎn)權(quán)收益”概念上經(jīng)常陷入疑竇叢生狀態(tài)，不利于充分調(diào)動其積極性。

在傳統(tǒng)的“純公共產(chǎn)品”和“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”領(lǐng)域，政府與社會資本之間的權(quán)屬劃分相對清晰。前者的供給方式多為政府購買相應(yīng)的工程、產(chǎn)品或服務(wù)，不涉及產(chǎn)權(quán)問題；后者的供給通常采取社會資本通過建立特殊項目公司(Special Purpose vehicle，SPV)獲得特許經(jīng)營權(quán)的方式，在特許經(jīng)營期結(jié)束后公共產(chǎn)品的物理形態(tài)通常無償移交給政府(此為不可談判條款)。例如高速公路項目在社會資本方運(yùn)營期結(jié)束后，公路無償移交給政府，實(shí)際上于經(jīng)濟(jì)意義而言，移交的是運(yùn)營權(quán)，不涉及所有權(quán)。

具體而言，在“權(quán)益-倫理型PPP項目”中政府與社會資本合作組建的SPV，直觀上與高速路模式的SPV相仿，也存在股權(quán)投資、收益分紅、風(fēng)險分擔(dān)等全方位合作。這類項目不論是采取BOT、TOT(Transfer-Operate-Transfe)、ROT等何種方式運(yùn)作，在項目合作期結(jié)束后，企業(yè)都須以無償方式將項目移交給政府部門，社會資本方獲得的同樣只是廣義產(chǎn)權(quán)中一段時期的運(yùn)營權(quán)，而非終極的所有權(quán)。所以，政府部門一方面邀請社會資本參與到項目中來，引入市場競爭機(jī)制、激勵機(jī)制、考核機(jī)制，意在提高公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量和供給效率；另一方面又明確宣告公共服務(wù)項目性質(zhì)決定了項目資產(chǎn)的最終產(chǎn)權(quán)歸屬始終在公共部門(后續(xù)運(yùn)營方案和盈利空間由于關(guān)系公眾利益，也在政府監(jiān)督核準(zhǔn)范疇以內(nèi))。市場參與方擔(dān)心既得不到固有產(chǎn)權(quán)利益，也拿不到長期的市場化運(yùn)營收益，因而將眼光放在短期內(nèi)建設(shè)施工利潤的落袋為安上。這類問題的解決，需建立法治化、專業(yè)化、陽光化結(jié)合而成的“規(guī)范化”PPP機(jī)制[9-13]，從而保障企業(yè)取得“非暴利而可接受”的長周期投資回報(既覆蓋建設(shè)期，也覆蓋運(yùn)營期)。

SPV中的股權(quán)應(yīng)符合“現(xiàn)代企業(yè)制度”關(guān)于股權(quán)的一般定義，社會資本方應(yīng)有適當(dāng)?shù)慕灰?退出)通道(近些年我國已建立了與此對應(yīng)的一些“類固定收益”金融產(chǎn)品交易平臺機(jī)構(gòu))，但這不可改變原訂立的項目合同關(guān)于到期向政府作移交的條款的有效性。某些特殊形式的PPP項目，如“建設(shè)-擁有-經(jīng)營-移交(轉(zhuǎn)讓)”(Build-Own-Operate-Transfer，BOOT)模式，會使社會資本方具有規(guī)定期限內(nèi)的所有權(quán)，這種有期限的所有權(quán)與真正意義的所有權(quán)也并不是一回事，不宜按照后者來做法律解釋。遺憾的是，在我國關(guān)于PPP的法規(guī)條例由于種種原因遲遲未能出臺的情況下，這里討論的此類項目資產(chǎn)權(quán)屬問題一直未能得到權(quán)威的法條表述，這特別不利于參與“權(quán)益-倫理型PPP項目”的政府方與社會資本方構(gòu)建良好的互信合作關(guān)系，也不利于參與主體長期行為和規(guī)范行為的穩(wěn)定形成。

四、改進(jìn)建議：“權(quán)益-倫理型PPP項目”的規(guī)范化發(fā)展與“建設(shè)-運(yùn)營一體化”

