中機(jī)中聯(lián)工程有限公司 蘇元杰，劉航，李彥龍

實現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和的目標(biāo)，是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全過程中發(fā)生的重要變化。針對發(fā)展階段、區(qū)域差異和技術(shù)條件等實際困難，科學(xué)確定碳排放配額和碳中和的累進(jìn)目標(biāo)，確定促進(jìn)工業(yè)區(qū)域有序協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，發(fā)展基于全方位低碳治理體系，有助于實現(xiàn)我國規(guī)劃的碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)。

一、當(dāng)前碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實現(xiàn)路徑中存在的問題

（一）能源安全方面的問題

向低碳能源的轉(zhuǎn)變應(yīng)該保護(hù)系統(tǒng)免受安全風(fēng)險，考慮到大規(guī)?？稍偕茉窗l(fā)電的隨機(jī)性和不穩(wěn)定性，電力系統(tǒng)的安全風(fēng)險逐漸增大。目前和未來十年，在大規(guī)模惡劣天氣和極端天氣導(dǎo)致可再生能源比重增加的情況下，安全供電問題的解決還沒有得到足夠的重視。雖然可再生能源的比例在不斷增加，但目前僅占12%左右，同時，造成重大安全風(fēng)險的內(nèi)部因素不是主要矛盾源[1]。另外，電力系統(tǒng)的安全要求是基于傳統(tǒng)的負(fù)荷后供電，缺乏防范重大風(fēng)險的法律依據(jù)；其次，當(dāng)前碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實現(xiàn)路徑中缺乏對能源安全的系統(tǒng)認(rèn)識，更多的是考慮能源安全的好處，而對于影響較差的方面重視程度不足。此外，各級政府對新能源安全的責(zé)任需進(jìn)一步明確。針對上述問題的解決方案包括：第一，建立多元化、集中化、分散化相結(jié)合的低碳能源供應(yīng)體系，兼顧大規(guī)模備用能源。為了實現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和中標(biāo)，中國的電力供需平衡機(jī)制必須注重結(jié)合水電、核電、熱能和備用能源的新能源的生產(chǎn)，以及與能源和電網(wǎng)、負(fù)荷和儲存高度相關(guān)的電力供需平衡；第二，相關(guān)部門及人員要充分認(rèn)識和發(fā)揮大電網(wǎng)在防范重大新能源安全風(fēng)險中的作用，優(yōu)化電網(wǎng)運行，堅決防止大電網(wǎng)被視為輸送管道；第三，建立以全省為中心，與區(qū)域電網(wǎng)保護(hù)措施相協(xié)調(diào)的綜合風(fēng)險防范模式，最大限度地降低風(fēng)險，分散影響。在能源轉(zhuǎn)型過程中，我們不僅需要解決風(fēng)能、光伏等可再生能源問題，還需要解決與發(fā)電直接相關(guān)的油氣資源問題，對油氣資源的外部依賴也是中國未來能源體系初期不可忽視的變量之一。

（二）系統(tǒng)成本問題

通過直接比較可再生能源與傳統(tǒng)化石燃料發(fā)電的生產(chǎn)成本，可以得出可再生能源的生產(chǎn)成本低于化石能源的結(jié)論，這很容易誤導(dǎo)宏觀決策。主要問題是，目前可再生能源發(fā)電的成本主要是根據(jù)保護(hù)發(fā)電成本的購買政策，或根據(jù)電力的財務(wù)會計進(jìn)行估算，而不是根據(jù)最終用戶的總成本。這意味著它只考慮電力公司電力的生產(chǎn)成本，而不考慮峰值和備用系統(tǒng)等輔助服務(wù)的額外成本。對于互聯(lián)電源，僅根據(jù)發(fā)電后電費計算的總能量轉(zhuǎn)換成本并不全面，能量轉(zhuǎn)換風(fēng)險無法避免，無法幫助用戶充分了解低碳發(fā)展的必要性，無法做到提高能源效率，進(jìn)而間接影響碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實現(xiàn)的正常運行[2]。

