陳昌渝

（南京理工大學(xué) 江蘇南京 210018）

1 研究背景

21世紀(jì)以來，世界各國早已將技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)看作國家競(jìng)爭(zhēng)的重要領(lǐng)域，美國、英國、日本等發(fā)達(dá)國家早已建立系統(tǒng)完善的國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略，技術(shù)發(fā)展帶來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效益舉世矚目，在此背景下，中國發(fā)展技術(shù)經(jīng)濟(jì)迫在眉睫。專利政策作為中國創(chuàng)新政策體系中的重要組成部分，其圍繞專利制度誕生，是最為典型的制度工具，專利政策通常通過行政手段影響創(chuàng)新活動(dòng)，即主要利用國家行政能效來調(diào)節(jié)專利創(chuàng)造、運(yùn)用、保護(hù)、管理和服務(wù)各環(huán)節(jié)，從而達(dá)到刺激市場(chǎng)、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、追擊國際先進(jìn)技術(shù)水平，將國家創(chuàng)新能力及創(chuàng)新水平的提升作為最終目標(biāo)。毛昊（2016）認(rèn)為，專利政策是涵蓋多個(gè)政策目標(biāo)、政策措施、政策內(nèi)容的一套政策體系的總合，而不是一個(gè)單一政策。政策評(píng)價(jià)是檢驗(yàn)政策結(jié)果非常必要的一條途徑。方文麗、方世建（2020）認(rèn)為，政策的結(jié)果不能僅依靠主觀進(jìn)行判斷，而應(yīng)以客觀事實(shí)進(jìn)行體現(xiàn)，檢測(cè)政策實(shí)施后對(duì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度是了解政策效果的必要途徑。重新配置政策工具和國家公共資源也是政策評(píng)價(jià)的關(guān)鍵作用，因?yàn)檎咝Ч膶?shí)現(xiàn)一般需要配套的政策工具和國家公共資源作為保障，通過政策評(píng)價(jià)的結(jié)果能夠判斷配置的政策工具和國家公共資源是否合理，從而進(jìn)行相應(yīng)的優(yōu)化，使效率得到提高，不浪費(fèi)社會(huì)資源。寧騷（2018）認(rèn)為，政策評(píng)價(jià)應(yīng)包括事實(shí)、技術(shù)和價(jià)值三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在評(píng)價(jià)過程中采取中立的立場(chǎng)，不應(yīng)帶個(gè)人感情色彩，也不應(yīng)以個(gè)人喜好判斷政策優(yōu)劣。

2 專利政策量化指標(biāo)體系的建立

我國真正意義上的專利政策評(píng)價(jià)研究始于2009年。張欽紅、駱建文（2009）將上海市2005年的專利資助政策作為研究對(duì)象，用對(duì)比分析法分析了專利資助政策對(duì)專利申請(qǐng)數(shù)量和質(zhì)量的影響，運(yùn)用理論模型對(duì)時(shí)政結(jié)論進(jìn)行闡釋。駱建文（2009）對(duì)2005年上海市專利資助政策的政策效果進(jìn)行了評(píng)價(jià)，主要是利用專利申請(qǐng)人成本收益函數(shù)進(jìn)行分析，并認(rèn)為垃圾專利盛行正是專利資助政策帶來的不良影響，因此應(yīng)將專利質(zhì)量作為專利資助政策的政策內(nèi)容。上述兩篇文章在對(duì)專利政策進(jìn)行評(píng)價(jià)的過程中并未建立政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)政策進(jìn)行基于政策效力、政策目標(biāo)、政策措施等細(xì)化后的量化評(píng)價(jià)，僅從專利申請(qǐng)量及專利質(zhì)量最直觀的角度分析了專利政策所取得的績(jī)效，且上海市專利資助政策于2007年進(jìn)行了修訂，所以上述兩篇文章的研究結(jié)果可能較為局限和滯后。

2.1 專利政策效力等級(jí)的量化

一項(xiàng)政策的頒布和實(shí)施后取得的效果，除了和該政策頒布的部門有著密切的關(guān)系之外，還與該政策所具有的效力等級(jí)密不可分，往往效力等級(jí)越高的政策文件所具有的執(zhí)行力會(huì)越高，越會(huì)受各部門及其他相關(guān)經(jīng)濟(jì)體的關(guān)注。政策效力等級(jí)越高，其相應(yīng)的配套政策會(huì)越多，政策的實(shí)施也會(huì)越有效。政策效力等級(jí)與政策力度的不同點(diǎn)在于，政策力度是從發(fā)文機(jī)構(gòu)出發(fā)，所能代表的是政策發(fā)文機(jī)構(gòu)具備的行政力度，政策效力等級(jí)則是根據(jù)政策本身法定的效力。因此，效力等級(jí)一定是政策量化過程中不可缺少的一部分，本文按照北大法寶數(shù)據(jù)庫對(duì)國家政策文件的效力級(jí)別進(jìn)行劃分。

