張欠欠

（中共安陽市委黨校）

一、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的現(xiàn)狀

近年來，國家高度重視鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。為進一步推進鄉(xiāng)村旅游健康發(fā)展，各部門聯(lián)合推出多項利好政策。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展已經(jīng)成為農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、農(nóng)民致富的重要渠道，黨的十九大報告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略無疑成為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的又一劑催化劑，鄉(xiāng)村旅游業(yè)將會有更大作為、更大擔(dān)當(dāng)。目前來看，我國鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展模式主要可歸結(jié)為以下7種：

（一）城市依托型：環(huán)城市鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式

城市依托型鄉(xiāng)村旅游模式是依托于城市的區(qū)位優(yōu)勢、市場優(yōu)勢等，環(huán)城市區(qū)域易于形成一批規(guī)模較大、發(fā)展較好的環(huán)城市鄉(xiāng)村旅游圈。比如位于北京市朝陽區(qū)金盞鄉(xiāng)境內(nèi)的蟹島就是城市依托型模式的典型代表，目前已發(fā)展為環(huán)城市鄉(xiāng)村旅游的知名品牌。

（二）景區(qū)依托型：景區(qū)周邊鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式

成熟的景區(qū)有著巨大的輻射力，可為區(qū)域旅游在資源和市場方面帶來發(fā)展契機，有利于周邊的鄉(xiāng)村地區(qū)搶先成為鄉(xiāng)村旅游優(yōu)先發(fā)展區(qū)。比如山西陽城縣皇城村，圍繞“夏季康養(yǎng)”“教育研學(xué)”“古堡文化”，打造周邊村落宜居宜游、功能耦合的“大景區(qū)”，以皇城相府為龍頭，把周邊多個景區(qū)景點連珠成串。去年5個村旅游綜合收入1億多元，皇城村村民人均可支配收入達6萬元，其余4個村村民人均可支配收入達3.7萬元。這種依托大景區(qū)的帶動作用整合周邊資源，實現(xiàn)文旅深度融合，從而帶動景區(qū)周邊鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展模式，是一種常見的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式。

（三）產(chǎn)業(yè)依托型：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)莊園鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式

特色莊園模式是在統(tǒng)籌做好生態(tài)莊園的規(guī)劃、建設(shè)、管理、服務(wù)工作的基礎(chǔ)上，融合新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)，通過打造一批有影響、有實力、有效益的農(nóng)業(yè)莊園，培植一批有特色的農(nóng)產(chǎn)品品牌，用品牌效益、市場效益帶動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，用產(chǎn)業(yè)支撐農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)用“莊園經(jīng)濟”推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新支撐和新引擎。

（四）歷史文化依托型：古村古鎮(zhèn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式

古村古鎮(zhèn)旅游是一種比較特殊的旅游形態(tài)，其發(fā)展必須依賴當(dāng)?shù)睾裰氐臍v史文化積淀，以其深厚的文化底蘊、淳樸的民風(fēng)和古香古色的建筑遺跡等特點在鄉(xiāng)村旅游多種模式中經(jīng)久不衰。

（五）民俗依托型：鄉(xiāng)村文化活化與社區(qū)發(fā)展模式

近幾年，我國的民俗文化旅游事業(yè)也取得了很大進步，以民俗文化作為旅游項目逐步樹立了自己的品牌形象，各地旅游部門都在大力挖掘本地區(qū)的民俗文化資源，使之成為新的經(jīng)濟增長點。民俗風(fēng)情游、古民居游等具有民族民間文化特色的旅游項目發(fā)展迅速，如山西黃河民俗游、昆明云南民族村游、內(nèi)蒙古草原風(fēng)情游、新疆民俗游。

（六）創(chuàng)意主導(dǎo)型：傳統(tǒng)民間藝術(shù)助推鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式

