■楊建強 陳啟宏 張鋒 陳香 姚永倫

引言

裝備競爭性采購，是指軍隊裝備采購部門采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價、評審確認等競爭性采購方式，確定供應(yīng)商和采購價格，獲取裝備預(yù)先研究、研制、試驗鑒定、訂購和維修保障等產(chǎn)品、技術(shù)與服務(wù)的行為。近年來，大量的新裝備經(jīng)過競爭性采購方式投入研制生產(chǎn)，如指揮控制系統(tǒng)、通信設(shè)備、北斗定位設(shè)備、導(dǎo)航設(shè)備、偵察測量設(shè)備、無人機系統(tǒng)、光電跟蹤設(shè)備等，并陸續(xù)配發(fā)部隊。

裝備采購領(lǐng)域自引入競爭性采購機制以來，從效果上看，相比目前仍存在的單一來源采購方式，顯著的提高了采購效益，特別是上述新裝備的科研生產(chǎn)，目前普遍采取的是各種各樣的競爭性采購方式。不同形式的競爭性采購的合同履行特點各有不同，產(chǎn)生的問題和難點也各不相同，這就給軍事代表的合同監(jiān)管工作提出了挑戰(zhàn)。

1 競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系簡介

針對當(dāng)前軍事代表在競爭性采購裝備合同監(jiān)管工作中存在的問題和難點，經(jīng)過調(diào)研、分析、總結(jié)和比較借鑒，課題組緊貼任務(wù)實際創(chuàng)造性的提出了15種單項監(jiān)管方法（追溯歷史法、狀態(tài)核查法、能力評估法、焦點附加法、動態(tài)更替法、多項選擇法、節(jié)點激勵法、聯(lián)合監(jiān)管法、負面清單法、告知承諾法、隨機抽查法、三方審計法、用戶告知法、分步結(jié)算法、交叉評價法）和5 種系統(tǒng)監(jiān)管方法（分級監(jiān)管法、分類監(jiān)管法、分階段監(jiān)管法、分層次監(jiān)管法、分模式監(jiān)管法）構(gòu)建的合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系，確保了以質(zhì)量為核心的合同監(jiān)管工作的創(chuàng)新開展。本文介紹單項監(jiān)管方法之能力評估法。

2 能力評估法的提出背景

目前競爭性采購合同的兩種典型類型為科研合同和訂購合同。對于科研合同監(jiān)管，競爭性采購方式基本解決了“拖、降、漲”中的“降”和“漲”，因為中標(biāo)單位有兩家以上，但“拖”沒有完全解決，畢竟科研過程存在的不確定因素較多。這種不確定因素有來自系統(tǒng)競爭擇優(yōu)及分系統(tǒng)競爭擇優(yōu)選型時間過長，導(dǎo)致按項目立項論證的預(yù)估全過程周期計算，正式研制時間剩余不多；也有來自前期招標(biāo)階段實物招標(biāo)比測項目不全面，或者方案招標(biāo)技術(shù)風(fēng)險識別不全，導(dǎo)致了技術(shù)攻關(guān)過程時間拉長；還有因為各家研制單位統(tǒng)型工作的反復(fù)，使得技術(shù)狀態(tài)一直難以確定，造成了研制工作進度的耽擱。

對于訂購合同監(jiān)管，進度問題表現(xiàn)有多種。有承制單位自身生產(chǎn)組織能力有限，競爭擇優(yōu)評標(biāo)時為了得到較高的分數(shù)，不顧實際情況承諾較短的交付期，簽訂合同后進度瓶頸凸顯；沒有規(guī)范科研程序的非型號裝備，未經(jīng)過全面的科研過程磨合，圖紙、工藝并不成熟，中標(biāo)技術(shù)狀態(tài)確認后訂購批產(chǎn)時發(fā)現(xiàn)很多狀態(tài)和工藝偏差，辦理技術(shù)狀態(tài)更改流程審批較長和生產(chǎn)工藝不斷磨合調(diào)整雙重因素，導(dǎo)致了進度時間捉襟見肘；由于競爭擇優(yōu)結(jié)果的不確定性，中標(biāo)產(chǎn)品的配套外購件，很難提前進行采購備料，配套交付進度往往成為制約因素；對于中標(biāo)后在第四季度簽訂合同的項目，年度訂購計劃一般要求在年底前完成驗收交付并結(jié)算，履約時間只有短短2-3個月，進度壓力不言而喻；對于承制單位自擔(dān)風(fēng)險提前備產(chǎn)的裝備，中標(biāo)并正式合同簽訂后軍事代表才介入，前期的生產(chǎn)過程處于監(jiān)管真空，如果推倒重來肯定進度達不到合同要求。

3 能力評估法的設(shè)計思路

基于以上考慮，有必要在規(guī)定的節(jié)點對承制單位的科研生產(chǎn)能力進行評估，用于解決軍事代表科研生產(chǎn)進度監(jiān)督瓶頸問題。