二、當(dāng)前碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實現(xiàn)路徑

（一）目標(biāo)實現(xiàn)的基本思路

由于基線數(shù)據(jù)、技術(shù)、監(jiān)管水平和發(fā)展變化等一系列原因，我國目前很難用整個二氧化碳排放指數(shù)對減排方法進(jìn)行全面、準(zhǔn)確的評估，但在確定減排方法時，應(yīng)使用物理碳排放強(qiáng)度指數(shù)，根據(jù)行業(yè)特點，碳排放強(qiáng)度指數(shù)等指標(biāo)可以確定二氧化碳減排效果，它的核心意義是將局部電路作為一個整體考慮，而不是要求所有經(jīng)濟(jì)單元使用相同的模型，這是因為不同的經(jīng)濟(jì)部門對二氧化碳排放有不同的影響，不同維度的二氧化碳減排具有不同的數(shù)量效應(yīng)，但又在相互影響。同時，要用定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合、指標(biāo)與長遠(yuǎn)目標(biāo)相結(jié)合，以及解決問題的概念、方法和措施來描述方式[3]。

根據(jù)減少二氧化碳排放的基本原則，地方政府、不同的行業(yè)和公司可以采取不同的碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實現(xiàn)方式，只有充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，才能在社會總成本最優(yōu)的情況下，上下游或區(qū)域之間的聯(lián)系為國家層面的減排提供理想的途徑。另外，一些經(jīng)濟(jì)運營商必須能夠合理波動，甚至逐步減少二氧化碳排放，以維持國家甚至全球二氧化碳減排目標(biāo)，提高整體效率。

（二）科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新

目前我國低碳技術(shù)的成本效益仍處于重大轉(zhuǎn)型階段，如何減少二氧化碳排放是首要問題。全球能源互聯(lián)網(wǎng)組織發(fā)布了一份報告，報告預(yù)測從2030年到2050年，中國的電力消費增速約2%。同時，中國經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)驅(qū)動力仍然與能源消耗密不可分，低碳技術(shù)、路線選擇和發(fā)電仍然對二氧化碳排放有重大影響。但總體而言，碳中和的程度將取決于中國的現(xiàn)代化水平和落入中等收入陷阱的風(fēng)險。碳排放越晚達(dá)到峰值，峰值后收縮速度越慢，中和壓力越大，因此，在設(shè)計二氧化碳中和方案時，國家及政府部門必須考慮各種因素，才能找到最佳的方法?？萍紕?chuàng)新的選擇是最好的選擇，通過科技創(chuàng)新的乘數(shù)效應(yīng)，全社會減少二氧化碳排放的成本將不斷降低[4]?？稍偕茉丛谶^去二三十年中的大規(guī)模發(fā)展依賴于大量技術(shù)進(jìn)步和大量成本降低的結(jié)合，長此以往，在2030年、2040年和2050年大規(guī)模引進(jìn)二氧化碳捕獲、回收和儲存技術(shù)的成本將持續(xù)降低，由此可見，科技創(chuàng)新對碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)影響是巨大的。此外，由于碳減排要求的提高和碳減排技術(shù)的進(jìn)步，碳價格將上漲，但價格趨勢不是一個連續(xù)的單向斜率，而是一個具有振蕩和峰值平臺的反向U形線。