《“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出推進“旅游+”和“+旅游”，措施之一就是“創(chuàng)意下鄉(xiāng)”“創(chuàng)意進景區(qū)”。文化和旅游部辦公廳《關(guān)于推進旅游商品創(chuàng)意提升工作的通知》要求，“全面推進各?。▍^(qū)、市）‘創(chuàng)意下鄉(xiāng)’‘創(chuàng)意進景區(qū)’工作”，以創(chuàng)意設(shè)計呈現(xiàn)文化內(nèi)涵。目前，越來越多的地方開始逐步推廣創(chuàng)意下鄉(xiāng)，創(chuàng)意進景區(qū)、進服務(wù)區(qū)、進康養(yǎng)基地等模式。

（七）科技依托型：科技引導(dǎo)現(xiàn)代鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式

科技小鎮(zhèn)已成為特色小鎮(zhèn)的后起之秀，是按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，聚焦新興科技產(chǎn)業(yè)，融合產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展平臺。目前具有代表性的有佛山高新區(qū)科技小鎮(zhèn)群、余杭夢想小鎮(zhèn)等，科技小鎮(zhèn)是在數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展背景下，通過數(shù)字賦能帶動當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村旅游新發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中可能存在的法律問題

（一）鄉(xiāng)村旅游用地土地流轉(zhuǎn)缺乏法律規(guī)定

無論哪種模式下的鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展都離不開修建旅游設(shè)施、開發(fā)旅游資源，這些都需要改變現(xiàn)有的土地資源分配格局，因而可以說鄉(xiāng)村旅游用地問題就是農(nóng)村土地資源分配問題，包括土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)業(yè)用地。從法律層面解決好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的諸多問題，是推動鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展的前提。但現(xiàn)有的《農(nóng)村土地承包法》對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的各種形式以及操作規(guī)程并沒有給出詳細明確的解釋。同樣，現(xiàn)有法律規(guī)定對于不同的土地流轉(zhuǎn)形式，也沒有制定不同性質(zhì)的明確的指導(dǎo)性法律條文。這就使得在流轉(zhuǎn)后的土地上開發(fā)鄉(xiāng)村旅游項目產(chǎn)生了一定的法律空白。

在我國，現(xiàn)行的農(nóng)村土地使用權(quán)和所有權(quán)分立的前提下，征地用地部門在獲得土地使用權(quán)后，擁有規(guī)劃主導(dǎo)權(quán)并控制土地的經(jīng)營、收益和轉(zhuǎn)讓等權(quán)力。與城市土地主體、權(quán)屬關(guān)系明確不同，農(nóng)村土地權(quán)力界定不清，土地集體所有主體不明確，土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)保障能力不足，從土地、房屋到自然資源的登記和確權(quán)管理比較模糊。

（二）環(huán)境污染須引起重視

鄉(xiāng)村旅游最大的吸引力就是其原生態(tài)性，無論是城市依托型、景區(qū)依托型還是產(chǎn)業(yè)依托型的鄉(xiāng)村旅游，對環(huán)境的要求都是非常高的，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游核心就是要保護當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。近年來，隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展引起的環(huán)境污染問題引起了廣泛重視。

在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，現(xiàn)代鄉(xiāng)村發(fā)展朝著生態(tài)宜居的目標不斷前進，國家層面雖然對農(nóng)村污染物的處理有著嚴格的規(guī)定，但是面對缺乏有效的監(jiān)督和高昂的治理成本的情況，當(dāng)?shù)卣话愣际潜犚恢谎坶]一只眼。大多數(shù)農(nóng)民仍是采取傳統(tǒng)的垃圾處理辦法，隨意丟棄、填埋、焚燒等，這樣的處理方式，對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境產(chǎn)生了巨大影響。國家目前還沒有相關(guān)防治方法來專門規(guī)制鄉(xiāng)村旅游環(huán)境污染問題，只能依靠當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門的政策文件來管理。而基層地方環(huán)保部門的監(jiān)管力量有限，存在著較大的監(jiān)管難度，因此部分規(guī)章辦法的存在只是流于表面，并未發(fā)揮應(yīng)有的效用。