評估內(nèi)容：按照合同文本或草案中相關(guān)節(jié)點要求的標(biāo)的數(shù)量、狀態(tài)、進度、價格等要素約束條件，對承制單位履行合同所需的人、機、料、法、環(huán)、測、費等科研生產(chǎn)能力條件進行全面檢查評估。

評估的方式：現(xiàn)場檢查，形成評估結(jié)論。

評估的時機：合同簽訂前、投產(chǎn)初期、投產(chǎn)中期、節(jié)點考核時。

4 能力評估法的實施流程

可分為了解承制單位總體情況、承制單位提交工作策劃、確定評估范圍、開展能力評估、問題處理五個步驟。

了解承制單位總體情況：掌握承制單位的總體概況，即將承擔(dān)的產(chǎn)品基本情況，以往承擔(dān)科研生產(chǎn)任務(wù)完成情況等，對承制單位的歷史狀況有個宏觀的把握，以對其科研生產(chǎn)能力有個基本的判斷。

承制單位提交工作策劃：承制單位對即將/正在承擔(dān)的任務(wù)進行詳細工作策劃，包括人員組成、資源配備、進度控制、質(zhì)量保證、風(fēng)險管控等內(nèi)容。

確定評估范圍：根據(jù)承制單位總體情況和提交的工作策劃，確定和承擔(dān)任務(wù)實現(xiàn)相關(guān)的人機料法環(huán)測費要素，其他產(chǎn)品合同或任務(wù)及相關(guān)要素不在能力評估范圍。

開展能力評估：軍事代表室組織人員現(xiàn)場評估，最后形成評估報告?？蒲心芰υu估要重點針對項目技術(shù)成熟度評價開展，依據(jù)型號研制任務(wù)書、研制總要求等設(shè)計開發(fā)輸入文件和進度要求，考慮前期類似項目的開發(fā)成果、預(yù)研階段的項目驗收意見、招標(biāo)階段的技術(shù)方案或?qū)嵨飿訖C的指標(biāo)達到情況、競爭性采購統(tǒng)型要求滿足的難易程度等等，同時對承制單位的科研人員、科研設(shè)備、配套參研單位、研制經(jīng)費等重要的科研資源綜合評估。生產(chǎn)能力評估要重點針對產(chǎn)品實現(xiàn)所需的資源滿足情況開展，依據(jù)合同確定的技術(shù)狀態(tài)和進度要求，考慮承制單位的專業(yè)技術(shù)人員、技術(shù)工藝文件、生產(chǎn)操作工人、生產(chǎn)線及設(shè)備設(shè)施、配套外購器材、所需經(jīng)費保障等生產(chǎn)要素，同時結(jié)合項目前期科研過程、招投標(biāo)遺留問題、試制樣機質(zhì)量狀況等情況進行綜合評估。

問題處理：軍事代表室根據(jù)評估結(jié)論，提出處理意見。如果不存在能力瓶頸，可直接進行下一步工作；如果存在一般能力瓶頸（人機料法環(huán)測費等個別要素存在輕微不滿足），若合同已簽訂，督促承制單位及時解決；如果存在嚴重能力瓶頸（人機料法環(huán)測費等部分要素不滿足），若合同未簽訂，向監(jiān)管委托單位發(fā)出風(fēng)險告知單且承制單位解決后才接受監(jiān)管任務(wù)，若合同已簽訂，督促承制單位進行解決的同時報告軍事代表局并向監(jiān)管委托單位發(fā)出問題報告單；如果存在重大能力瓶頸（人機料法環(huán)測費等絕大部分要素或核心要素不滿足），若合同未簽訂，向監(jiān)管委托單位發(fā)出風(fēng)險告知單并拒絕接受合同監(jiān)管任務(wù)，若合同已簽訂，專題上報軍事代表局提出處理意見并向監(jiān)管委托單位發(fā)出問題報告單。

5 需要注意的問題

此工作可納入軍事代表進度監(jiān)督工作的范圍。能力評估是針對承制單位履行特定裝備采購合同的能力，其他產(chǎn)品合同或任務(wù)及未納入監(jiān)管范圍的裝備采購合同不在能力評估范圍，需核實承制單位的實際情況，不同項目之間的科研生產(chǎn)條件如有共用，須考慮能力分配權(quán)重?？蒲猩a(chǎn)能力評估報告可用于軍代室合同評審意見（合同簽訂前）、風(fēng)險告知單或問題報告單（投產(chǎn)初期和中期）、節(jié)點考核報告的數(shù)據(jù)支撐。

6 結(jié)論

作為競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系的第三種單項監(jiān)管特性方法，能力評估法適用于合同監(jiān)管早中期。此方法的運用可以有效監(jiān)控產(chǎn)品科研生產(chǎn)進度，盡早發(fā)現(xiàn)監(jiān)管風(fēng)險，從而提高合同監(jiān)管質(zhì)效。