地方性法規(guī)是指法定的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限，在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，制定和頒布的在本行政區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施的規(guī)范性文件。一般是各省級(jí)行政區(qū)的人大（及其常委會(huì)）頒布的與專利相關(guān)的促進(jìn)條例、保護(hù)條例等，本文將地方性法規(guī)的效力等級(jí)量化標(biāo)準(zhǔn)賦值為5。省級(jí)行政區(qū)地方政府是同級(jí)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，人大（含常委會(huì)）頒布地方性法規(guī)以后，地方政府會(huì)根據(jù)此類政策及轄區(qū)內(nèi)專利相關(guān)的其他問題頒布地方政府規(guī)章，地方政府規(guī)章有著極高的執(zhí)行力及影響力，在效力等級(jí)方面與地方性法規(guī)相當(dāng)，賦值為4。第三等級(jí)的政策文件為地方性規(guī)范文件，此類文件一般是省級(jí)行政轄區(qū)內(nèi)的市、區(qū)為響應(yīng)上級(jí)的相關(guān)政策所制定的相關(guān)政策，因此將此類文件的效力等級(jí)量化標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置為第三等級(jí)，賦值為3。第四、五政策效力等級(jí)的政策文件分別是地方性工作文件和行政答復(fù)文件，地方性工作文件一般較多且較雜，包含地方各類培訓(xùn)通知、講座通知（該類文件已人工篩選后不在量化范圍內(nèi)）及一些地方政府工作開展的通知，將其賦值為2。行政答復(fù)文件一般不具有具體的政策價(jià)值，多是對(duì)某一問題的官方答復(fù)文件，但此類文件仍然對(duì)答復(fù)主體產(chǎn)生一定的影響，因此將其賦值為1。

2.2 專利政策目標(biāo)的量化標(biāo)準(zhǔn)

知識(shí)產(chǎn)權(quán)法治環(huán)境進(jìn)一步完善，市場(chǎng)主體創(chuàng)造、運(yùn)用、保護(hù)和管理知識(shí)產(chǎn)權(quán)的能力顯著增強(qiáng)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)意識(shí)深入人心，自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的水平和擁有量能夠有效支撐創(chuàng)新型國家建設(shè)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮和社會(huì)建設(shè)的促進(jìn)作用充分顯現(xiàn)。從中能夠看出，我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)建設(shè)的四個(gè)主要目標(biāo)分別是創(chuàng)造、運(yùn)用、保護(hù)和管理水平的提升。因此，本文將專利相關(guān)的政策性文件按照以上四個(gè)目標(biāo)進(jìn)行量化打分，對(duì)每一項(xiàng)政策的目標(biāo)進(jìn)行量化，以得到該政策的政策目標(biāo)得分。

2.2.1 專利創(chuàng)造

專利創(chuàng)造目標(biāo)是指政策文件中將激勵(lì)創(chuàng)造作為政策目標(biāo)之一，如專利創(chuàng)造激勵(lì)政策及專利資助政策都具有激勵(lì)發(fā)明人進(jìn)行專利創(chuàng)造的目的。但是創(chuàng)造激勵(lì)政策和資助政策不同：創(chuàng)造激勵(lì)政策一般在于通過提供研發(fā)經(jīng)費(fèi)或通過補(bǔ)貼研發(fā)經(jīng)費(fèi)等相關(guān)方式對(duì)專利發(fā)明人進(jìn)行專利創(chuàng)造的獎(jiǎng)勵(lì)；資助政策一般是對(duì)國家專利申請(qǐng)費(fèi)用、pct申請(qǐng)費(fèi)、專利年費(fèi)等進(jìn)行補(bǔ)貼，力度也比專利創(chuàng)造激勵(lì)政策微弱一些。此類政策都具有刺激和鼓勵(lì)發(fā)明人將自己的研究成果進(jìn)行專利注冊(cè)，將技術(shù)引入公有領(lǐng)域，以促進(jìn)國家創(chuàng)新能力的發(fā)展與進(jìn)步。賦值標(biāo)準(zhǔn)如下：