（三）食品安全有一定隱患

發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營者多是以當(dāng)?shù)卮迕駷橹黧w，囿于自身文化素養(yǎng)的限制，他們往往會忽視食品制作的衛(wèi)生環(huán)境、操作流程、安全標準等，使得加工出的食品存在著嚴重的安全隱患。經(jīng)營者所提供的食材主要源于野外采摘、自家種植或者購買。野外采摘的食材風(fēng)險較大，經(jīng)營者采摘之后也只是經(jīng)過簡單的清洗，若其中有毒有害，殘留物較多，就會對人的身體造成一定傷害；自家種植食材的主要問題是農(nóng)藥殘留可能超標；購買的食材主要問題是原料采購環(huán)節(jié)沒有統(tǒng)一的管理，進貨渠道不正規(guī)，對原料相關(guān)安全檢驗等資料不進行查閱，使食品原材料質(zhì)量往往難以保障，忽視了很多食品安全方面的問題。

（四）消費者維權(quán)較為困難

一般而言，鄉(xiāng)村旅游的消費者多是自駕出行的散客，在進行消費的時候很少去查看民俗戶、農(nóng)家院等經(jīng)營者的主體資格，更不要說在消費前簽訂消費合同，在此情況下，一旦在消費中發(fā)生糾紛，消費者礙于時間成本，往往會選擇調(diào)解的方式來解決糾紛。除了以上因素，消費者法律知識欠缺、侵權(quán)行為舉證難、維權(quán)成本高、追責(zé)主體不明確等，也使得消費者維權(quán)難上加難。

目前，我國《民法典》《旅游法》以及《消費者權(quán)益保護法》中雖均設(shè)有專章規(guī)定了消費者或旅游者權(quán)利，但很多規(guī)定傾向原則化，缺少規(guī)則性的條款，法律制度的可操作性不強，不能全面有效地規(guī)制違法經(jīng)營活動。鄉(xiāng)村旅游與成熟的旅游景區(qū)相比，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施較落后，從業(yè)人員缺少上崗前的培訓(xùn)，政府監(jiān)管力度不足、違法經(jīng)營行為缺乏規(guī)制，導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游市場更加復(fù)雜，消費者需要更為規(guī)范制度化的法治保障。

三、鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展的法規(guī)建設(shè)

（一）制定鄉(xiāng)村旅游用地相關(guān)的法律制度

鄉(xiāng)村振興是當(dāng)前解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必經(jīng)之路。鄉(xiāng)村旅游的推進不僅會出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范的問題，還會出現(xiàn)新的社會問題，只有制定相應(yīng)的鄉(xiāng)村旅游法律法規(guī)及配套制度，才能真正化解當(dāng)前及此后制約鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的土地問題。通過規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)體系，建立相應(yīng)的農(nóng)民社會保障法律法規(guī)體系，以法律保障農(nóng)民長遠權(quán)益。

考慮到鄉(xiāng)村旅游對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的帶動作用，為防止出現(xiàn)權(quán)力尋租的現(xiàn)象，要嚴格把控鄉(xiāng)村旅游項目審批和準入，制定并規(guī)范鄉(xiāng)村旅游準入標準，嚴格執(zhí)行鄉(xiāng)村旅游審批程序與要求，加大地方政府官員考核的綜合指標，降低經(jīng)濟性指標。制定鄉(xiāng)村旅游用地專項法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)村旅游用地概念、分類、流轉(zhuǎn)和使用用途的法律條文。

（二）加快推進鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護地方立法

2015年3月，十二屆全國人大三次會議修改《立法法》，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。地方立法權(quán)主要是指在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等事項上，地方行使立法權(quán)限的規(guī)定，充分發(fā)揮地方性法規(guī)實施性、補充性、探索性功能，在市容管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、飲用水保護、大氣污染防治、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護以及文明促進等方面制定出臺一系列有效管用的地方性法規(guī)。賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，既是機遇也是挑戰(zhàn)。既然將立法權(quán)賦予地方，那么地方政府就應(yīng)該在社會治理中用好立法權(quán)，制定出高質(zhì)量、符合當(dāng)?shù)貙嶋H的地方性法規(guī)。

