李 慧

引 言

黨的二十大指出，“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)”，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。城市是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要空間載體，在我國轉(zhuǎn)向“質(zhì)的有效提升和量的合理增長”的高質(zhì)量發(fā)展階段，城市也需要高質(zhì)量發(fā)展。提升我國城市化質(zhì)量是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要支撐，也是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。一方面，提升城市化質(zhì)量有助于擴(kuò)大消費(fèi)潛力、提升投資效率，增強(qiáng)國內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動(dòng)力和可靠性；另一方面，提升城市化質(zhì)量有助于構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，縮小區(qū)域差距，滿足人民對(duì)美好生活的向往，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕。

地方政府推進(jìn)城市建設(shè)、提高城市化發(fā)展質(zhì)量的前提是要有一定的財(cái)政支出能力。然而，分稅制改革后由于地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配，城市化建設(shè)面臨很大的資金缺口，為了緩解財(cái)政支出壓力，許多地方政府依靠土地出讓收入開展城市化建設(shè)。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2021年我國地方政府獲取國有土地使用權(quán)出讓收入8.7萬億元，相當(dāng)于地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入的78%。土地財(cái)政在一定程度上彌補(bǔ)了地方政府財(cái)政收支缺口，并為我國城市化發(fā)展提供了建設(shè)用地。然而，土地財(cái)政的快速發(fā)展使得我國的土地城市化明顯快于人口城市化；一些城市“攤大餅”式的發(fā)展，帶來了嚴(yán)重的“城市病”，如交通擁堵、房?jī)r(jià)過高、環(huán)境污染等；土地財(cái)政還增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，(1)劉守英、蔣省三：《土地融資與財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)——來自東部一個(gè)發(fā)達(dá)地區(qū)的個(gè)案》，《中國土地科學(xué)》2005年第5期。并容易引發(fā)潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。(2)周飛舟：《生財(cái)有道:土地開發(fā)和轉(zhuǎn)讓中的政府和農(nóng)民》，《社會(huì)學(xué)研究》2007年第1期。當(dāng)前我國的城市化已由粗放發(fā)展階段轉(zhuǎn)向更加注重質(zhì)量提升的新發(fā)展階段，土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量的影響效應(yīng)如何？在不同區(qū)域、不同等級(jí)的城市其影響效應(yīng)有何差異？厘清這些問題對(duì)在新發(fā)展階段打破土地財(cái)政依賴、促進(jìn)城市化高質(zhì)量發(fā)展有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

同時(shí)，城市是創(chuàng)新的策源地，是創(chuàng)新人才的集聚中心，城市的高質(zhì)量發(fā)展離不開創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。(3)李娜娜、楊仁發(fā)：《創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展效應(yīng)研究》，《城市問題》2021年第3期。在土地財(cái)政緩解城市化發(fā)展預(yù)算約束的初期，土地財(cái)政帶來的預(yù)算外收入可以為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)提供資金支持，(4)閻波等：《土地財(cái)政對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的影響研究——來自中國省際面板數(shù)據(jù)的證據(jù)》，《科研管理》2018年第5期。從而提升城市化質(zhì)量；但當(dāng)?shù)胤秸畬?duì)土地財(cái)政的依賴提高到一定程度后，土地財(cái)政與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的交互作用又會(huì)對(duì)城市化質(zhì)量產(chǎn)生什么影響？創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)在土地財(cái)政與城市化質(zhì)量之間發(fā)揮怎樣的調(diào)節(jié)效應(yīng)？這些問題同樣值得我們關(guān)注。

鑒于此，本文試圖從理論上分析土地財(cái)政對(duì)我國城市化質(zhì)量的作用機(jī)制以及創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)在土地財(cái)政與城市化質(zhì)量之間的調(diào)節(jié)機(jī)制，并構(gòu)建模型對(duì)三者的關(guān)系進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，進(jìn)而探討降低土地財(cái)政依賴、依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)提升城市化質(zhì)量的政策建議。

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)視域的土地財(cái)政與城市化質(zhì)量：理論機(jī)理與研究假設(shè)