基于前述分析，我們認(rèn)為改進(jìn)“權(quán)益-倫理型PPP項目”機(jī)制的基本思路，應(yīng)是貫徹落實(shí)“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐”的指導(dǎo)思想，把握好PPP規(guī)范化發(fā)展的法治化、專業(yè)化、陽光化三大基本要領(lǐng)，通過制度規(guī)則建設(shè)和政策優(yōu)化措施，在促進(jìn)所有PPP項目規(guī)范化發(fā)展的同時，有針對性地強(qiáng)化、優(yōu)化“權(quán)益-倫理型PPP項目”的“建設(shè)-運(yùn)營一體化”機(jī)制，使之得到高質(zhì)量的可持續(xù)發(fā)展。為此，提出以下幾點(diǎn)政策建議：

第一，加快PPP項目運(yùn)作的法治化建設(shè)。當(dāng)下有關(guān)PPP項目的政策以中央政府主管部門制定的部門規(guī)章為主，地方政府補(bǔ)充制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則，但由于各部門發(fā)布的規(guī)章制度缺乏一致性和協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致PPP項目運(yùn)行管理的長期性和穩(wěn)定性無法得到保證。因此，應(yīng)盡快推出PPP條例，并積極穩(wěn)妥地推進(jìn)PPP法的制定和出臺。需要強(qiáng)調(diào)的是，在PPP項目法治化建設(shè)中，很有必要總結(jié)已有的國際國內(nèi)相關(guān)經(jīng)驗，并為不同類型公共產(chǎn)品的PPP項目提供差異化發(fā)展的空間，在規(guī)范PPP項目運(yùn)作的同時促進(jìn)PPP模式的分類管理和創(chuàng)新發(fā)展。

第二，在抓緊推出PPP條例再進(jìn)一步上升為PPP法的法治化建設(shè)進(jìn)程中，要在立法層面形成PPP模式明確的權(quán)屬結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)分配架構(gòu)，形成政府部門和市場主體在公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域合作發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)制。公共產(chǎn)品的供給取決于集體政治決策，且其需求和供給條件邊界受到政府多方面的制約，因而即便其所有權(quán)在一定時段內(nèi)歸屬于市場主體也不會改變其“公益性”和“公共性”。特別是對于“權(quán)益-倫理型PPP項目”，應(yīng)在明確產(chǎn)權(quán)歸屬于公共部門的同時承認(rèn)市場主體具有合理的投資和運(yùn)營收益權(quán)，可在法律層面明確市場主體的部分產(chǎn)權(quán)，對應(yīng)于其擁有在公眾可接受標(biāo)準(zhǔn)下的收費(fèi)權(quán)，促使項目參與方對未來經(jīng)營收益形成良好預(yù)期，進(jìn)而在激勵與約束的結(jié)合中建立政府部門與市場主體的長期合作關(guān)系，從根本上解決社會資本局限于短期利益所引發(fā)的建設(shè)與運(yùn)營脫節(jié)、割裂等一系列問題。

第三，在PPP模式下，市場主體作為參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供應(yīng)的合作伙伴，一方面應(yīng)基于明晰的產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)合理的收益權(quán)，另一方面也應(yīng)為社會和公眾持續(xù)提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。這就需要配之以合理的績效考核標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，形成內(nèi)生的制度激勵以保障公共產(chǎn)品供給的高效和優(yōu)質(zhì)。政府方應(yīng)當(dāng)在明確公共產(chǎn)品需求和科學(xué)合理規(guī)劃的前提下，確定各具體項目的公共產(chǎn)品需求邊界與供給者的生產(chǎn)運(yùn)營條件邊界，并合理設(shè)置生產(chǎn)者準(zhǔn)入條件與績效考評、監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)。一般來講，“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”是與PPP項目“績效付費(fèi)、激勵相容”的主旨最為契合的公共產(chǎn)品類型，適用于以股權(quán)合作為主的PPP模式。與此相應(yīng)，為保障市場參與主體的長期利益，有必要在廣義產(chǎn)權(quán)概念下明確社會資本的與績效考評掛鉤的收益權(quán)實(shí)現(xiàn)機(jī)制，改變僅在具體政策層面固化部分財政缺口補(bǔ)貼的形式，以克服“雖在短期提高了市場主體參與積極性進(jìn)而解決項目融資難問題，卻在長期削弱了建設(shè)運(yùn)營聚合體具有的提質(zhì)增效優(yōu)勢”這一矛盾。具體來講，應(yīng)明確規(guī)定參與“權(quán)益-倫理型PPP項目”的社會資本方原則上應(yīng)承擔(dān)項目建設(shè)運(yùn)營全生命周期的一體化責(zé)任，并接受基于全生命周期的綜合績效考評，考評結(jié)果作為其取得實(shí)際收益的基本依據(jù)。對參與合作的社會資本方的績效考核，在主要完成建設(shè)任務(wù)和繼續(xù)履行運(yùn)營任務(wù)的不同時期，應(yīng)有階段性差異化的設(shè)計，以形成覆蓋項目全生命周期、權(quán)責(zé)利合理結(jié)合的通盤激勵約束機(jī)制。

