孫小省 吳凱迪

鄉(xiāng)村治理（“三農(nóng)”問題）歷來都是我國(guó)政府施政綱領(lǐng)最重要的主題之一。隨著 “鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的提出，鄉(xiāng)村建設(shè)工作再一次成為關(guān)注的焦點(diǎn)。新時(shí)代，社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)的短板仍然在鄉(xiāng)村，把6億鄉(xiāng)村村民的生活改善好，是關(guān)系我國(guó)整體發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的關(guān)鍵，是不斷縮小城鄉(xiāng)差距與實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要舉措。

我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐邏輯有獨(dú)特的歷史過程，全面理解與把握我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展邏輯與制度創(chuàng)新，對(duì)我國(guó)村民自治與鄉(xiāng)村振興具有重要作用。理解村民自治下鄉(xiāng)村社會(huì)的各種“鄉(xiāng)村病”，把握村民自治的多重困境，對(duì)鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興具有重要的指導(dǎo)性意義。

一、我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理主體格局轉(zhuǎn)變

（一）傳統(tǒng)社會(huì)的“鄉(xiāng)紳治理”

費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國(guó)》對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理進(jìn)行這樣解釋：中國(guó)的鄉(xiāng)土社會(huì)是一個(gè)以每一個(gè)個(gè)人為中心組合而成的“差序格局”，這種熟人社會(huì)以“血緣”和“地緣”為基礎(chǔ)，形成了以“鄉(xiāng)紳”“族老”“士紳”等鄉(xiāng)土精英主導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的格局。這種社會(huì)狀態(tài)源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的精耕細(xì)作，生產(chǎn)力低，農(nóng)業(yè)豐收帶來的財(cái)富積累，難以形成資本的原始積累。城鄉(xiāng)的大規(guī)模人口流動(dòng)受限于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力和傳統(tǒng)政府政策的高壓限制。在熟人社區(qū)，傳統(tǒng)的“禮”與“風(fēng)俗”自然成為鄉(xiāng)村治理的主要內(nèi)容。“鄉(xiāng)紳”等鄉(xiāng)村精英在鄰里糾紛中向來具有威望，得到了傳統(tǒng)中央政府和村民的認(rèn)可?；蕶?quán)延伸的行政權(quán)力沒有直接地滲透到鄉(xiāng)村治理中來，縣府設(shè)置派出機(jī)構(gòu)（如“亭”“里”等）進(jìn)行“劃區(qū)域”治理?；谥卫沓杀荆ㄈ甾k事人員的工資等）的考慮，需要鄉(xiāng)村精英的參與（無薪俸），才能在“縣府——鄉(xiāng)村”之間，建立起有效鄉(xiāng)村治理?！班l(xiāng)紳”在鄉(xiāng)村治理中扮演了“裁判者”角色，成為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的主體。

（二）新中國(guó)成立前后的“黨組織管理”

新中國(guó)成立前后的鄉(xiāng)村治理邏輯與新民主主義革命密切相關(guān)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命運(yùn)動(dòng)，為汲取鄉(xiāng)村的人力、物力和財(cái)力到革命中去，就必須重構(gòu)鄉(xiāng)村治理格局。因此，我國(guó)鄉(xiāng)村治理深受土地革命與解放戰(zhàn)爭(zhēng)的影響。買辦性質(zhì)的國(guó)民政府對(duì)鄉(xiāng)村控制力薄弱，黨組織在鄉(xiāng)村動(dòng)員開展土地改革，富農(nóng)、地主階級(jí)和大家族被肢解，徹底改變了鄉(xiāng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)。黨組織在鄉(xiāng)村有了極大的控制力，開始滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)的軀體，“鄉(xiāng)紳治理”格局被打破，新的鄉(xiāng)村治理體系逐漸在鄉(xiāng)村建立起來。