(一)土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量的雙向影響

“土地財(cái)政”一詞在我國歷史不長，它是20世紀(jì)90年代我國土地制度轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒褂靡院?，?duì)通過出讓國有土地使用權(quán)獲取收入行為的一種表述。不同學(xué)者根據(jù)不同的研究目的和需要，對(duì)“土地財(cái)政”進(jìn)行界定的范疇也各不相同，總體可分為三種標(biāo)準(zhǔn)：小口徑即國有土地使用權(quán)出讓收入(以下簡(jiǎn)稱土地出讓收入)，(5)蘇明等：《中國土地財(cái)政研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2014年第34期。中口徑即土地出讓收入、土地相關(guān)稅收、土地相關(guān)收費(fèi)，(6)孫輝：《財(cái)政分權(quán)、政績(jī)考核與地方政府土地出讓》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第45頁。大口徑即在中口徑的基礎(chǔ)上增加了地方政府利用土地獲取的銀行抵押貸款收入。(7)李尚蒲、羅必良：《我國土地財(cái)政規(guī)模估算》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第5期。本文將“土地財(cái)政”定義為，地方政府利用自己擁有的土地管理權(quán)，通過土地使用權(quán)出讓等方式獲取土地出讓收入等相關(guān)財(cái)政收入，并影響其財(cái)政支出能力的行為。

目前學(xué)術(shù)界對(duì)城市化質(zhì)量的研究主要集中在質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建上，如從城市現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化兩個(gè)層面構(gòu)建指標(biāo)體系，(8)葉裕民：《中國城市化質(zhì)量研究》，《中國軟科學(xué)》2001年第7期?；驈纳鐣?huì)發(fā)展質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、環(huán)境發(fā)展質(zhì)量三個(gè)層面構(gòu)建指標(biāo)體系，(9)何仁偉、謝磊、孫威：《京津冀城市群城市化質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)研究》，《地域研究與開發(fā)》2016年第6期。關(guān)于城市化質(zhì)量尚未形成一個(gè)公認(rèn)的權(quán)威性的定義。本文認(rèn)為，城市化質(zhì)量的內(nèi)涵應(yīng)從以下幾個(gè)方面理解和把握：第一，城市化是農(nóng)村人口向城市不斷遷移的過程，而這種遷移的動(dòng)機(jī)不僅僅是獲取個(gè)人利益以及提高收入水平，還包括所享受公共服務(wù)的升級(jí)、行為模式和生活方式的轉(zhuǎn)變等，即人口城市化。第二，城市化是土地的性質(zhì)由農(nóng)業(yè)用地向城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)變的過程，這種轉(zhuǎn)變過程也包括單位城市建設(shè)用地面積上生產(chǎn)力的提升，即土地的集約利用，這種集約利用后的土地所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于土地所產(chǎn)生的原始價(jià)值，即土地城市化。第三，城市化是城市工業(yè)、服務(wù)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)度不斷提升的過程。在此過程中，工業(yè)、服務(wù)業(yè)為了節(jié)省成本，獲取集聚經(jīng)濟(jì)效益和享受知識(shí)外溢的好處，不斷向城市中心集聚，并通過增強(qiáng)城市化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)進(jìn)一步強(qiáng)化這種集聚，即經(jīng)濟(jì)城市化。第四，城市化是城市基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善和擴(kuò)張的過程，通過完善各種城市公共設(shè)施，提升了城市對(duì)鄉(xiāng)村人口的吸引力，降低了城市工業(yè)、服務(wù)業(yè)的運(yùn)營成本，從而使經(jīng)濟(jì)增長所需的勞動(dòng)、資本、技術(shù)等要素進(jìn)一步流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源要素的合理有效配置，也就是基礎(chǔ)設(shè)施城市化。第五，城市化是城市公共服務(wù)水平和能力不斷提升的過程，通過提供更高水平的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)保等公共服務(wù)，增強(qiáng)城市的集聚能力和對(duì)鄉(xiāng)村人口的吸引力，提高人口素質(zhì)和生活質(zhì)量，即公共服務(wù)城市化。因此，城市化質(zhì)量的基本內(nèi)涵至少應(yīng)當(dāng)包括人口城市化質(zhì)量、土地城市化質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)城市化質(zhì)量、基礎(chǔ)設(shè)施城市化質(zhì)量、公共服務(wù)城市化質(zhì)量等方面。本文將城市化質(zhì)量定義為，在人口向城市聚集和鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械貐^(qū)的過程中，城市的經(jīng)濟(jì)效率、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)能夠滿足城市生產(chǎn)生活需要的程度。好的城市化質(zhì)量意味著，在城市化發(fā)展過程中，城市可以吸納更多農(nóng)業(yè)人口，土地更加集約利用，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化合理，基礎(chǔ)設(shè)施功能更加完善，公共服務(wù)水平更高。

