◇楊昌彪

一、問題的緣起

案件勝訴只是救濟合法利益之路的開始，倘若裁判得不到執(zhí)行，即使獲得勝訴，也是一場尷尬的勝利。[1]在一般民事執(zhí)行案件中，金錢給付義務(wù)的履行困難是執(zhí)行難的核心問題，在環(huán)境公益訴訟案件中，因通常涉及生態(tài)環(huán)境修復(fù)，還可能面臨行為給付義務(wù)執(zhí)行難。筆者以“環(huán)境公益訴訟”“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”為關(guān)鍵詞分別進行模糊匹配，在中國裁判文書網(wǎng)檢索出上述類型案件共計175 件，其中民事一審案件116 件，民事二審案件46 件，民事再審案件10 件，民事執(zhí)行案件3 件。以一審裁判為例，(1)本次檢索的案例截止于2021 年6 月17 日，由于56 起二審及再審案例中的判決結(jié)果全部是維持原判或撤銷原裁判之結(jié)果，不存在具體的裁判執(zhí)行問題，故此處選擇一審案例作為研究樣本。裁判結(jié)果（執(zhí)行內(nèi)容）涉及生態(tài)環(huán)境修復(fù)的案件93 起，占比80.2%；不涉及生態(tài)環(huán)境修復(fù)的案件僅有23 起，占比19.8%。

筆者特別關(guān)注了最高法院近年來發(fā)布的有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害的典型案例與指導(dǎo)性案例的裁判執(zhí)行情況，主要包括環(huán)境公益訴訟案件與生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，其中具有代表性的案例11 例，包括裁判方式結(jié)案8 例、調(diào)解結(jié)案2 例、磋商達成協(xié)議結(jié)案1 例。

11 個案例中涉及生態(tài)修復(fù)訴訟案件裁判執(zhí)行的主要實踐模式包括了“審執(zhí)合一” 模式、“執(zhí)行權(quán)”分立模式、第三方監(jiān)督執(zhí)行模式及政府組織實施模式。四種模式或在理論上難以自洽，或在實踐中收效甚微，使得生態(tài)環(huán)境公益損害案件勝訴而止于執(zhí)行，造成了“雷聲大雨點小”的尷尬困局，甚至有的法院規(guī)避生態(tài)環(huán)境修復(fù)轉(zhuǎn)而選擇利用虛擬計算等市場評估法判決貨幣賠償。貨幣賠償?shù)膬?yōu)勢在于規(guī)避了復(fù)雜的生態(tài)修復(fù)技術(shù)性專業(yè)性問題，但其弊端也較為明顯：其一是短時間內(nèi)增加了被告（被執(zhí)行人）的資金壓力；其二是貨幣賠償并不能立刻回應(yīng)生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)需求。此外，貨幣賠償還存在資金使用和監(jiān)管的問題。例如重慶藏金閣水污染案，被告直接因無力承擔(dān)1000 余萬的根據(jù)虛擬成本計算得出生態(tài)環(huán)境損失而破產(chǎn)，最終生態(tài)環(huán)境修復(fù)無從談起。解決上述執(zhí)行困境的邏輯起點應(yīng)首先考察各模式的理論與現(xiàn)實問題，然后再探究適合生態(tài)環(huán)境整體修復(fù)生態(tài)利益整體保護的執(zhí)行新模式。

二、現(xiàn)行生態(tài)修復(fù)訴訟案件執(zhí)行模式反思

（一）環(huán)境司法專門化之“審執(zhí)合一”模式

所謂環(huán)境司法專門化，是指國家或地方設(shè)立專門的審判機關(guān)，或者現(xiàn)有法院在其內(nèi)部設(shè)立專門的審判機構(gòu)或組織對環(huán)境案件進行專門審理。[2]環(huán)境司法專門化起初是為解決環(huán)境類案件訴訟中的專業(yè)性障礙，后有部分學(xué)者主張將該理論拓展至環(huán)境案件的執(zhí)行階段，提出“審執(zhí)合一”模式，即環(huán)境民事公益訴訟案件應(yīng)由同一專門法院（法庭）依照專門化的程序?qū)徖砼c執(zhí)行。主要基于以下理由：一是現(xiàn)行執(zhí)行人員缺乏對生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案的專業(yè)認知，無法保證選擇生態(tài)環(huán)境恢復(fù)最有利的方案；二是生態(tài)環(huán)境修復(fù)周期較長，現(xiàn)行執(zhí)行人員無法長期專門從事跟蹤工作，易使生態(tài)環(huán)境修復(fù)流于形式；三是“審執(zhí)合一”有利于填補審判與執(zhí)行之間的鴻溝，恢復(fù)性司法有助于降低執(zhí)行難度。[3]

以環(huán)境司法專門化為理論基礎(chǔ)的“審執(zhí)合一”模式存在以下理論和實踐的障礙，使其既無法在全國范圍內(nèi)實踐，也無法從法律規(guī)范層面予以表達：第一，環(huán)境司法專門化難以及時解決生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性整體修復(fù)。簡單強調(diào)個案執(zhí)行既有可能因?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境整體系統(tǒng)關(guān)注不足而使修復(fù)效果不彰或者過于強調(diào)個案恢復(fù)而破壞生態(tài)系統(tǒng)的整體功能。第二，環(huán)境司法專門化的必要性尚顯不足。環(huán)境案件雖然有其復(fù)雜性、長期性、科技性等特質(zhì)，但仍然依托于傳統(tǒng)的程序性規(guī)定，比如在證據(jù)類型、訴訟請求類型、抗辯理由、執(zhí)行啟動、執(zhí)行中止等均未突破現(xiàn)有程序法，不足以在現(xiàn)有程序法之外另行設(shè)計新的程序法。[4]第三，強調(diào)“審執(zhí)合一”與“審執(zhí)分離”改革趨勢相悖。黨的十八屆四中全會提出“完善司法體制，推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點”，2019年6 月11 日，最高人民法院發(fā)布《人民法院執(zhí)行工作綱要（2019—2023）》提出2020 年底基本完成審執(zhí)分離試點工作?！皩張?zhí)合一”模式與國家現(xiàn)行審判執(zhí)行機制改革相悖，未來無法通過立法予以表達。