第四，基于“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”在社會政策托底保障和改善民生中的重要作用及其PPP項目在建設(shè)與運(yùn)營一體化方面的專業(yè)化特征，有關(guān)部門應(yīng)充分重視對此類項目相關(guān)人員的專業(yè)化培訓(xùn)。要加強(qiáng)工作經(jīng)驗總結(jié)、案例分析、信息交流和窗口式指導(dǎo)，以適應(yīng)“權(quán)益-倫理型PPP項目”高質(zhì)量建設(shè)和運(yùn)營的需要，并有所側(cè)重地提升工作人員的素質(zhì)與專業(yè)化水平。

第五，在充分重視和落實(shí)一般PPP項目全流程、各環(huán)節(jié)所要求的陽光化規(guī)則的同時，針對“權(quán)益-倫理型PPP項目”周期較長、復(fù)雜性與專業(yè)化特點(diǎn)較突出等現(xiàn)實(shí)情況，更有效地運(yùn)用多種形式強(qiáng)化和優(yōu)化相關(guān)信息披露，鼓勵社會組織和公眾參與監(jiān)督，進(jìn)而形成和完善“陽光機(jī)制”，為高質(zhì)量的項目建設(shè)與運(yùn)營提供更好的機(jī)制保障。

第六，深刻領(lǐng)會“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐”的戰(zhàn)略思想，積極引導(dǎo)各地政府部門、市場主體和專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，有擔(dān)當(dāng)、敢作為、辦實(shí)事，促進(jìn)“權(quán)益-倫理型PPP項目”的理論和實(shí)踐創(chuàng)新。要進(jìn)一步科學(xué)認(rèn)識“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”的內(nèi)涵與特征，在順應(yīng)國家發(fā)展規(guī)劃、配套改革總體部署和符合相關(guān)法規(guī)、條例、文件的前提下，在“權(quán)益-倫理型PPP項目”實(shí)踐中進(jìn)行大膽而務(wù)實(shí)的改革和創(chuàng)新，通過積極的增量改革與存量調(diào)整助益高質(zhì)量、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

總之，現(xiàn)實(shí)生活中滿足人民美好生活需要的“權(quán)益-倫理型PPP項目”，從本質(zhì)上依然是一種提供公共產(chǎn)品的方式，應(yīng)當(dāng)以調(diào)動社會資本積極性并充分發(fā)揮其相對優(yōu)勢為手段，以提高公共福利為目標(biāo)和歸宿。當(dāng)下，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展和促進(jìn)共同富裕的戰(zhàn)略取向下，“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”的供給規(guī)模和質(zhì)量亟待提升，因此，應(yīng)進(jìn)一步激勵和推動“權(quán)益-倫理型PPP項目”的健康發(fā)展。同時，要合理界定政府部門與市場部門的權(quán)利與義務(wù)邊界，通過PPP模式創(chuàng)新充分調(diào)動社會資本參與“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”供給的積極性，并形成有效發(fā)揮建設(shè)運(yùn)營聚合體提質(zhì)增效優(yōu)勢的運(yùn)行機(jī)制，充分利用PPP模式的市場潛力和活力為全體公民提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展和共同富裕。