土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量的影響取決于其正負(fù)效應(yīng)的綜合作用。一方面，土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量存在正效應(yīng)。第一，土地財(cái)政促進(jìn)人口城市化。盡管我國《土地管理法》規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國家所有，但中央政府并不掌握土地，地方政府成為實(shí)際上代表國家行使土地管理權(quán)的代理人。地方政府征用土地后，農(nóng)村失地農(nóng)民加速向城市流動(dòng)，從而為城市經(jīng)濟(jì)增長提供了更多勞動(dòng)力。第二，土地財(cái)政促進(jìn)土地城市化。在城市化發(fā)展進(jìn)程中，道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要大量城市建設(shè)用地。地方政府通過出讓國有建設(shè)用地，或?qū)⑥r(nóng)村用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地后再出讓，為城市化提供了大量土地資源。第三，為完成工業(yè)化目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高速增長和獲取地方稅源，地方政府長期以協(xié)議出讓的方式低價(jià)供應(yīng)工業(yè)用地，加快了工業(yè)化進(jìn)程，從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)城市化。第四，土地財(cái)政同時(shí)也為道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、科研、衛(wèi)生、環(huán)保等公共服務(wù)體系提供了資金和土地資源，從而推動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施城市化和公共服務(wù)城市化。(10)李慧：《城市化進(jìn)程中的土地財(cái)政與城市經(jīng)濟(jì)性公共品》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2019年第3期。

另一方面，當(dāng)?shù)胤秸畬?duì)土地財(cái)政的依賴加深到一定程度后，土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量的負(fù)效應(yīng)就開始顯現(xiàn)。第一，對(duì)土地財(cái)政依賴程度的加深導(dǎo)致一些地區(qū)地價(jià)快速上升，進(jìn)而推動(dòng)了房?jī)r(jià)的上升，加重了城市人口的購房負(fù)擔(dān)，從而阻礙了農(nóng)村人口向城市遷移。同時(shí)，由于我國傳統(tǒng)戶籍制度的影響，相當(dāng)一部分城市流動(dòng)人口無法享受與普通市民同等的教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)，加之城市高昂的生活成本，也會(huì)對(duì)人口城市化造成不利影響。第二，伴隨著地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴程度的加深，大片的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地，會(huì)加劇土地資源錯(cuò)配，一方面造成耕地面積的減少，另一方面也導(dǎo)致對(duì)國有建設(shè)用地的低效粗放利用，從而對(duì)土地城市化產(chǎn)生負(fù)面影響。第三，地方政府通過壓低工業(yè)用地價(jià)格，推動(dòng)了工業(yè)化進(jìn)程，但由于政府間競(jìng)爭(zhēng)加劇，導(dǎo)致大量低端制造業(yè)項(xiàng)目被引進(jìn)，制造業(yè)產(chǎn)能過剩、同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，反而不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。同時(shí)，由于房?jī)r(jià)上漲導(dǎo)致企業(yè)用工成本提高和利潤下降，一些工業(yè)企業(yè)退出原有行業(yè)，甚至轉(zhuǎn)向投資利潤率高的虛擬經(jīng)濟(jì)，間接造成了“去工業(yè)化”現(xiàn)象，不利于經(jīng)濟(jì)城市化的發(fā)展。第四，依靠土地財(cái)政推動(dòng)城市化發(fā)展的模式短期內(nèi)促進(jìn)了資金、人才等資源要素的集聚，但同時(shí)也引發(fā)了交通擁堵、供水緊張、環(huán)境污染、能源短缺等問題，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施城市化和公共服務(wù)城市化產(chǎn)生了負(fù)面影響，既不利于城市抗風(fēng)險(xiǎn)能力的提升和韌性城市建設(shè)，更降低了城市居民的生活質(zhì)量。

綜上所述，土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量的影響取決于正負(fù)效應(yīng)兩種力量的對(duì)比。在城市化建設(shè)初期，對(duì)土地財(cái)政的適度依賴可以加快城市化進(jìn)程，推動(dòng)城市外延式擴(kuò)張；但當(dāng)城市化向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變后，對(duì)土地財(cái)政的嚴(yán)重依賴會(huì)導(dǎo)致土地財(cái)政的負(fù)效應(yīng)超過正效應(yīng)，從而對(duì)城市化質(zhì)量產(chǎn)生抑制作用。據(jù)此本文提出如下假設(shè)。