（二）民事執(zhí)行權(quán)重置論之“執(zhí)行權(quán)分立”模式

民事執(zhí)行權(quán)重置論者從根本上否定現(xiàn)行民事執(zhí)行制度，提出應(yīng)當(dāng)將民事執(zhí)行權(quán)類型化為執(zhí)行指導(dǎo)權(quán)、執(zhí)行實施權(quán)與執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，并由法院行使執(zhí)行指導(dǎo)權(quán)，由環(huán)境保護部門、環(huán)保組織及其他社會組織行使執(zhí)行實施權(quán)，執(zhí)行監(jiān)督權(quán)則由檢察機關(guān)與社會公眾行使。[5]民事執(zhí)行權(quán)重置論者主張將民事執(zhí)行權(quán)分立為三權(quán)，并要求將執(zhí)行實施權(quán)賦予環(huán)保行政機關(guān)的主要目的是克服法院的專業(yè)性不足，緩解法院執(zhí)行難困局，實現(xiàn)涉案區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體性修復(fù)。

民事執(zhí)行權(quán)配置爭議由來已久，根源是學(xué)界對民事執(zhí)行權(quán)性質(zhì)及構(gòu)造存在認知偏差，目前有四種主要觀點：第一，“司法權(quán)”說認為民事執(zhí)行權(quán)是民事審判權(quán)的合理延展，審判權(quán)的目的是定紛止爭，執(zhí)行權(quán)的目的則是保障生效裁判文書所確定權(quán)利的實現(xiàn)?！八痉?quán)”論者認為執(zhí)行權(quán)是屬于法院的當(dāng)然權(quán)力，即使“審執(zhí)分離”也應(yīng)將民事執(zhí)行權(quán)賦予人民法院。[6]第二，“行政權(quán)”說則認為執(zhí)行工作屬于行政行為，具有確定性、命令性與強制性的典型行政權(quán)的特征，與被動性、非強制性的司法權(quán)不同，民事執(zhí)行權(quán)應(yīng)重新配置予行政機關(guān)，實現(xiàn)“審執(zhí)分離”。[7]第三，“雙重屬性”說認為民事執(zhí)行權(quán)兼具司法性與行政性，并將民事行權(quán)分立為執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)，在執(zhí)行權(quán)具體配置時有部分學(xué)者主張將執(zhí)行實施權(quán)分配給行政機關(guān)行使，[8]此外多數(shù)學(xué)者偏向于在法院內(nèi)部進行“審執(zhí)分離”，設(shè)置與審判機關(guān)獨立的綜合管理部門執(zhí)掌執(zhí)行實施權(quán)。[9]第四，“司法強制實施權(quán)”說認為執(zhí)行權(quán)是區(qū)別于司法權(quán)與行政權(quán)之外獨立的國家權(quán)力，其目的是公法權(quán)力介入他力救濟，與行政權(quán)不同的是它屬終極救濟不具有可訴性。強制實施權(quán)可分為執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)，分別由執(zhí)行法官、執(zhí)行書記員、執(zhí)行員及輔助人員行使。[10]

民事執(zhí)行權(quán)重置論者提出將民事執(zhí)行權(quán)劃分為執(zhí)行指導(dǎo)權(quán)、執(zhí)行實施權(quán)與執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，由環(huán)境行政部門履行執(zhí)行實施權(quán)，本質(zhì)上是“行政權(quán)”說在環(huán)境民事公益訴訟案件執(zhí)行中的同質(zhì)表達。雖然上述主張既可一定程度上解決法院新型執(zhí)行難又能實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的整體性與專業(yè)性修復(fù)，但吊詭的是“行政權(quán)”說被學(xué)界普遍批評且與“審執(zhí)分離”的司法體制改革方向相悖。第一，將執(zhí)行實施權(quán)授予行政機關(guān)，增加執(zhí)行機關(guān)被訴之風(fēng)險。比如行政機關(guān)履行執(zhí)行實施權(quán)職責(zé)，應(yīng)歸屬“具體行政行為”，根據(jù)《行政訴訟法》第十二條，上述行為具有可訴性。在民事執(zhí)行階段行政機關(guān)很可能因此成為被告，使已“定紛止爭”的案件再起爭議進而使原有執(zhí)行法律關(guān)系復(fù)雜化。執(zhí)行周期被延長，降低了執(zhí)行效率，使受損生態(tài)環(huán)境無法得到及時修復(fù)。第二，在司法體制外建立行政屬性的執(zhí)行體系既增加正度成本，又增加審判與執(zhí)行的銜接錯位風(fēng)險。根據(jù)《民事訴訟法》第二百二十四條、第二百二十八條及《人民法院組織法》第四十一條，法院為國家法定民事執(zhí)行機構(gòu)。在現(xiàn)有司法執(zhí)行體制外單獨建立一套行政權(quán)主導(dǎo)的執(zhí)行體制無疑動搖既有執(zhí)行法律體系，增加制度成本。現(xiàn)行執(zhí)行機構(gòu)仍隸屬于法院系統(tǒng)，審判與執(zhí)行互相監(jiān)督互相協(xié)作無障礙，將執(zhí)行實施權(quán)轉(zhuǎn)移于行政機關(guān)，增加了審判與執(zhí)行的銜接成本，無疑增加了執(zhí)行與審判互相推諉的“執(zhí)行懈怠”現(xiàn)象發(fā)生概率。例如，越南采信了此主張在國內(nèi)推動執(zhí)行法律體制改革后，其民事執(zhí)行效率由30%降至10%。[11]第三，“審執(zhí)分離”司法體制改革的路徑已明確，“司法權(quán)”說中主張法院內(nèi)部審執(zhí)分離的觀點得到認可。2014 年10 月黨的十八屆四中全會提出法院“審執(zhí)分離”改革要求，最高法院隨后啟動“審執(zhí)分離”試點工作。2016年9 月12 日在全國法院審執(zhí)分離體制改革試點工作經(jīng)驗交流會上，最高法院院長周強總結(jié)各地試點經(jīng)驗后提出“審執(zhí)分離”改革的可行性路徑是“堅持執(zhí)行權(quán)的司法權(quán)屬性，突出專業(yè)化，合理配置執(zhí)行權(quán)，完善以法官為主導(dǎo)的團隊化工作模式，進一步探索推行執(zhí)行工作中帶有判斷性質(zhì)的裁定、決定和命令由法官作出，裁決的具體實施由法官助理、書記員、司法警察根據(jù)法官指令完成的做法，充分發(fā)揮團隊整體效能。”第四，將生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的管理、使用以及修復(fù)活動等作為執(zhí)行實施活動交由環(huán)境行政部門可能增加“權(quán)力尋租”之風(fēng)險?！熬琵堉嗡钡默F(xiàn)行環(huán)境保護行政體制下，交由環(huán)境行政部門實施執(zhí)行權(quán)遭受其他部門掣肘的概率較大進而使生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作周期無限延長，法院裁判成為“空心菜”與“軟豆腐”無法及時有效履行，勝訴也必將成為一場尷尬的勝利。