5 ——明確且詳細(xì)地規(guī)定激勵(lì)專利創(chuàng)造，并詳細(xì)規(guī)定相應(yīng)激勵(lì)措施；

4 ——明確指出激勵(lì)專利創(chuàng)造，制定宏觀的激勵(lì)措施；

3 ——明確指出激勵(lì)專利創(chuàng)造，未對(duì)激勵(lì)措施作出規(guī)定；

2 ——對(duì)激勵(lì)專利創(chuàng)造略有提及；

1 ——未提及激勵(lì)專利創(chuàng)造。

2.2.2 專利運(yùn)用

專利運(yùn)用目標(biāo)是指政策文件中將專利運(yùn)用作為政策目標(biāo)之一，此類政策一般是對(duì)特定的運(yùn)用方式進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，如對(duì)專利轉(zhuǎn)讓、專利許可、專利質(zhì)押、專利出資等專利運(yùn)用方式進(jìn)行一定程度的獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)貼。專利運(yùn)用目標(biāo)政策多面向各金融機(jī)構(gòu)和人民銀行等機(jī)構(gòu)頒布，對(duì)專利質(zhì)押、融資、出資等方式進(jìn)行政府補(bǔ)貼，減少金融機(jī)構(gòu)和人民銀行的損失，降低其風(fēng)險(xiǎn)，使銀行和金融機(jī)構(gòu)更愿意辦理此類專利業(yè)務(wù)，讓發(fā)明人手上的專利“活”起來，以提高專利的使用率。賦值標(biāo)準(zhǔn)如下：

5 ——明確且詳細(xì)地規(guī)定提高專利運(yùn)用率，提出具體的專利運(yùn)用方式和獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼；

4 ——明確指出提高專利運(yùn)用率，制定宏觀的激勵(lì)措施；

3 ——明確指出鼓勵(lì)專利運(yùn)用，未對(duì)激勵(lì)措施作出規(guī)定；

2 ——對(duì)提高專利運(yùn)用率略有提及；

1 ——未提及提高專利運(yùn)用率。

2.2.3 專利保護(hù)

專利保護(hù)政策目標(biāo)是指政策文件中將專利保護(hù)作為政策目標(biāo)之一，此類政策文件以發(fā)明人享有的專利權(quán)作為前提，對(duì)權(quán)利邊界和行使進(jìn)行保護(hù)，使發(fā)明人的專利權(quán)取得更加完整的法律權(quán)利。對(duì)專利保護(hù)加以規(guī)定，提高發(fā)明人對(duì)專利權(quán)的認(rèn)可和接受程度，使發(fā)明人更加愿意對(duì)發(fā)明創(chuàng)造申請(qǐng)專利權(quán)，從而提高專利的申請(qǐng)率，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。賦值標(biāo)準(zhǔn)如下：

5 ——明確且詳細(xì)地規(guī)定加強(qiáng)專利保護(hù)，并從各個(gè)領(lǐng)域詳細(xì)制定相應(yīng)司法保護(hù)、行政保護(hù)措施；

4 ——明確指出加強(qiáng)專利保護(hù)，制定宏觀保護(hù)措施；

3 ——明確指出加強(qiáng)專利保護(hù)，未對(duì)保護(hù)措施作出規(guī)定；

2 ——對(duì)加強(qiáng)專利保護(hù)略有提及；

1 ——未提及加強(qiáng)專利保護(hù)。

2.2.4 專利管理與服務(wù)

專利管理與服務(wù)政策目標(biāo)是指政策文件中將專利管理與服務(wù)作為政策目標(biāo)之一，此類政策文件一般面向全社會(huì)對(duì)專利獎(jiǎng)勵(lì)資金的管理辦法進(jìn)行規(guī)范，使大眾監(jiān)督專利獎(jiǎng)勵(lì)資金的管理及建立相應(yīng)的專利管理制度。除此之外，有的相關(guān)政策還加強(qiáng)對(duì)專利管理進(jìn)行規(guī)定，建立專利數(shù)據(jù)庫、提供專利信息查詢、維護(hù)專利運(yùn)用秩序等。專利管理能力的提高，能夠有效提高專利創(chuàng)造、運(yùn)用、保護(hù)效率，使專利市場(chǎng)更加活躍；專利服務(wù)能力的提高，能夠使發(fā)明人享受更加方便、快捷的專利服務(wù)，提高發(fā)明人的創(chuàng)造熱情，最終提高我國的技術(shù)創(chuàng)新能力。賦值標(biāo)準(zhǔn)如下：

5 ——明確且詳細(xì)地規(guī)定建立和完善專利管理制度，提供相應(yīng)的專利公共服務(wù)；

4 ——明確指出建立和完善專利管理制度；

3 ——提供專利公共服務(wù)；

2 ——提及提供建立和完善專利管理制度；

1 ——未提及專利管理制度。

2.3 專利政策措施的量化標(biāo)準(zhǔn)

一項(xiàng)政策頒布后，通常需要有配套的措施來完成政策的實(shí)行，對(duì)政策措施的量化同樣可以體現(xiàn)政策所具有的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。通過對(duì)492篇專利政策研究分析后，本文將政策措施從侵權(quán)懲戒措施、財(cái)稅措施、人才措施三個(gè)方面進(jìn)行量化分析。