（三）當(dāng)前目標(biāo)實現(xiàn)路徑趨勢

受新能源、儲備能源、電能替代、新能源網(wǎng)絡(luò)消耗、能源系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行、市場改革和政府作用等生產(chǎn)因素制約，中國二氧化碳減排總體趨勢是在2030年達(dá)到峰值后，波動開始穩(wěn)步下降（約2035年），然后下降至2040年后幾乎呈線性下降趨勢，最后加速指數(shù)下降（至2060年），到2060年實現(xiàn)碳中和。這一目標(biāo)實現(xiàn)路徑趨勢主要基于以下幾方面的因素考慮：第一，中國經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型的慣性非常大。中國是一個巨大的經(jīng)濟(jì)體，生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)變受到許多因素的影響，如傳統(tǒng)觀念、文化、技術(shù)、商品周期的隔離和國際產(chǎn)業(yè)分工等。即使在特殊情況下，例如自然災(zāi)害或國際政治和經(jīng)濟(jì)形勢的重大變化（金融危機(jī)和新病毒的流行等因素），經(jīng)濟(jì)和社會活動以及能源活動在短期內(nèi)也在迅速減少，然而，總體而言，這仍然是一個中長期的趨勢。同時，第二產(chǎn)業(yè)的用電長期以來一直是整個社會最重要的用電來源。盡管城鄉(xiāng)用電快速增長，在2005年二次用電比例增長了75.5%。比2020年低7.2個百分點，然而，雖然第二產(chǎn)業(yè)的用電比例已降至40%左右，但它仍然是用電的主體；第二，在當(dāng)前我國碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實現(xiàn)以及向低碳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的技術(shù)發(fā)展期仍然很長。從工業(yè)發(fā)展的生命周期來看，向低碳技術(shù)過渡的技術(shù)需求是巨大而可觀的，從工業(yè)試驗到成熟的商業(yè)應(yīng)用，然后被新技術(shù)取代可能會經(jīng)歷一個十多年甚至幾十年的周期，當(dāng)前，中國經(jīng)歷幾個世紀(jì)以來從未發(fā)生過的重大變化，這些變化發(fā)生的外部環(huán)境非常復(fù)雜，因此，碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實現(xiàn)還需要一個過程；第三，當(dāng)前我國碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實現(xiàn)以及向低碳能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵技術(shù)仍然存在瓶頸。

盡管光伏、風(fēng)能等關(guān)鍵技術(shù)近年來發(fā)展迅速，但與低碳、信息技術(shù)相關(guān)的核心技術(shù)和設(shè)備仍面臨嚴(yán)重缺失。根據(jù)現(xiàn)狀調(diào)查來看，中國也是世界上最大、最先進(jìn)的能源生產(chǎn)和消費體系，為了在二氧化碳排放高峰后的40年內(nèi)解決相關(guān)問題，需要國家及相關(guān)部門找到一種更快的方式來減少二氧化碳排放，以期最快實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)。

三、當(dāng)前碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實現(xiàn)的政策框架分析

（一）政府職能配置的調(diào)整

當(dāng)前碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)是與氣候變化有關(guān)的領(lǐng)域，但它們直接或間接地也與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的各個方面相關(guān)聯(lián)。在形式上，政府必須帶頭應(yīng)對氣候變化，減少二氧化碳排放受國際公約管制。在執(zhí)行過程中，它將包括貨幣兌換和與國際標(biāo)準(zhǔn)的合作、國際談判、聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）工作組和公約的執(zhí)行，以及二氧化碳減排、二氧化碳轉(zhuǎn)移和其他溫室氣體控制問題。在生態(tài)文明建設(shè)的總體框架下，政府部門應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)各方關(guān)系，提出碳達(dá)峰最大化和碳中和的目標(biāo)、任務(wù)和措施。就現(xiàn)實情況而言，對二氧化碳峰值水平和中和的要求與以往應(yīng)對氣候變化的努力有本質(zhì)上的不同，政府部門有必要系統(tǒng)地改革原有的氣候變化框架。特別要注意的是，改革的關(guān)鍵是改善政府的作用，在向低碳生產(chǎn)過渡的過程中，政府發(fā)揮著主導(dǎo)、優(yōu)先和帶頭的作用，因此，改革的核心是協(xié)調(diào)政府部門的職能，將其職能配置進(jìn)行調(diào)整，以實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)。首先，政府職能的調(diào)整就是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，要充分發(fā)揮政府有關(guān)部門在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的主導(dǎo)作用，做到根據(jù)最大碳排放和碳中和目標(biāo)，整合現(xiàn)有節(jié)能減排體系，調(diào)整各部門職能[5]。其次，政府部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，立法是一項基本要求，制定應(yīng)對氣候變化的法律很重要，法律是該體系的基礎(chǔ)和保障，只有建立管理體制，才能夠確保相關(guān)工作順利進(jìn)行。