（三）第三方監(jiān)督生態(tài)修復(fù)執(zhí)行模式

所謂第三方監(jiān)督執(zhí)行，是指由法院在原被告之外引入具有資質(zhì)和能力的組織、志愿者作為第三方對法院生效法律文書執(zhí)行情況進行監(jiān)督，確保法律文書得以有效執(zhí)行的一種機制。第三方監(jiān)督執(zhí)行模式論者提出該模式的主要價值體現(xiàn)在三方面：一是延展公眾參與生態(tài)環(huán)境修復(fù)的路徑；二是保障勝訴裁判得到及時專業(yè)的執(zhí)行；三是解決有限的民事執(zhí)行資源，緩解此類案件所引發(fā)的法院新型執(zhí)行難。[12]

第三方監(jiān)督執(zhí)行作為公眾監(jiān)督的具體化，一定程度上可填補執(zhí)行法院人員不足節(jié)約司法資源，但該模式自2011 年貴陽市清鎮(zhèn)環(huán)保法庭首創(chuàng)以來，近十年一直徘徊在其“發(fā)源地”未能在全國范圍內(nèi)展開適用，究其緣由可從以下幾方面窺視：第一，執(zhí)行法院因應(yīng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)執(zhí)行中的專業(yè)性不足仍然無法彌補。目前我國缺乏真正獨立政府、市場之外的第三部門，[13]我國環(huán)保組織存在地區(qū)發(fā)展不平衡、數(shù)量少缺資金、專業(yè)性不足、獨立性差高度依賴政府等問題，[14]所謂“環(huán)保組織具備生態(tài)環(huán)境修復(fù)專業(yè)性”更無從談起，這是該模式無法在全國范圍內(nèi)推廣適用的現(xiàn)實原因。第二，區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體性與系統(tǒng)性修復(fù)無法通過該模式予以實現(xiàn)。環(huán)保組織參與督促個案被執(zhí)行人履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)時，無法干預(yù)對涉案區(qū)域負有整體環(huán)境保護義務(wù)的地方政府作出統(tǒng)籌生態(tài)系統(tǒng)整體性修復(fù)的最優(yōu)方案。第三，在無法定授權(quán)的前提下，增加了第三方監(jiān)督執(zhí)行的可協(xié)商性與不確定性。通常是在法院組織下被執(zhí)行人與環(huán)保組織簽訂委托協(xié)議，授權(quán)第三方監(jiān)督己方履行生效裁判義務(wù)并支付相應(yīng)報酬，增加了執(zhí)行中的“合謀”發(fā)生風(fēng)險。第四，履行第三方監(jiān)督執(zhí)行協(xié)議發(fā)生糾紛后，協(xié)議雙方訴權(quán)與生態(tài)環(huán)境及時修復(fù)的存在矛盾。若環(huán)保組織與被執(zhí)行人并未發(fā)生“合謀”而是產(chǎn)生爭議，無疑增加了執(zhí)行的不確定性與司法成本。

（四）政府組織實施生態(tài)修復(fù)模式

《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的若干規(guī)定》第21 條規(guī)定了政府組織實施生態(tài)環(huán)境修復(fù)模式及其適用條件。該條規(guī)定若作為修復(fù)義務(wù)人拒絕履行或為全部履行發(fā)生法律效力的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件或經(jīng)司法確認的生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的，可申請法院強制執(zhí)行，但需要修復(fù)生態(tài)環(huán)境的，依法由省級、市地級政府及其指定的部門組織實施。