新中國(guó)成立后，出于鞏固新生政權(quán)的需要，我國(guó)工業(yè)化開展了對(duì)社會(huì)主義建設(shè)的偉大探索。新中國(guó)無外匯且新解放區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)崩潰，“工業(yè)化”就只有兩條路：外資的扶持或汲取鄉(xiāng)村勞動(dòng)剩余。雖有蘇聯(lián)外資貸款和專家的支援，但社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的外資只能轉(zhuǎn)化為外債，這些外債只能通過換貨貿(mào)易來實(shí)現(xiàn)。因此，新中國(guó)只能汲取鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)剩余（農(nóng)業(yè)稅和其他稅收）來維持國(guó)家的運(yùn)轉(zhuǎn)和支持國(guó)家工業(yè)化，就是所謂“農(nóng)業(yè)反補(bǔ)工業(yè)”。此外，國(guó)家為有效汲取鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余來配合工業(yè)化進(jìn)程，在全國(guó)開展了“農(nóng)業(yè)集體化”，為工業(yè)化提供了原料和工業(yè)資本的原始積累。農(nóng)業(yè)集體化進(jìn)一步促進(jìn)了鄉(xiāng)村生活的組織化，廣大村民參與了農(nóng)業(yè)集體化。村黨組織在全國(guó)農(nóng)業(yè)集體化中充當(dāng)了組織者角色，在鄉(xiāng)村組織力量中占據(jù)了主導(dǎo)地位。此后，國(guó)家在全國(guó)各地建立了人民公社，在公社下成立了生產(chǎn)隊(duì)，加快了農(nóng)業(yè)集體化。期間村民自治還無從談起，受“高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制”影響，“鄉(xiāng)村黨組織”包辦了鄉(xiāng)村的一切公共事務(wù)，對(duì)鄉(xiāng)村的控制力與汲取能力達(dá)到了最強(qiáng)。

（三）改革開放以后的“村民自治”

“文革”后，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村政策略有調(diào)整，但大體延續(xù)了工業(yè)化時(shí)期汲取的政策。1984年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在鄉(xiāng)村展開，人民公社和生產(chǎn)隊(duì)逐步解體，人民公社大多獨(dú)立為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，生產(chǎn)隊(duì)集體勞作變成了自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的土地承包制。社會(huì)集體主義制度在鄉(xiāng)村解體，鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)入了“權(quán)力真空”，部分鄉(xiāng)村秩序混亂，村民自主組織起來維持秩序，隨即開啟了鄉(xiāng)村治理新局面。

20世紀(jì)80年代，廣西合寨村起草了“村規(guī)民約”等文件，自發(fā)選舉了村干部，產(chǎn)生了“村民委員會(huì)”“村民議事會(huì)”和“治安小組”等群眾自治組織并很快得到了黨和政府的肯定。一系列法律（如《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》等）出臺(tái)，村民自治步入了制度化階段。80年代末90年代初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)過度集資收費(fèi)與財(cái)政攤派加大了村民壓力，社會(huì)沖突加劇。2006年，取消農(nóng)業(yè)稅，極大改變了村民自治的職責(zé)，村民自治減少了承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部分行政職責(zé)（如協(xié)助收農(nóng)業(yè)稅、協(xié)助治安等），村民自治被賦予了更多實(shí)實(shí)在在的自治內(nèi)核。

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展，制造業(yè)為鄉(xiāng)村剩余人口提供了大量就業(yè)。大量鄉(xiāng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，極大改變了鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)。隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，大大改變了鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和生活面貌，大量的“農(nóng)業(yè)反補(bǔ)”政策大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。城市化衍生的“鄉(xiāng)村病”（如農(nóng)村空心化、空巢老人、留守兒童、農(nóng)民工子女教育等）與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村存在的“鄉(xiāng)村病”，使鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化，鄉(xiāng)村治理難度增大。生產(chǎn)隊(duì)被村“兩委”取代并迅速在全國(guó)各地的鄉(xiāng)村建立起來，村民自治逐漸被廣泛應(yīng)用到鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中。村民自治制度成為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，鄉(xiāng)村自此開始進(jìn)入了“制度化”的村民自治時(shí)期。

