杭州師范大學(xué) 李儒緣，葉曉奕，張若萱，梁之涵，王玉慧，魏穎琳

一、序言

在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，隨著信息流動速度的加快和信息傳播成本的降低，政府建設(shè)向更加透明、責(zé)任、高效、公民本位的方向發(fā)展成為民之所向。黨的十九屆四中全會提出建立健全互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進行行政管理的制度規(guī)則，推進數(shù)字政府建設(shè)，加強數(shù)據(jù)有序共享。數(shù)字社會形態(tài)下的政府治理模式變遷成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。

在數(shù)字化發(fā)展的大環(huán)境中，以信息技術(shù)為核心的數(shù)字政府的相關(guān)研究進入諸多學(xué)者的視野。相關(guān)研究有數(shù)據(jù)和信息技術(shù)的治理，如數(shù)據(jù)權(quán)利的構(gòu)建、區(qū)塊鏈技術(shù)構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)共享模型、開放數(shù)據(jù)與開放政府，在治理環(huán)境約束下政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型對治理績效的影響機制與效應(yīng)，“技術(shù)-制度”平衡共生發(fā)展關(guān)系。但從地方治理的具體實例中發(fā)掘數(shù)字化政府建設(shè)的現(xiàn)狀、問題和對策的研究并不多，在數(shù)字社會形態(tài)下政府治理能力現(xiàn)代化實踐中，如何以服務(wù)型政府為歸旨回應(yīng)數(shù)字政府的治理挑戰(zhàn)和治理需求更待研究。

在加強政府?dāng)?shù)字化建設(shè)以提升政務(wù)服務(wù)水平的實踐中，“無證明城市”改革這項利民工作正在持續(xù)進行，它是地方政府在“最多跑一次”改革基礎(chǔ)上進行的政府?dāng)?shù)字化建設(shè)創(chuàng)新，是信息技術(shù)與政府治理相結(jié)合之后的又一項便民利民之舉，但在實施過程中也存在信息孤島、數(shù)據(jù)共享困難等問題。浙江省金華市的“無證明城市”改革起始最早、成效最佳，本文將以此為例，探討其“無證明城市”的基本模式、成效及限制性因素，并試圖解決信息技術(shù)如何更好地運用到當(dāng)前政府治理中以提升政務(wù)服務(wù)水平的問題。

二、金華市“無證明城市”模式解析

金華市“無證明城市”改革的初衷是告別奇葩證明、循環(huán)證明，一方面減輕群眾在各級政府機關(guān)之間重復(fù)跑的困難，另一方面減輕派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村等基層組織的工作負(fù)擔(dān)。2018年初，金華市義烏市率先啟動試點計劃，成為浙江省乃至全國“無證明城市”改革探索的開端。金華市“無證明城市”政策實施至今進行了深刻的改革，發(fā)展出較為成熟的模式，形成的“金華經(jīng)驗”受到國家重視并推廣至全國，其主要特點為以人民為中心、“數(shù)據(jù)跑腿”、切實可操作性等，其改革成果很大程度上可以代表浙江省“無證明城市”改革模式的基本內(nèi)容，具有突出的代表性和研究價值。

（一）沒有法律依據(jù)規(guī)定的證明事項直接取消

“無證明城市”一開始實施，金華市便組織梳理全市的證明事項，按照“沒有法律法規(guī)規(guī)定的一律取消”的原則，梳理并取消一批“奇葩證明”“循環(huán)證明”以及原本需要群眾、法人到市內(nèi)第三方權(quán)威機構(gòu)部門申請開具的針對特定事項的具有舉證意義的蓋章類材料，保留群眾和法人自己持有的各類證照、審核材料以及法律證明等。

（二）可由申請人告知承諾的證明事項，免于提交證明

告知承諾制適用于風(fēng)險較小、非關(guān)鍵證明的容缺辦理，或者在辦理現(xiàn)場需要等待較長時間才能得到核驗結(jié)果等情況，其主要內(nèi)容通常是群眾使用頻次較高的公證證明事項和行政事項等。金華市將信用平臺接入市統(tǒng)建行政審批系統(tǒng)，在審批受理環(huán)節(jié)對辦事民眾和企業(yè)的信用情況進行調(diào)取分析。申請人以書面形式取消提交符合審批服務(wù)條件的證明，并在事中事后接受信用監(jiān)督平臺的核查監(jiān)督，實現(xiàn)了承諾信息與監(jiān)管情況雙向?qū)樱俺兄Z在前，核驗在后”的方式減少了民眾自主取證的麻煩和困擾。同時，虛假承諾信息納入主體信用檔案和信用評價，實現(xiàn)了主體信用核查—承諾信息共享—監(jiān)管情況反饋的業(yè)務(wù)閉環(huán)。