從實用主義層面上講，該規(guī)定可謂一石二鳥。第一，將生態(tài)環(huán)境修復(fù)的組織實施交由更具有專業(yè)性且能整體考量治理而不是個案修復(fù)的政府，生態(tài)環(huán)境治理的整體性與專業(yè)性有益。第二，似乎使司法權(quán)回歸司法裁判，擺脫生態(tài)環(huán)境修復(fù)的泥淖。長期以來，環(huán)境司法專門化被奉為司法權(quán)介入生態(tài)環(huán)境損害救濟的最高指導(dǎo)，但在執(zhí)行階段司法機關(guān)明顯存在專業(yè)性缺陷、整體性考量不足以及人員配備不充分等問題，無法有效組織生態(tài)環(huán)境修復(fù)。

但從規(guī)范主義層面上說，該解釋不得不令人質(zhì)疑：第一，與民事執(zhí)行權(quán)的立法配置是否相悖？根據(jù)我國民事訴訟法等有關(guān)規(guī)定，我國的執(zhí)行機構(gòu)是人民法院，其主要負責(zé)生效法律文書的執(zhí)行。根據(jù)《改革方案》以及該解釋第11 條，修復(fù)生態(tài)環(huán)境是作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式，修復(fù)生態(tài)環(huán)境應(yīng)是對生態(tài)環(huán)境損害最為直接有效的救濟。審判機關(guān)依法作出含有修復(fù)生態(tài)環(huán)境的裁判結(jié)果后負有履行義務(wù)的一方當(dāng)事人拒不履行或者不完全履行的，依照我國民事訴訟法及執(zhí)行規(guī)定可通過啟動強制執(zhí)行程序由我國執(zhí)行機構(gòu)負責(zé)強制執(zhí)行。本司法解釋第16 條規(guī)定由政府及其相關(guān)部門負責(zé)強制執(zhí)行中生態(tài)環(huán)境修復(fù)的工作，本質(zhì)上將民事執(zhí)行權(quán)中涉及組織實施生態(tài)修復(fù)內(nèi)容的一個部門分離到行政部門。既不符合我國現(xiàn)有民事執(zhí)行權(quán)配置之規(guī)定，更不契合我國審執(zhí)分離改革方案中在人民法院內(nèi)部實現(xiàn)審執(zhí)分離的既定方針。第二，最高法院作為司法部門能否直接通過司法解釋的形式規(guī)定行政機關(guān)的職權(quán)與責(zé)任？首先根據(jù)《立法法》第8 條規(guī)定，各級政府的職權(quán)只能由法律規(guī)定。(2)參見《立法法》第8 條規(guī)定。民事執(zhí)行權(quán)作為國家權(quán)力之一，其配置應(yīng)當(dāng)由諸如《民事訴訟法》等全國人大及其常委會制定法律進行配置與變更，最高人民法院作為無權(quán)制定法律的司法機關(guān)不能以任何形式僭越立法機關(guān)的立法權(quán)。關(guān)于司法解釋，《立法法》第104 條授權(quán)最高法院只能在符合立法目的、原則與原意的基礎(chǔ)上，針對具體個案應(yīng)用做出解釋。顯然，將執(zhí)行權(quán)直接交由行政機關(guān)行使，顛覆了我國民事訴訟法關(guān)于執(zhí)行機構(gòu)與民事執(zhí)行機制，不符合立法的原意，屬于無權(quán)解釋無效解釋。

綜上，無論“審執(zhí)合一”模式、“執(zhí)行權(quán)分立”模式及“第三方監(jiān)督執(zhí)行”模式均無法完全解決環(huán)境公益訴訟中生態(tài)環(huán)境修復(fù)專業(yè)性、整體性與系統(tǒng)性的執(zhí)行難題。執(zhí)行法院作為司法機關(guān)代替行政機關(guān)被置于應(yīng)對生態(tài)環(huán)境損害救濟的第一線，行政權(quán)與司法權(quán)錯位的制度安排是造成執(zhí)行法院因應(yīng)不足的癥結(jié)所在。(3)不少學(xué)者對中國環(huán)境民事公益訴訟制度錯位安排提出批評，這容易使司法權(quán)突破其職權(quán)范圍，從而損害行政權(quán)和司法權(quán)之間的合理分工與權(quán)力平衡。現(xiàn)代環(huán)境公共事務(wù)十分復(fù)雜，需要以環(huán)境行政為主要應(yīng)對手段，大體上遵循“相互尊重專長”和“行政權(quán)優(yōu)先”等原則。參見王明遠：《論中國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，《中國法學(xué)》2016 年第1 期，第49-68 頁?！罢畧?zhí)行”模式是在認識到上述不足之后，由最高法院以司法解釋的形式確立的，但正如上文所述該解釋之規(guī)定有其必要性但無正當(dāng)性，扭曲了我國立法關(guān)于民事執(zhí)行權(quán)的配置原意，系司法權(quán)對立法權(quán)的過度僭越。

三、生態(tài)環(huán)境修復(fù)裁判聯(lián)動執(zhí)行的理論基礎(chǔ)與實踐考察

（一）協(xié)同治理理論

協(xié)同學(xué)是20 世紀70 年代由德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立，自然界和人類社會均是一個“復(fù)雜系統(tǒng)”。相較“競技”的考察系統(tǒng)的各個部分，哈肯提出“協(xié)調(diào)合作理論”，通過研究系統(tǒng)內(nèi)結(jié)構(gòu)來已形成的普遍規(guī)律，實現(xiàn)系統(tǒng)的整體和諧。[15]協(xié)同論的主要內(nèi)容是各自組織發(fā)揮其效用，通過快變量服從慢變量，實現(xiàn)從無序到有序的整體協(xié)同效應(yīng)。兩者的理論前提是一致的，旨在復(fù)雜系統(tǒng)的運行中通過多元主體的競爭和協(xié)作實現(xiàn)整體效用最大化。協(xié)同論強調(diào)協(xié)作，克服了治理論中多元主體在競爭狀態(tài)的多中心主義和分散弊端。