二、村民自治下鄉(xiāng)村治理困境

（一）人民民主的合法性與治理機(jī)能的有效性困境

村民自治制度與治理機(jī)制確立以來，村民自治始終存在“民主合法性”與“治理有效性”的困境。由于各種原因（村民時(shí)間不充裕、管理經(jīng)驗(yàn)不足、自治意識(shí)不強(qiáng)等），村民實(shí)際上很難直接參與管理與決策每一項(xiàng)鄉(xiāng)村公共事務(wù)。所以，鄉(xiāng)村自治只能采取直接與間接相結(jié)合的方式。民主合法性強(qiáng)調(diào)村民自治治理主體（村委會(huì)換屆選舉和村支書黨內(nèi)換屆選舉）直接選舉的合法性，也是村民參加村民自治最重要的形式之一。在法律上，村民享有平等參與村民自治的權(quán)利。實(shí)行直接民主選舉鄉(xiāng)村當(dāng)家人，是實(shí)現(xiàn)并發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式，是黨執(zhí)政的重要基礎(chǔ)。他不僅激發(fā)了村民政治參與的活力，發(fā)揮了村民的群體智慧，回應(yīng)村民呼聲，在治理上還聯(lián)結(jié)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，承擔(dān)部分行政職能。村當(dāng)家人一定程度上還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村的代表，村民自治治理主體在主體性與獨(dú)立性上難以得到保障。大量與村民利益相關(guān)的村務(wù)難以解決，從而導(dǎo)致不良后果（如上訪、鬧事、群體性事件等）的產(chǎn)生。

（二）村黨支部的黨內(nèi)民主與村委會(huì)的人民民主困境

黨內(nèi)民主是指在村里成立村黨支部，由村黨員選出村黨支部委員會(huì)（包括村黨支部書記）。村委會(huì)人民民主則由村民定期換屆選舉出村委會(huì)（包括村主任），支書和主任共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村當(dāng)家人。村主任是村民行使“人民民主”選舉村當(dāng)家人的結(jié)果，是法律賦予村民的權(quán)利?！按妩h支部”是村里黨員內(nèi)部選舉的結(jié)果，是黨組織深入基層的一個(gè)細(xì)胞，在村建立起黨支部，標(biāo)志著黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)完整地嵌入了社會(huì)的最低層，黨的根基也相應(yīng)地深入了社會(huì)的最低層，這就形成了村集體兩股自治主導(dǎo)力量。在理論上，村黨支部的黨內(nèi)民主與村委會(huì)的人民民主的理論邏輯是一致的，而現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐邏輯在于如何處理這兩者的關(guān)系，讓這兩者的治理目標(biāo)朝著一個(gè)方向走，這樣村民自治治理主體才能形成治理合力。

實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在村黨支部的選舉中起著重要作用，村支書往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命或支持的，這給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接干預(yù)村務(wù)提供了條件，難以保障村民自治的主體性與獨(dú)立性。因此，需要保障村民在黨支部選舉中擁有權(quán)利（至少有監(jiān)督評(píng)議的權(quán)利），保障村支書為村里真正的當(dāng)家人，直接對(duì)村民負(fù)責(zé)，同時(shí)承擔(dān)部分行政事務(wù)。另外，加強(qiáng)對(duì)村主任與村支書在處理村務(wù)問題上的監(jiān)督，保障兩股村民自治組織核心真正服務(wù)村民。此外，還要建立相應(yīng)的矛盾處理機(jī)制，當(dāng)村主任與村支書就處理村務(wù)因不同意見而產(chǎn)生分歧時(shí)，如何調(diào)整這種矛盾的制度機(jī)制是必要的。最后是村支書的工作容易受政府的干預(yù)控制，如何使其堅(jiān)定地站在“村當(dāng)家人”的立場(chǎng)，建立合理的“村支書——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”的矛盾調(diào)解機(jī)制，既不影響村支書接手部分行政性事務(wù)，又不會(huì)失去“村當(dāng)家人”的立場(chǎng)。這不僅需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正尊重村民自治的主體性與獨(dú)立性，還要在制度上給其套上不可隨意干預(yù)村民自治的枷鎖，真正保障村民自治的權(quán)利。除了鄉(xiāng)村發(fā)生特殊情況（如出現(xiàn)騷亂、群體性事件、重大刑事案件等）政府可以采取特殊手段干預(yù)特定村務(wù)外，其他一切村務(wù)皆由村民大會(huì)與村民自治的治理主體予以處置。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村自治治理主體就鄉(xiāng)村事務(wù)的處置權(quán)出現(xiàn)矛盾分歧時(shí)，必須在公平的“第三方”（可由專家、無利害相關(guān)人等組成，在極小影響公務(wù)處理的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行快速評(píng)估，以確定治理權(quán)屬的歸依）的評(píng)估下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府方可對(duì)村務(wù)進(jìn)行干預(yù)，這就降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)隨意干預(yù)的可能性，同時(shí)也加強(qiáng)了村民自治的主體性與獨(dú)立性，真正發(fā)揮村民自治的制度優(yōu)勢(shì)與自治內(nèi)涵。