（三）數(shù)據(jù)共享平臺查詢實現(xiàn)證明

在實現(xiàn)“無證明”的過程中，數(shù)據(jù)共享是“無證明”可持續(xù)發(fā)展的必要條件。數(shù)據(jù)共享的必要前提是檔案數(shù)字化，盡管部分紙質(zhì)信息的存在導(dǎo)致無法全方位進行數(shù)據(jù)共享，但大數(shù)據(jù)局正在大力著手原始文件的電子化，攻克這一難關(guān)。

數(shù)據(jù)平臺根據(jù)“無證明”辦理事項設(shè)計清單，并由各個部門接頭實現(xiàn)信息交互。目前金華市的數(shù)據(jù)查詢事項清單包括低收入證明、外來人口居住證明、不動產(chǎn)權(quán)屬證明、婚姻證明、公積金繳存證明等高頻事項。

在數(shù)據(jù)查驗方面，金華市已形成縱橫交互的數(shù)據(jù)共享體系。各公共部門上傳數(shù)據(jù)信息，實時共享部門證明事項相關(guān)數(shù)據(jù)，在市公共數(shù)據(jù)共享平臺“橫向”獲取數(shù)據(jù)信息。省大數(shù)據(jù)局“基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫”縱向連通省市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），各級部門通過數(shù)據(jù)共享接口實時調(diào)取信息，完成數(shù)據(jù)查驗。

（四）涉及隱私、商業(yè)機密等事項，通過部門核驗實現(xiàn)證明

在部門核驗方面，主要采用“點對點”在線核驗的方式，由需要證明的一方在金華市“查詢核驗系統(tǒng)”、機關(guān)內(nèi)部辦公自動化系統(tǒng)發(fā)起申請，提供證明的另一方則通過平臺及時反饋結(jié)果。對于少數(shù)無法實現(xiàn)“點對點”在線核驗的事項，供需雙方通過釘釘?shù)裙ぷ魅夯ネㄗC明需求和核查結(jié)果。依托數(shù)據(jù)共享平臺以及部門之間的“釘釘群”串聯(lián)不同的辦事部門，連接各個社區(qū)，實現(xiàn)信息核驗，用數(shù)據(jù)辦理代替人工辦理。

（五）“無證明化”模式全方位推廣深化

金華市“無證明化”模式的全方位推廣深化將以公民、企業(yè)整個生命周期“一件事”的主題應(yīng)用作為實施形態(tài)，以群眾體驗和用戶需求為導(dǎo)向，圍繞新生兒出生“一件事”、老年人退休“一件事”以及逝者身后“一件事”等個人業(yè)務(wù)和企業(yè)開辦建設(shè)“一件事”等集體業(yè)務(wù)的主題化協(xié)同應(yīng)用，通過“數(shù)據(jù)跑路”等方式實現(xiàn)“一件事”內(nèi)各環(huán)節(jié)的閉環(huán)，群眾無須再提供冗余的證明材料。

1.退休“一件事”

金華蘭溪市依托“退休聯(lián)辦平臺”，前置了退休事項的“同一平臺認(rèn)定”，提前收集歸類退休人員的事項數(shù)據(jù)，確認(rèn)其資格，核算退休待遇，并將醫(yī)保局、人力社保局、公積金管理單位、職工退休單位以及其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門和各類社保醫(yī)保繳費情況等信息，城鄉(xiāng)居民、企業(yè)職工等擬退休人員退休后的各項待遇進行預(yù)計算。隨后，退休關(guān)聯(lián)部門主動審批辦理退休相關(guān)手續(xù)，群眾只需線上核對確認(rèn)，無須去各部門提供材料進行申請，到齡實現(xiàn)自動辦理。

再者，待遇服務(wù)實現(xiàn)“到齡套餐直享”。城鄉(xiāng)已參保的居民村民在養(yǎng)老保險發(fā)放前1個月，已參保人員及預(yù)退休的職工在達(dá)到法定退休年齡前1個月，由社保經(jīng)辦機構(gòu)把平臺系統(tǒng)自動生成的相應(yīng)退休參保信息表單郵寄給參保人員所在的單位或其本人進行核對確認(rèn)。退休“一件事”的聯(lián)辦平臺系統(tǒng)默認(rèn)參保及預(yù)退休人員將繳足社保余款，在達(dá)到退休年齡后的第一時間發(fā)放他們可享受的養(yǎng)老金及福利，同時通過平臺向其征繳退休前最后1個月需要繳納的養(yǎng)老保險費，實現(xiàn)如期征繳養(yǎng)老費用和及時享受退休福利兩不誤。

2.出生嬰兒“一件事”