協(xié)同治理論作為重要的方法論被運用到國家治理現(xiàn)代化的論證中，多元化協(xié)作治理取代了單一的“命令—控制”式治理模式。伴隨著司法改革浪潮，司法能動主義逐漸滲透到環(huán)境司法中，促使環(huán)境司法從僅有的司法審判職能擴大到具有環(huán)境治理職能。而這種擴大化的目的則在于適應(yīng)當(dāng)下環(huán)境治理多元化的需求，同時也體現(xiàn)了環(huán)境綜合治理的要求。在審判階段，集中民事、行政、刑事，實現(xiàn)環(huán)境司法專門化審判，與其他環(huán)境治理主體協(xié)作治理環(huán)境；在執(zhí)行階段，通過建立聯(lián)動執(zhí)行機制，形成與其他治理主體有效協(xié)作的載體，實現(xiàn)環(huán)境司法治理的現(xiàn)代化、多元化。企圖通過執(zhí)行法院單一主體實現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟裁判的執(zhí)行，進而實現(xiàn)生態(tài)整體性修復(fù)，已經(jīng)超出了民事執(zhí)行主體的能力范圍，也不符合民事執(zhí)行價值定位。所以，通過建立多元化主體的共同協(xié)作聯(lián)動執(zhí)行機制，可以促進環(huán)境司法治理與其他主體的環(huán)境治理的協(xié)同合力，實現(xiàn)生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理的整體效應(yīng)最大化。

（二）聯(lián)動執(zhí)行的理論質(zhì)疑與回應(yīng)

協(xié)同治理論下的聯(lián)動執(zhí)行需要回應(yīng)一個理論問題，即司法權(quán)與行政權(quán)的分立制衡是否會因聯(lián)動執(zhí)行而破壞。首先，協(xié)同論主張1+1>2，即各組織體在保持其各自特點的基礎(chǔ)上相互協(xié)調(diào)，使得系統(tǒng)整體功能成倍增強。政府在環(huán)境民事公益訴訟裁判執(zhí)行中的作用主要體現(xiàn)在評估和監(jiān)督個案生態(tài)修復(fù)對區(qū)域整體生態(tài)系統(tǒng)的影響，支持符合生態(tài)系統(tǒng)整體性的生態(tài)修復(fù)方案的及時履行；執(zhí)行法院則是督促被執(zhí)行人或者第三方及時履行符合區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)整體性保護的生態(tài)修復(fù)方案的及時實施。司法權(quán)并不會因行政權(quán)的介入而弱化，反而可以補強司法權(quán)行使的確定性。其次，立法權(quán)、司法權(quán)與行政權(quán)分立學(xué)說來源于孟德斯鳩的“三權(quán)分立”理論，但他并不認為將這三種權(quán)力截然分開，將一種權(quán)力完全交由一個機關(guān)行使，三個機關(guān)各自為政，互不相干，而是主張權(quán)力的合理配置與運行。[16]所以，過分渲染司法權(quán)與行政權(quán)的分立，會陷入理論爭執(zhí)的漩渦。環(huán)境法學(xué)界也越來越關(guān)注在環(huán)境治理中的司法權(quán)與行政權(quán)的銜接問題，強調(diào)分工與協(xié)調(diào)。[17]

（三）既有聯(lián)動執(zhí)行的實踐問題

2010 年7 月中央紀委、中宣部、最高人民法院、最高人民檢察院等十九個部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立和完善執(zhí)行聯(lián)動機制若干問題的意見》（以下簡稱《聯(lián)動執(zhí)行意見》），該意見旨在建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府支持、社會各界協(xié)作配合的執(zhí)行工作新格局，聯(lián)動工作模式是成立執(zhí)行聯(lián)動機制工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，(4)參見《聯(lián)動執(zhí)行意見》第二十一條。各部門在其職能范圍內(nèi)協(xié)助人民法院執(zhí)行生效裁判?！堵?lián)動執(zhí)行意見》的頒布對于人民法院聯(lián)動執(zhí)行機制的建立具有積極意義，但是無論該意見本身抑或其實踐，對環(huán)境民事公益訴訟中生態(tài)修復(fù)執(zhí)行活動的指引作用是極為有限的。

首先，該意見規(guī)定較為原則，可操作性不強?！堵?lián)動執(zhí)行意見》籠統(tǒng)規(guī)定了十九個部門的聯(lián)動執(zhí)行職責(zé)，但是對于聯(lián)動執(zhí)行的具體程序并未做詳細規(guī)定，雖然該意見第二十五條規(guī)定人民法院必要時可以制定實施細則，但是由于位階較低，難以約束其他部門積極參與聯(lián)動執(zhí)行，使《聯(lián)動執(zhí)行意見》被束之高閣。

其次，聯(lián)動執(zhí)行機制在地方執(zhí)行實踐中并未完全建立起來?！堵?lián)動執(zhí)行意見》自2010 年發(fā)布以來，有些地方法院積極推動聯(lián)動執(zhí)行改革，但由于執(zhí)行信息共享不充分、懲戒機制不足、聯(lián)動參與主體協(xié)助意識不強等原因，聯(lián)動執(zhí)行效果不明顯；有些地方法院遲遲未落實《聯(lián)動執(zhí)行意見》，迫于近兩年來最高人民法院積極推動解決執(zhí)行難改革的壓力，頒布聯(lián)動執(zhí)行的實施細則，開始實施多部門的聯(lián)動執(zhí)行工作。例如上海市人大內(nèi)務(wù)司法委員會于2017 年4 月公布的《上海市法院執(zhí)行工作及其改革情況的調(diào)研報告》中披露該市“有的單位和部門對破解執(zhí)行難的重要性認識還不足，協(xié)助支持執(zhí)行的意識不強，跨部門協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒機制還需要進一步健全?！盵18]徐州市中級人民法院在本市調(diào)查報告中強調(diào)由于缺乏缺少法院為主的信息共享平臺的信息，聯(lián)動執(zhí)行工作效率不高。[19]