（1）侵權(quán)懲戒措施主要服務(wù)的是專利保護(hù)政策目標(biāo)，一項(xiàng)保護(hù)政策的推行，一定離不開對(duì)侵權(quán)行為的懲處，但是不能簡(jiǎn)單地將懲處力度提到最高。如果懲處過于“嚴(yán)厲”，也就是所謂的“嚴(yán)保護(hù)”，在短期內(nèi)就可能收獲大量的發(fā)明人因?yàn)闄?quán)利保護(hù)嚴(yán)格而進(jìn)行專利注冊(cè)，但長(zhǎng)久來看，過于嚴(yán)格的保護(hù)力度會(huì)導(dǎo)致專利執(zhí)法困難，也會(huì)導(dǎo)致第三人獲取專利技術(shù)的難度加大。對(duì)于我國這樣一個(gè)發(fā)展中國家來說，模仿和借鑒是發(fā)展的必經(jīng)之路，目前過于嚴(yán)格的專利保護(hù)也許并不適合我國國情，因此在專利的侵權(quán)懲戒措施評(píng)價(jià)上，應(yīng)當(dāng)從懲戒的力度和深入程度進(jìn)行設(shè)定。

（2）財(cái)稅措施對(duì)專利創(chuàng)造、運(yùn)用、管理政策目標(biāo)都有一定的貢獻(xiàn)，通過對(duì)政策文件的分析后發(fā)現(xiàn)，財(cái)稅措施主要是專利申請(qǐng)費(fèi)用的減免、銀行和其他金融機(jī)構(gòu)提供的專利質(zhì)押融資貸款的保險(xiǎn)、專項(xiàng)的專利獎(jiǎng)勵(lì)、專利公告服務(wù)專項(xiàng)撥款等方式。財(cái)稅措施可以理解為用國家的力量對(duì)專利的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行激勵(lì)，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)費(fèi)用減免來鼓勵(lì)發(fā)明人進(jìn)行專利注冊(cè)、提供專利的多途徑運(yùn)用及專利的管理和公告服務(wù)。因此，專利的財(cái)稅措施的量化標(biāo)準(zhǔn)主要是按照財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠的力度、順序和范圍進(jìn)行設(shè)定。

（3）人才措施主要服務(wù)的政策目標(biāo)是專利創(chuàng)造。人才措施主要通過建立專項(xiàng)的人才計(jì)劃、鼓勵(lì)人才流動(dòng)、在社會(huì)福利和保障方面進(jìn)行針對(duì)性地改進(jìn)等。

3 結(jié)語

專利政策是一種能夠提高我國技術(shù)創(chuàng)新能力的有力推手，政策作為政府“有形”的手，在市場(chǎng)分配中往往起著重要的調(diào)節(jié)作用。在社會(huì)主義背景下，政府完全不對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)也有悖我國的社會(huì)體制，因此頒布政策的時(shí)機(jī)和數(shù)量往往是政府部門最需要考慮的問題。專利政策主要針對(duì)解決地區(qū)專利相關(guān)的社會(huì)問題及國家專利相關(guān)規(guī)定的落實(shí)措施。專利政策數(shù)量增多對(duì)技術(shù)創(chuàng)新有著正向激勵(lì)作用，這是由于我國是發(fā)展中國家，各項(xiàng)技術(shù)創(chuàng)新都處于最具活性的階段，因此專利政策的頒布對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的激勵(lì)作用相對(duì)明顯。相較各項(xiàng)技術(shù)創(chuàng)新都處于成熟階段的歐美國家，專利政策除了作為激勵(lì)效用以外，還用于穩(wěn)固市場(chǎng)的發(fā)展，我國專利政策在現(xiàn)階段內(nèi)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的促進(jìn)作用比較顯著。在此前提下，我國應(yīng)抓住發(fā)展的時(shí)機(jī)，將專利政策作為有力的調(diào)節(jié)手段繼續(xù)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)改革。專利政策對(duì)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的有著不可否認(rèn)的促進(jìn)作用，但不總是對(duì)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生正向的激勵(lì)作用，在強(qiáng)調(diào)專利保護(hù)目標(biāo)的政策中，由于政策措施多為侵權(quán)懲戒措施，可能給技術(shù)創(chuàng)新帶來消極影響。我國專利政策還有許多的改進(jìn)方向，依然沒有將專利政策對(duì)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生影響的作用力完全發(fā)揮,并且由于技術(shù)創(chuàng)新或?qū)＠叨际歉鶕?jù)國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力、市場(chǎng)發(fā)展、科研水平等其他一系列與技術(shù)水平相關(guān)的因素共同作用的產(chǎn)物，因此在不同的發(fā)展階段應(yīng)對(duì)政策制定和技術(shù)創(chuàng)新能力有著不同的要求。