“十四五”時期乃至更長的時間內(nèi)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游都是鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的重點，對于鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的保護必須依靠法制。夯實鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境法制基礎(chǔ)，構(gòu)建系統(tǒng)完整制度框架，對實現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。地方立法機構(gòu)更熟悉當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境治理情況，更知曉當(dāng)?shù)厝罕妼ι鷳B(tài)產(chǎn)品的需求，制定的法規(guī)也就更有針對性。今年3月，中辦、國辦《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》明確，鼓勵有條件的地方在環(huán)境治理領(lǐng)域先于國家進行立法。由此可見，各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源的特色，制定符合旅游與當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的地方法規(guī)。

（三）加大對鄉(xiāng)村旅游的食品安全監(jiān)管

鄉(xiāng)村旅游過程中飲食問題是頭等要事。2009年，我國頒布了《中華人民共和國食品安全法》，規(guī)范了食品安全問題。2018年，根據(jù)國家正式發(fā)布的機構(gòu)改革方案，組建國家市場監(jiān)督管理總局。隨著經(jīng)濟體制的改革和發(fā)展，食品安全監(jiān)管力度不斷加大，體系不斷完善。但是，由于鄉(xiāng)村旅游地多在偏僻的農(nóng)村、分布零散，在監(jiān)管體制機制不完善的前提下，食品安全監(jiān)管就是保障食品安全的關(guān)鍵，應(yīng)建立健全“地方政府負總責(zé)、監(jiān)管部門各負其責(zé)、餐飲企業(yè)是第一責(zé)任人”的景區(qū)餐飲食品安全責(zé)任體系。旅游景區(qū)餐飲服務(wù)提供者應(yīng)強化食品安全責(zé)任主體意識，嚴格執(zhí)行餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范，對于存在安全隱患的野果、野菜和非食品原料等禁止使用，不吃野味，不濫用食品添加劑，確保飲食安全。此外，旅游景區(qū)經(jīng)營管理者應(yīng)加強對餐飲服務(wù)提供者和服務(wù)人員的日常管理。地方各級農(nóng)業(yè)部門、食品安全監(jiān)管部門和旅游行政管理部門等相關(guān)部門應(yīng)在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，采取有效措施，加強溝通協(xié)調(diào)，嚴格監(jiān)督管理，落實監(jiān)管責(zé)任。

（四）健全多元化鄉(xiāng)村旅游糾紛解決機制

我國現(xiàn)行的糾紛解決方式有和解、調(diào)解、訴訟、仲裁。在糾紛解決方式的選擇上，人們基于時間、成本的考量，大部分當(dāng)事人選擇用和解與調(diào)解，因此在鄉(xiāng)村旅游糾紛解決機制中要建立起以調(diào)解為主，和解、訴訟為輔的多元糾紛解決機制。目前，在鄉(xiāng)村旅游糾紛解決實踐中創(chuàng)建的 “首問負責(zé)制”，有效化解了旅游矛盾糾紛。所謂“首問負責(zé)制”，即旅游旺季到來時，社區(qū)干部分片負責(zé)，每位干部負責(zé)一片區(qū)域，疏導(dǎo)交通、調(diào)解糾紛。同時，壓實社區(qū)調(diào)解委員會工作職責(zé)，利用聘請社區(qū)法律顧問的有利契機，在每個社區(qū)打造“1＋1＋N”（“聯(lián)戶黨員＋和事佬＋網(wǎng)格員/社區(qū)法律顧問”）的調(diào)解模式，推動“楓橋經(jīng)驗”在各社區(qū)落地，鞏固社區(qū)矛盾糾紛化解的第一陣地。另外，當(dāng)社區(qū)調(diào)解方式無法解決問題時，及時適用法院調(diào)解，積極有效地促進當(dāng)事人之間的和解，防止矛盾的進一步擴大。