再次，就參與聯(lián)動執(zhí)行部門而言，該意見采列舉的方式，難以窮盡聯(lián)動執(zhí)行部門。如涉及環(huán)境民事公益訴訟裁判執(zhí)行中的生態(tài)修復(fù)工作時，需要參與協(xié)助的政府部門包括不限于環(huán)境保護部門、林業(yè)部門、水利部門、海洋環(huán)境管理部門等，這些部門在該意見中并未列明，即使可以勉強歸類于“綜合治理部門”，該意見亦未規(guī)定上述部門的聯(lián)動職責(zé)及協(xié)助程序，無法實現(xiàn)聯(lián)動執(zhí)行的目的?！堵?lián)動執(zhí)行意見》雖在文本上存在原則性過強、遺漏協(xié)助部門等問題，但是該意見設(shè)立各級領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室聯(lián)動工作模式、黨政參與聯(lián)動執(zhí)行等規(guī)定，對聯(lián)動執(zhí)行機制的建立以及推進法院執(zhí)行難問題的解決具有重大意義，對環(huán)境民事公益訴訟聯(lián)動執(zhí)行機制的建構(gòu)具有指引作用，環(huán)境民事公益訴訟聯(lián)動執(zhí)行機制側(cè)重解決的是生態(tài)修復(fù)的整體性與專業(yè)性問題，是《聯(lián)動執(zhí)行意見》的發(fā)展與完善，兩者不沖突。

2014 年12 月，為落實環(huán)境民事公益訴訟制度，最高人民法院、民政部、環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》（以下簡稱《通知》）規(guī)定，人民法院必要時可以“商請”環(huán)境監(jiān)督管理部門共同組織修復(fù)生態(tài)環(huán)境，對于生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)結(jié)果，必要時可以商請環(huán)境監(jiān)督管理部門協(xié)助審查。(5)參見《最高人民法院、民政部、環(huán)境保護部關(guān)于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》第六條。在實踐中，最高人民法院典型案例江陰生豬養(yǎng)殖污染案的執(zhí)行過程中，無錫中院向無錫市環(huán)保局發(fā)函請求予以協(xié)助勘驗和檢測周邊大氣、水、土壤等生態(tài)系統(tǒng)因個案生態(tài)修復(fù)所造成的影響，在執(zhí)行結(jié)果評估中，評估報告未對周邊環(huán)境作出出評估性描述。由于立法并未確認聯(lián)動執(zhí)行，該《通知》也只是規(guī)定了法院可以“商請”環(huán)保部門協(xié)助執(zhí)行，這極易發(fā)生像典型案例江陰生豬合作社污染案一樣的結(jié)果，其他部門在收到法院的“請求協(xié)助執(zhí)行函”后不積極協(xié)助甚至不予協(xié)助，導(dǎo)致協(xié)助執(zhí)行條款成為一紙空文。

聯(lián)動執(zhí)行模式作為環(huán)境民事公益訴訟裁判執(zhí)行階段環(huán)境綜合治理的載體，是克服生態(tài)修復(fù)專業(yè)性、系統(tǒng)性與整體性不足的有效手段，是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的重要路徑。但目前關(guān)于聯(lián)動執(zhí)行的規(guī)定法律位階較低，規(guī)定較為原則、可操作性不高，缺乏對參與聯(lián)動主體必要的激勵與責(zé)任規(guī)制，難以對聯(lián)動執(zhí)行的參與主體產(chǎn)生有效約束力，同時由于生態(tài)修復(fù)的周期長、專業(yè)性強，修復(fù)工作又具有公益性，所以需要對具體聯(lián)動程序作出明確規(guī)定，旨在增強可操作性。