金華市直助產(chǎn)機構(gòu)推出“八事聯(lián)辦”服務(wù)，8個事項包括新生兒出生證、落戶登記、新生兒醫(yī)保參保登記、市民卡、預(yù)防接種證、母子健康手冊、兒童保健冊、生育保險待遇辦理。新生兒降生后，監(jiān)護人只需在助產(chǎn)機構(gòu)提出“多證聯(lián)辦”申請，填寫一張信息登記表，并提供父母雙方身份證、戶口簿、結(jié)婚證，醫(yī)保、衛(wèi)健、公安等生育保險經(jīng)辦部門便會依托數(shù)據(jù)共享技術(shù)，根據(jù)申請即時進行網(wǎng)上流轉(zhuǎn)辦理。這極大地優(yōu)化了辦事流程，縮短了過去需要親屬在不同部門之間來回跑的時間。

3.逝者身后“一件事”

為破解身后事辦理“手續(xù)多、材料多、多處跑、程序繁”等難題，金華市創(chuàng)新身后“一件事”辦理流程?；颊呒覍僦恍枳猿植v證明、戶口證明，醫(yī)院相關(guān)人員通過“浙政釘”打一個死亡證明，同時上傳到派出所、醫(yī)保、社保等部門，同步做好信息輸入。患者家屬持死亡證明和申報表可以直接去殯儀館，不需要再去跑社保、醫(yī)保、派出所。

4.企業(yè)開辦“一件事”

浙江首個企業(yè)開辦“零見面”平臺在金華市正式運行，已經(jīng)實現(xiàn)營業(yè)執(zhí)照、銀行開戶、社保登記、公章刻制、發(fā)票申領(lǐng)5個環(huán)節(jié)并聯(lián)辦理。改革取得了顯著成果，2021年國務(wù)院針對優(yōu)化公證服務(wù)的措施表示，將繼續(xù)為中小微企業(yè)開設(shè)公證“綠色通道”，對擴大融資、資金周轉(zhuǎn)等事項實行“一對一”服務(wù)。

三、金華市“無證明城市”成效與限制性因素評估

（一）初步成效

浙江省其他城市也繼金華之后進行了“無證明城市”改革，如寧波市已在證件電子化方面實現(xiàn)重大突破，手機端App如“阿拉警察”收錄有50種常用電子證件，覆蓋群眾大部分日常辦事所需。寧波將移動端電子證照應(yīng)用場景拓展覆蓋至民生服務(wù)的各大關(guān)鍵領(lǐng)域，使互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的身份驗證成為可能。相較而言，金華市電子證照較少，主要集中于交通運輸、職業(yè)執(zhí)照、企業(yè)執(zhí)照、居住證等，清理的事項證明更詳細(xì)，從政務(wù)服務(wù)拓展延伸至公共服務(wù)、社會治理等領(lǐng)域。

從“要證明”到“無證明”，民眾辦事體驗感更佳?！盁o證明”從群眾反響最強烈的“證明折騰”“證明折騰”的問題切入，通過首創(chuàng)極致的“無證明”辦理辦法，取消了本需群眾跑各處獲取的證明材料，切實推進“一件事”多部門聯(lián)辦和多證件“一次辦”，使辦事群眾和企業(yè)少跑“折騰路”，簡化了繁瑣程序，提高了群眾的獲得感。

從“減證明”到“降成本”，極大地優(yōu)化了營商環(huán)境?！盁o證明”辦理方式與企業(yè)開辦“零見面”審批改革產(chǎn)生了1+1>2的效果，減輕了企業(yè)的辦事工作量，一定程度上降低了企業(yè)開辦成本，為激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力提供了新的思路。

從“群眾跑”到“數(shù)據(jù)跑”，有效推動了政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。政府部門和公共服務(wù)單位在“無證明化”中主動承擔(dān)證明獲取的責(zé)任，數(shù)據(jù)支撐成為轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。依托“無證明城市”查詢核驗系統(tǒng)，歸集數(shù)據(jù)，打破壁壘，聚焦高頻事項，提高共享程度，不斷促進部門數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，提高了政府運行的整體性，推動了政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。

從“憑證辦事”到“高效便民”，全面推進了法治政府建設(shè)。法治政府首先是依法行政的政府，“無證明城市”改革秉持著高效便民的原則，充分運用數(shù)據(jù)共享平臺技術(shù)和部門協(xié)作，深化運用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，推進權(quán)力運行方式和政府治理技術(shù)變革，不斷向?qū)徟?、監(jiān)管更強、服務(wù)更優(yōu)的法治政府靠近。

（二）限制性因素分析

1.“無證明城市”推行中政務(wù)信息化程度不足

金華“無證明城市”中，政府各部門、上級與下級之間的整體聯(lián)動和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不足，存在職能界限不清、權(quán)利責(zé)任不明等問題，這影響了“無證明城市”政策的推行和完善，信息互通受阻以及各部門難以認(rèn)清權(quán)責(zé)界限使得部分?jǐn)?shù)據(jù)的空缺或重疊以及數(shù)據(jù)交流共享不足等情況時有發(fā)生。