假設(shè)1：土地財(cái)政與城市化質(zhì)量之間呈倒U型關(guān)系，即隨著地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴程度的加深，城市化質(zhì)量先提高后下降。

結(jié)合新近發(fā)布的MT/T851-2012《選煤廠濃縮設(shè)備工藝效果評(píng)定方法》(修訂版)進(jìn)行以下簡(jiǎn)要分析。該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，濃縮效率為濃縮設(shè)備工藝效果的主要指標(biāo)，澄清系數(shù)和底流濃度為輔助指標(biāo)。

(二)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的調(diào)節(jié)作用

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)主要從兩個(gè)方面影響城市化質(zhì)量：一方面，創(chuàng)新是城市化高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，有助于促進(jìn)城市化由外延式擴(kuò)張向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變。根據(jù)推拉理論，人口遷移受拉力和推力兩種力量共同作用，拉力即人口流入地良好的生活條件，而推力則是人口流出地不利的生活條件。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)可以通過改善城市的競(jìng)爭(zhēng)力、優(yōu)化城市的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍、提升收入水平等方式增強(qiáng)遷入地的拉力，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市流動(dòng)，從而提高人口城市化水平。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)還可以通過改善產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)城市化、工業(yè)化和信息化的融合，提升城市土地資源利用效率，從而提高土地城市化水平。根據(jù)熊彼特的觀點(diǎn)，創(chuàng)新通過導(dǎo)入一種新的生產(chǎn)函數(shù)，可以有效提高潛在的產(chǎn)出水平，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)過程，就是伴隨著技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)社會(huì)化程度的提高，不斷提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作為資源轉(zhuǎn)換器的效能和效益的過程。(11)孫梁、韋森：《重溫熊彼特的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)周期理論》，《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。因此，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)也就成為城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)即經(jīng)濟(jì)城市化的最直接的推動(dòng)力。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)還有助于提升城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)品的信息化、智能化、數(shù)字化水平。然而，從某些角度看，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)對(duì)城市化質(zhì)量也會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。已有研究顯示，技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新存在偏向性，我國技術(shù)進(jìn)步總體上偏向資本。(12)韓國高、張倩：《技術(shù)進(jìn)步偏向?qū)I(yè)產(chǎn)能過剩影響的實(shí)證研究》，《科學(xué)學(xué)研究》2019年第12期。資本偏向型技術(shù)進(jìn)步帶來的產(chǎn)能過剩和資源浪費(fèi)不利于充分發(fā)揮城市化對(duì)創(chuàng)新要素的有效配置，使得經(jīng)濟(jì)城市化落后于人口城市化；而能源偏向型技術(shù)進(jìn)步引致的城市化則會(huì)導(dǎo)致能源消耗增加，加劇環(huán)境污染。同時(shí)，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)主要依靠科技的發(fā)明創(chuàng)造，所創(chuàng)造的就業(yè)需求以高技能勞動(dòng)力為主，可能會(huì)造成低技能勞動(dòng)力的失業(yè)加劇以及高、低技能勞動(dòng)力之間的收入失衡。而這些因素都會(huì)對(duì)城市化高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)將強(qiáng)化土地財(cái)政與城市化質(zhì)量的倒U型關(guān)系，表現(xiàn)為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)能力越強(qiáng)，土地財(cái)政與城市化質(zhì)量的倒U型關(guān)系曲線越陡峭。(13)Richard F. J. Haans, Constant Pieters, Zi-Lin He, “Thinking about U: Theorizing and Testing U-and Inverted U-shaped Relationships in Strategy Research”, Strategic Management Journal, Vol.37, No.7, 2016, pp.1177-1195.在地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴程度不高的情況下，城市的土地出讓收入有助于拓展城市化建設(shè)資金，推動(dòng)城市化水平提升，土地財(cái)政在緩解地方政府財(cái)政壓力的同時(shí)，也使其更有能力為創(chuàng)新活動(dòng)提供財(cái)政支持和更好的基礎(chǔ)設(shè)施條件，加速創(chuàng)新資源的集聚，因而創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展進(jìn)一步提升了土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量的正效應(yīng)。當(dāng)?shù)胤秸畬?duì)土地財(cái)政依賴程度較高時(shí)，大量同質(zhì)的低端制造業(yè)項(xiàng)目被引進(jìn)，引發(fā)產(chǎn)能過?，F(xiàn)象，而資本偏向型技術(shù)進(jìn)步又會(huì)導(dǎo)致“投資誘導(dǎo)效應(yīng)”，(14)肖明月、鄭亞莉：《供給質(zhì)量提升能否化解中國制造業(yè)的產(chǎn)能過剩?——基于結(jié)構(gòu)優(yōu)化與技術(shù)進(jìn)步視角》，《中國軟科學(xué)》2018年第12期。從而固化產(chǎn)能過剩，加之就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)而導(dǎo)致人口城市化產(chǎn)生的過剩勞動(dòng)力無法釋放。同時(shí)，土地財(cái)政依賴程度較高意味著大量流動(dòng)人口從農(nóng)村遷移到城市，而創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)帶來的產(chǎn)業(yè)智能化水平的提升會(huì)產(chǎn)生“機(jī)器換人”現(xiàn)象，從而降低城市流動(dòng)人口的就業(yè)穩(wěn)定性，擴(kuò)大居民收入差距。另外，科技創(chuàng)新也可能使得能源投入份額增加，從而不利于城市資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。所以當(dāng)?shù)胤秸畬?duì)土地財(cái)政依賴程度過高時(shí)，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)又會(huì)強(qiáng)化土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量的負(fù)效應(yīng)。據(jù)此本文提出如下假設(shè)。