（三）鄉(xiāng)村問題復(fù)雜化

村民自治治理主體始終需要面對(duì)社會(huì)的變遷。改革開放以來，我國(guó)工業(yè)化與制造業(yè)飛速發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量涌入城市，給停滯落后的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村帶來了新問題。如何解決各種鄉(xiāng)村新難題考驗(yàn)著鄉(xiāng)村自治治理主體的治理能力，也是對(duì)國(guó)家治理體系與治理能力在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中的考驗(yàn)。新時(shí)代，村民不僅需要選出鄉(xiāng)村當(dāng)家人，還要選出具有有效處理各種復(fù)雜問題能力的當(dāng)家人。村當(dāng)家人需要處理大量關(guān)系，比如村與村民、村與村、村與社會(huì)組織、村與政府等，需要大量的經(jīng)驗(yàn)支撐，比如組織各種富村發(fā)展項(xiàng)目等。村當(dāng)家人不僅要有政治頭腦，還要有經(jīng)濟(jì)頭腦。由于“鄉(xiāng)村病”在鄉(xiāng)村的大量存在，極大地加大了鄉(xiāng)村治理的難度。因此，對(duì)村民自治的當(dāng)家人提出較高的要求。說到底，這已經(jīng)超出了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理主體的能力范疇。復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會(huì)問題需要鄉(xiāng)村能人來解決，但鄉(xiāng)村社會(huì)人才外流又加劇了鄉(xiāng)村自治治理中的人才困境。因此，鄉(xiāng)村治理面臨著十分復(fù)雜的難題。

三、村民自治治理困境的突破與創(chuàng)新形式

（一）注重村民自治的民主合法性與治理有效性相結(jié)合

鄉(xiāng)村人民民主是發(fā)揮社會(huì)主義民主政治的重要形式，是村民積極參與村民自治治理的前提。此外，還要在村黨支部與村委會(huì)選舉中更加注重發(fā)揚(yáng)民主。鄉(xiāng)村人民民主不僅體現(xiàn)在村民參與村民自治的積極性受到尊重，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理選舉當(dāng)家人的第一步。此外，黨內(nèi)民主的村黨支部選舉也應(yīng)該放寬，加入適當(dāng)?shù)娜嗣衩裰骶瘢谠黾悠浜戏ㄐ?。最起碼也要保障村民的監(jiān)督評(píng)議權(quán)利，畢竟其是村當(dāng)家人的代表。有了當(dāng)家人，下一步才是治理機(jī)制。選出優(yōu)秀的村當(dāng)家人，處理各種復(fù)雜的村務(wù)，保障村民需求的有效回應(yīng)。

在制度機(jī)制上，實(shí)現(xiàn)民主合法性與治理有效性就要解決好村委會(huì)和村黨支部的分工協(xié)作，只有將兩者的治理能力形成合力，才能在重大村務(wù)中保持一致，促進(jìn)村班子之間的團(tuán)結(jié)。為解決鄉(xiāng)村治理中存在的這一矛盾，黨中央鼓勵(lì)一些地方村黨支部書記兼任村主任的做法，將兩項(xiàng)權(quán)力合二為一。“一肩挑”的鄉(xiāng)村治理機(jī)制最大化地保障了鄉(xiāng)村治理的合力，但“絕對(duì)權(quán)力”的存在難以保障村民的監(jiān)督權(quán)。這種鄉(xiāng)村治理機(jī)制構(gòu)建最需要的是建立一個(gè)獨(dú)立且有效的村集體監(jiān)督機(jī)制，既能保障村民的監(jiān)督權(quán)利又能發(fā)揮鄉(xiāng)村治理的合力。

（二）探索鄉(xiāng)村治理新形式與新機(jī)制

鄉(xiāng)土社會(huì)以“鄉(xiāng)紳”為治理主體，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)延續(xù)了千年的歷史，使鄉(xiāng)村在停滯與落后的社會(huì)環(huán)境中得到了有效的治理。借鑒傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)賢”鄉(xiāng)村精英治理機(jī)制，建立“新鄉(xiāng)賢”的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。鄉(xiāng)村“新鄉(xiāng)賢”的治理在如何遴選、對(duì)象是什么、程序如何、怎樣運(yùn)作等方面存在著難以界定的標(biāo)準(zhǔn)。政策給予了“新鄉(xiāng)賢”的探索空間，其治理路徑還在不斷優(yōu)化，經(jīng)驗(yàn)還需在實(shí)踐中總結(jié)獲得。