（二）出臺高層級的頂層設(shè)計文件

要加強(qiáng)當(dāng)前碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)，國家及政府部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)氣候變化指導(dǎo)原則，擬編制一份高級別項目設(shè)計文件，重點關(guān)注二氧化碳峰值水平和具體中和指南。該文件首先應(yīng)當(dāng)提出應(yīng)對氣候變化的總體要求，包括指導(dǎo)方針、原則和目標(biāo)，明確“紅線”和“最終結(jié)果”之間的界限，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，重點發(fā)展能源、工業(yè)和交通基礎(chǔ)設(shè)施的低碳消費模式。另外，作為貫穿社會主義現(xiàn)代化全面建設(shè)的一項重要歷史任務(wù)，實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，是從工業(yè)文明向生態(tài)文明轉(zhuǎn)變的重大歷史任務(wù)?？傮w而言，頂層設(shè)計文件必須在現(xiàn)有公共行政結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，完善制度和機(jī)制，同時，實際執(zhí)行過程中需要頑強(qiáng)奮斗和長期奮斗相結(jié)合，這是一個長期的過程。

（三）建立多級指標(biāo)體系

為了達(dá)到碳排放峰值，實現(xiàn)碳中和目標(biāo)，國家及相關(guān)部門必須建立一個多層次的指標(biāo)體系。首先，需要在參與的指標(biāo)之間建立聯(lián)系，可以分為目標(biāo)、評價指標(biāo)或保障指標(biāo)，以達(dá)到進(jìn)一步完善國家數(shù)據(jù)中心各項指標(biāo)的目的，同時，具體指標(biāo)是強(qiáng)制性的還是指示性的，取決于行業(yè)和工作場所，政府相關(guān)管理人員必須認(rèn)真分析現(xiàn)有的節(jié)能減排指標(biāo)情況，一些指標(biāo)可能會被新的定義取代，或者在重新定位的情況下，制定新的指標(biāo)。例如，需要整合能源使用控制和節(jié)能指標(biāo)，以避免指標(biāo)之間的過渡相關(guān)性，并降低管理成本。

另外，政府部門應(yīng)建立一個綜合評價體系，從多個方面進(jìn)行評價，以確保新能源健康、快速、可持續(xù)發(fā)展。

（四）確保碳排放量的合理性

在確定國家、地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)的二氧化碳水平是否達(dá)到峰值水平或滿足二氧化碳排放強(qiáng)度要求時，應(yīng)考慮人為排放量和距離，以便準(zhǔn)確計算凈排放量，確保碳排放量的合理性。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)考慮到直接和間接二氧化碳排放之間的差異，考慮這種方法的權(quán)威性和科學(xué)性，不僅要避免誤判，還要避免重蹈覆轍。事實上，由于人為因素的影響，碳排放量數(shù)據(jù)嚴(yán)重失真，因此，政府部門必須使碳排放量滿足關(guān)于完整性、透明度、準(zhǔn)確性、可比性和一致性的要求。

四、結(jié)論

通過本文上述分析可知，當(dāng)前碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實現(xiàn)路徑能夠從確定基本思路、創(chuàng)新科學(xué)技術(shù)等方面入手，同時實現(xiàn)高水平的碳達(dá)峰和碳中和是我國新階段的發(fā)展目標(biāo)，國家及政府部門應(yīng)該考慮社會、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)因素，加強(qiáng)頂層設(shè)計文件，優(yōu)化和調(diào)整政府職能配置，完善現(xiàn)有體制和政策框架，確定減少二氧化碳排放的方式，從多個細(xì)分維度進(jìn)行評價，實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)快速、良好、可持續(xù)發(fā)展。