政府?dāng)?shù)據(jù)共享存在加大數(shù)據(jù)開放程度與保護隱私機密如何平衡的矛盾。數(shù)據(jù)開放、傳播和利用的操作規(guī)范及管理規(guī)則尚未明細(xì)化，更加保險的安全信任機制尚未建立，這在一定程度上制約了政府?dāng)?shù)據(jù)庫的完善，同時也帶來了數(shù)字信息安全保護等問題，影響了“無證明城市”的建設(shè)進程。

2.政務(wù)服務(wù)水平不高的問題

由于目前數(shù)字政府相關(guān)建設(shè)還未完全深入普及，且缺乏培訓(xùn)體系的合理構(gòu)建，許多公務(wù)人員存在操作熟練度不夠、技術(shù)能力偏弱、辦公效率不升反降的問題。行政服務(wù)中心的公務(wù)人員參加數(shù)字化信息化教育培訓(xùn)的積極性不高，且培訓(xùn)時間零碎化，難以形成系統(tǒng)的技術(shù)操作知識框架，無法提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

四、數(shù)字政府建設(shè)優(yōu)化途徑

（一）加強信息頂層設(shè)計，完善信息系統(tǒng)

政府需要進一步構(gòu)建并完善整體聯(lián)動機制和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制，界定部門和層級間縱向、橫向的權(quán)責(zé)界限，細(xì)化部門間的職責(zé)分工。同時利用好互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)，打通渠道，減少傳播阻礙，推動信息傳播規(guī)范化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化。

（二）建立統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，注重強化協(xié)同合作

建立全國統(tǒng)一的數(shù)字政府建設(shè)規(guī)范和信息溝通交流規(guī)范，以便于各地政府間協(xié)同合作。注重整合各種社會資源，通過與信息技術(shù)高校、高新技術(shù)企業(yè)合作等辦法來加強政府、公民、市場和社會的協(xié)同合作關(guān)系，以此推動“無證明城市”服務(wù)水平的提高，提高公眾對政府的滿意度。例如，上海市打造了“兩網(wǎng)”建設(shè)，即政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”和城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，借此加強各種城市運行系統(tǒng)的互聯(lián)互通，形成統(tǒng)一的城市運行視圖，使管理模式、系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一規(guī)范化。

（三）完善信息安全保障體系

對信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)給予資金、政策上的支持，促使安全保障系統(tǒng)進一步發(fā)展和完善。政府可以與科研院所、信息技術(shù)高校以及其他一些高新技術(shù)企業(yè)建立友好合作關(guān)系，打造融多功能于一體的數(shù)字政府系統(tǒng)，為“無證明城市”提供信息技術(shù)保障。

需完善與政務(wù)信息安全相關(guān)的法律法規(guī)，為“無證明城市”的建設(shè)提供強有力的法制保障，在保障政務(wù)信息透明化、公開化的同時，最大限度地為政務(wù)信息提供安全保障。例如，核驗比對信息時可借鑒“浙里辦”的刷臉系統(tǒng)，員工手動簽單，用電子章來保證數(shù)據(jù)安全，運用區(qū)塊鏈技術(shù)實現(xiàn)工作人員數(shù)據(jù)平臺使用情況的可追溯。

（四）提高政務(wù)服務(wù)能力水平

政務(wù)服務(wù)供給能力因各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的不同存在一定差異，提高當(dāng)前發(fā)展較差地區(qū)的線上政務(wù)服務(wù)供給能力，才能從整體上提升政務(wù)服務(wù)效能。提高線上政務(wù)服務(wù)發(fā)展落后地區(qū)的服務(wù)水平，應(yīng)鼓勵政務(wù)服務(wù)發(fā)展較好的地區(qū)為較差的地區(qū)提供幫助和支持，從一體化政務(wù)服務(wù)平臺構(gòu)建和政務(wù)服務(wù)人員的技能業(yè)務(wù)培訓(xùn)兩個方面展開，協(xié)助提高落后地區(qū)的政務(wù)服務(wù)水平。

對于城鄉(xiāng)之間政務(wù)服務(wù)水平的差距，可以通過加大資金、技術(shù)投入以完善政務(wù)服務(wù)點的建設(shè)，農(nóng)村地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)普及率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平，很多農(nóng)村地區(qū)的公眾還未能使用線上政務(wù)服務(wù)。加大對農(nóng)村地區(qū)居民“無證明城市”相關(guān)服務(wù)的宣傳和普及，可利用社區(qū)一對一宣傳、定期宣講活動、App客戶端宣傳等方式，使宣傳手段多樣化，增強民眾對“無證明城市”政策的理解，便于該項政策的繼續(xù)深入實行。