浙東探索“精細(xì)化治理”的新形式：鄉(xiāng)賢參事會(huì)。在“村兩委”人員人數(shù)少、任務(wù)重和意見不統(tǒng)一的情況下，起到了“補(bǔ)位”和“智囊團(tuán)”的作用，成為溝通民意，為村“兩委”提供發(fā)展思路，這是對(duì)傳統(tǒng)“鄉(xiāng)紳”文化的借鑒。由退休老干部、村委會(huì)人員、組長(zhǎng)等組成，他們熟悉鄉(xiāng)村工作、服務(wù)意識(shí)高且具備專業(yè)能力。他們以實(shí)踐代替理性規(guī)劃，在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，使鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和組織力量由“村‘兩委’為核心”向“村‘兩委’、社會(huì)組織、村民等多元主體”的治理新格局發(fā)展?！靶锣l(xiāng)賢”作為新時(shí)期鄉(xiāng)村治理的新形式，是“精細(xì)化治理”在鄉(xiāng)村的運(yùn)用。不斷探索鄉(xiāng)村治理新形式，總結(jié)鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐才能更加卓越。

（三）推進(jìn)鄉(xiāng)村協(xié)商民主建設(shè)制度化

工業(yè)化與城市化衍生的新問題加大了村民自治的復(fù)雜化，產(chǎn)生了新的鄉(xiāng)村社會(huì)群體。如種植大戶、農(nóng)業(yè)種植公司和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者等，不同群體的利益分配加劇了鄉(xiāng)村矛盾。解決這些矛盾，需要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村治理理念，推動(dòng)鄉(xiāng)村規(guī)范化、民主化和多樣化。搭建“協(xié)商民主”平臺(tái)，為各個(gè)新生利益群體提供利益表達(dá)機(jī)制，將各群體需求吸收到鄉(xiāng)村治理的決策上來。鄉(xiāng)村社會(huì)先天的信任機(jī)制與新興群體的契約規(guī)范，容易在協(xié)商機(jī)制中充分協(xié)商，共同制定村集體決策，為多元化、多群體的利益主體找到共同的利益，形成理解、寬容和妥協(xié)的農(nóng)村社會(huì)資本。

協(xié)商民主作為鄉(xiāng)村黨內(nèi)民主與人民民主的補(bǔ)充，村務(wù)重大事項(xiàng)經(jīng)充分協(xié)商討論，充分吸收各群體意見然后做出決策，利于提升村民對(duì)鄉(xiāng)村治理的認(rèn)同感，減小決策推行的阻力。協(xié)商民主是鄉(xiāng)村治理下多元主體參與鄉(xiāng)村治理的制度形式，將協(xié)商民主的理念融入鄉(xiāng)村治理，形成黨內(nèi)民主、人民民主與協(xié)商民主的有機(jī)統(tǒng)一。

四、結(jié) 論

我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)從傳統(tǒng)時(shí)代到新時(shí)代，治理主體發(fā)生了重大變化。從“鄉(xiāng)紳治理”“黨組織治理”“村民自治”到“新時(shí)代新形式治理”，這是社會(huì)客觀環(huán)境與國(guó)家主觀治理選擇相結(jié)合的產(chǎn)物。新時(shí)代，“村民自治”面臨多重困境，比如民主合法性與治理有效性如何兼顧，村黨支部黨內(nèi)民主與村委會(huì)人民民主如何形成治理合力，以及鄉(xiāng)村治理復(fù)雜化等。從傳統(tǒng)治理到新形式治理，不斷探索出有效鄉(xiāng)村治理的新形式、新機(jī)制。隨著城市化與工業(yè)化不斷推進(jìn)，衍生了一系列鄉(xiāng)村治理難題，加大了鄉(xiāng)村治理的難度。但是，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，只有民主合法性與治理有效性相統(tǒng)一，不斷破除鄉(xiāng)村治理困境，不斷探索總結(jié)鄉(xiāng)村治理新形式，鄉(xiāng)村才能得到有效治理。