四、生態(tài)環(huán)境修復(fù)裁判聯(lián)動執(zhí)行機制的規(guī)則塑造

（一）聯(lián)動執(zhí)行的多元主體界分規(guī)則

執(zhí)行法院作為我國法定執(zhí)行機構(gòu)，執(zhí)行生效裁判文書是法定職責(zé)。根據(jù)前文調(diào)研發(fā)現(xiàn)，環(huán)境民事公益訴訟裁判的執(zhí)行存在執(zhí)行形式化、虛無化的問題，其根源是生態(tài)修復(fù)的執(zhí)行工作已經(jīng)超出了執(zhí)行法院的能力范圍。環(huán)境治理現(xiàn)代化作為國家治理現(xiàn)代化的一部分，司法能動性不是司法唯一性，不應(yīng)將環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)工作全部交由執(zhí)行法院完成。國家治理現(xiàn)代化也要求治理主體的多元化，在多元化的權(quán)威并存的治理體系中，國家首先要承擔(dān)起“元治理”的角色，[20]政府是國家實現(xiàn)管理的首要責(zé)任主體，我國《環(huán)境保護法》第二十八條規(guī)定各級地方政府應(yīng)根據(jù)環(huán)境治理任務(wù)，改善環(huán)境質(zhì)量。(6)參見《環(huán)境保護法》第二十八條規(guī)定。地方政府對本地區(qū)的環(huán)境治理負主體責(zé)任，地區(qū)生態(tài)修復(fù)工作是其工作重點之一，所以環(huán)境民事公益訴訟裁判執(zhí)行中生態(tài)系統(tǒng)的整體性修復(fù)需要地方政府協(xié)同治理方見成效。概括性規(guī)定的最大缺陷是可操作性不強，會誘發(fā)隱性協(xié)助、不予協(xié)助、聯(lián)而不動的結(jié)果。如前文所述，生態(tài)系統(tǒng)是一個涵蓋土壤、水、大氣、微生物、動植物等元素的復(fù)雜系統(tǒng)，生態(tài)修復(fù)涉及多個政府部門，“政府負責(zé)—部門實施”的聯(lián)動執(zhí)行機制既保證生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)聯(lián)動執(zhí)行工作的實施，又可以克服“九龍治水”、部門之間相互推諉的困境。雖然現(xiàn)行相關(guān)環(huán)境保護法律規(guī)定環(huán)保行政機關(guān)作為環(huán)境保護統(tǒng)一監(jiān)管部門，統(tǒng)籌監(jiān)管全國環(huán)境保護工作，(7)參見《環(huán)境保護法》第十條。其他行政部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好環(huán)境監(jiān)督管理工作。(8)例如《水污染防治法》第九條第二款、第三款規(guī)定：“交通主管部門的海事管理機構(gòu)對船舶污染水域的防治實施監(jiān)督管理?？h級以上人民政府水行政、國土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構(gòu)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對有關(guān)水污染防治實施監(jiān)督管理?！钡捎诃h(huán)保行政機關(guān)與其他部門地位平行，部門之間存在利益競爭，“多中心治理”的弊端在中國環(huán)境治理中凸顯無疑，難以實現(xiàn)對其他部門的有效監(jiān)管，聯(lián)動執(zhí)行極有可能陷入“九龍治水”的尷尬境地。正如有學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)的地方環(huán)保局與海事局在船舶污染管理中，環(huán)保局需要通過給海事局送禮以求協(xié)助之怪象。[21]解決這一癥結(jié)的關(guān)鍵，是政府作為行政機關(guān)對外聯(lián)動的參與主體，而不是由各部門參與執(zhí)行聯(lián)動，但實際實施是靠政府統(tǒng)一安排其職能部門具體實施，即“政府負責(zé)—部門實施”模式。

環(huán)保團體是環(huán)保公共利益的重要維護者和環(huán)境法律實施的重要監(jiān)督者，其監(jiān)督對象主要包括兩類： 其一是政府，尤其是地方政府，其二是企業(yè)環(huán)保團體作為獨立的第三部門，環(huán)境公益訴訟及勝訴裁判的執(zhí)行是其監(jiān)督政府、企業(yè)的最有效方式，相較政府部門間的利益博弈與懶政現(xiàn)象，環(huán)保團體參加環(huán)境治理的積極性較高，作為第三部門，其具備民間性、非營利性特點，可以作為社會力量監(jiān)督執(zhí)行法院、政府，克服國家機構(gòu)懶政、濫政怪象，同時與執(zhí)行法院、政府共同監(jiān)督被執(zhí)行人和替代修復(fù)主體積極履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)。[22]

此外，鑒定機構(gòu)在增強生態(tài)修復(fù)的專業(yè)性及節(jié)省司法、行政資源方面發(fā)揮積極作用，可以作為協(xié)助執(zhí)行的輔助機構(gòu)參與到聯(lián)動執(zhí)行中?！锻ㄖ分幸?guī)定對生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)結(jié)果，法院可以委托具有相關(guān)資質(zhì)的鑒定機構(gòu)進行鑒定，作為盈利機構(gòu)，協(xié)助聯(lián)動執(zhí)行主體解決生態(tài)修復(fù)的專業(yè)性技術(shù)問題，依照委托協(xié)議執(zhí)行即可，不屬于本文聯(lián)動執(zhí)行的主體。

（二）聯(lián)動執(zhí)行機制的程序規(guī)則

前文分析了聯(lián)動執(zhí)行主體及其他輔助機構(gòu)參與協(xié)助的必要性，但對聯(lián)動執(zhí)行模式的內(nèi)容，包括各主體在聯(lián)動執(zhí)行中的作用、參與方式及具體協(xié)助內(nèi)容并未做出回應(yīng)，為避免聯(lián)而不動，有必要做進一步的分析。

一般情況下，聯(lián)動執(zhí)行主體可通過執(zhí)行法院通知或主動申請參與協(xié)助執(zhí)行，政府根據(jù)涉案區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)整體利益協(xié)助執(zhí)行法院審定生態(tài)修復(fù)方案，并且根據(jù)其職能部門的職責(zé)確定具體協(xié)助法院執(zhí)行的職能部門，涉及多個職能部門的，政府應(yīng)參與協(xié)調(diào)其職能部門，避免出現(xiàn)“九龍治水”，聯(lián)而不動的情形。環(huán)保團體可以作為協(xié)助監(jiān)督方對被執(zhí)行或替代執(zhí)行人實施生態(tài)修復(fù)方案進行監(jiān)督，因此產(chǎn)生的相關(guān)費用可以申請在生態(tài)修復(fù)資金中報銷。聯(lián)動執(zhí)行主體應(yīng)協(xié)助法院對生態(tài)修復(fù)的進程與階段性結(jié)果進行評估，并參與對生態(tài)修復(fù)方案作出相應(yīng)修改。生態(tài)修復(fù)完畢后，聯(lián)動執(zhí)行主體應(yīng)參與生態(tài)修復(fù)結(jié)果的鑒定與評估，主要考察生態(tài)修復(fù)過程及結(jié)果對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)整體性的影響。

聯(lián)動執(zhí)行的價值主要體現(xiàn)在生態(tài)修復(fù)方案的確定和實施過程中，維護涉案區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體性。如果在審判階段就確認生態(tài)修復(fù)方案的，如最高院典型案例江陰梁平案，聯(lián)動執(zhí)行參與主體可以根據(jù)支持起訴制度提前介入到訴訟階段，參與生態(tài)修復(fù)方案的審定，在執(zhí)行階段聯(lián)動執(zhí)行程序相應(yīng)作出調(diào)整。

（三）聯(lián)動執(zhí)行機制的激勵責(zé)任規(guī)則

聯(lián)動執(zhí)行模式中的各聯(lián)動主體為了敦促被執(zhí)行人履行裁判義務(wù)的共同利益協(xié)同行動，但是協(xié)同行動的各個聯(lián)動主體有其自我利益，他們不會自愿地采取行共同共同的或集團的利益。[23]聯(lián)動執(zhí)行模式雖非奧爾森集團理論中典型的利益集體，但卻存在著利益集體行動的困境。各政府部門、環(huán)保組織等社會團體在協(xié)助執(zhí)行法院進行環(huán)境民事公益訴訟裁判執(zhí)行活動中，因此類案件行為給付義務(wù)履行的特殊性，即生態(tài)修復(fù)的周期長、見效慢等因素，使得聯(lián)動參與主體協(xié)助積極性難以持續(xù)，甚至出現(xiàn)前文提到的消極協(xié)助和聯(lián)而不動。

激勵與責(zé)任是奧爾森針對集體行動困境所提出的因應(yīng)路徑，對克服“聯(lián)而不動”“隱性不協(xié)助”等亦具有參考價值，實際上為促進執(zhí)行聯(lián)動的順利進行，《聯(lián)動執(zhí)行意見》規(guī)定了參與聯(lián)動執(zhí)行的有關(guān)單位不依照該意見履行職責(zé)的，應(yīng)依法追究責(zé)任。人民法院主要通過三種途徑予以懲戒：提出司法建議、提請領(lǐng)導(dǎo)小組調(diào)解處置、依照民訴法一百一十四條處理。(9)參照《聯(lián)動執(zhí)行意見》第二十四條、《民事訴訟法》第一百一十四條規(guī)定。對人民法院依法發(fā)出書面協(xié)助執(zhí)行通知后拒不協(xié)助或者消極協(xié)助的聯(lián)動主體，依法予以懲戒，并對其主要負責(zé)人和直接責(zé)任人予以罰款、拘留，必要時向監(jiān)察機關(guān)或有關(guān)機關(guān)提出行政處分的司法建議。如前文所述，環(huán)境民事公益訴訟聯(lián)動執(zhí)行模式是生態(tài)修復(fù)整體性、專業(yè)性的載體，此類案件執(zhí)行同樣可以適用《聯(lián)動執(zhí)行意見》，要求包括紀檢部門、工商部門、稅務(wù)部門等參與協(xié)助，兩者解決的實際問題不同，適用并不沖突。因此，在聯(lián)動主體責(zé)任規(guī)制方面，有《聯(lián)動執(zhí)行意見》規(guī)定的責(zé)任主體參與的，可以適用該意見。環(huán)境民事公益訴訟聯(lián)動執(zhí)行可參照《聯(lián)動執(zhí)行意見》確定懲戒機制，執(zhí)行機構(gòu)違反聯(lián)動執(zhí)行義務(wù)，造成涉案區(qū)域生態(tài)修復(fù)不能或造成區(qū)域生態(tài)環(huán)境新?lián)p害的，該執(zhí)行機構(gòu)的直接責(zé)任人和主要負責(zé)人應(yīng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。同時對協(xié)助主體而言，可建立“雙罰制”，即對違反生態(tài)修復(fù)聯(lián)動執(zhí)行義務(wù)的政府、環(huán)保團體及其主要負責(zé)人及直接責(zé)任人員同時處罰。對單位處罰的形式主要包括財產(chǎn)罰（如罰款）和行為罰（如限制其參與聯(lián)動執(zhí)行活動、區(qū)域限批等）；對自然人的處罰形式主要包括行政處分、拘留，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。責(zé)任與激勵是促進環(huán)境民事公益訴訟聯(lián)動執(zhí)行順利開展的良方，責(zé)任懲戒屬于消極規(guī)制，激勵措施屬于積極誘導(dǎo)，兩者相互作用。《聯(lián)動執(zhí)行意見》并未規(guī)定激勵措施，只規(guī)定懲戒內(nèi)容，實際上是因其將聯(lián)動執(zhí)行單純地定義為各參與主體的“法定職責(zé)”，又因缺乏具體實施細則，聯(lián)動主體協(xié)助執(zhí)行的積極性不高，實施效果并未達到預(yù)期目的。環(huán)境民事公益訴訟聯(lián)動執(zhí)行模式的保障機制應(yīng)通過責(zé)任與激勵發(fā)揮作用，激勵措施方面對積極參與聯(lián)動執(zhí)行，生態(tài)修復(fù)執(zhí)行活動順利完成的政府及職能部門、環(huán)保團體予以獎勵，例如可以實施環(huán)保團體標識措施，對積極參與聯(lián)動執(zhí)行的環(huán)保團體，政府民政部門記錄在案，該團體在政府公共服務(wù)購買方面享有優(yōu)先權(quán)。對參與聯(lián)動執(zhí)行的行政機關(guān)而言，可以將涉案生態(tài)修復(fù)工作作為地方政府及職能部門主要負責(zé)人及直接責(zé)任人政績考察的內(nèi)容，同時適用《中華人民公務(wù)員法》第八章的規(guī)定予以獎勵。