假設(shè)2：創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)強(qiáng)化了土地財(cái)政與城市化質(zhì)量之間的倒U型關(guān)系。

土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量的影響及創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的調(diào)節(jié)作用：基于地級(jí)及以上城市數(shù)據(jù)的實(shí)證檢驗(yàn)

(一)模型設(shè)定

為了檢驗(yàn)土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量的非線性影響，本文構(gòu)建如下計(jì)量模型：

Yit=α0+α1LFit+α2Xit+μi+λt+εit

(1)

(2)

式(1)和式(2)中，下標(biāo)i和t分別表示城市和年份，Y表示城市化質(zhì)量，LF表示土地財(cái)政，X表示可能影響城市化質(zhì)量的控制變量，μi表示城市固定效應(yīng)，λt表示時(shí)間固定效應(yīng)，εit表示隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。下文將首先對(duì)式(1)進(jìn)行回歸，再對(duì)式(2)進(jìn)行回歸，如果β1、β2均通過顯著性檢驗(yàn)，且式(2)回歸的擬合優(yōu)度高于式(1)，則說明土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量的影響是非線性的。如果β1是正值而β2是負(fù)值，說明影響是倒U型的，則假設(shè)1得到驗(yàn)證。

(二)變量選取與數(shù)據(jù)說明

1.變量選取

核心解釋變量。本文的核心解釋變量為土地財(cái)政依賴程度(LF)?？紤]到土地使用稅目前僅公布省一級(jí)的數(shù)據(jù)，缺乏市級(jí)數(shù)據(jù)，而土地抵押貸款收入也缺乏詳細(xì)的省級(jí)和市級(jí)數(shù)據(jù)，本文使用土地出讓收入表征土地財(cái)政。為了準(zhǔn)確表達(dá)地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度，采用土地出讓收入與地方財(cái)政支出的比重來衡量土地財(cái)政依賴程度。

控制變量。財(cái)政分權(quán)(FD)，用各市人均財(cái)政支出占全國人均財(cái)政支出比重表示。市場(chǎng)規(guī)模(TRSCO)，用各市人均社會(huì)消費(fèi)品零售總額表示。對(duì)外開放程度(OP)，用各市當(dāng)年實(shí)際利用外資金額占其地區(qū)生產(chǎn)總值比重表示。同時(shí)，考慮到城市規(guī)模對(duì)城市化質(zhì)量的影響，將城市人口規(guī)模(POP)和城市土地面積(LAND)也列為控制變量。

調(diào)節(jié)變量。本文的調(diào)節(jié)變量為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)(INNO)，采用復(fù)旦大學(xué)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心等編制的《中國城市與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力報(bào)告2017》中測(cè)算的城市創(chuàng)新指數(shù)來衡量。

2.數(shù)據(jù)說明

本文樣本數(shù)據(jù)為2004年至2017年全國227個(gè)地級(jí)及以上城市的面板數(shù)據(jù)。除了城市創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)數(shù)據(jù)來源于《中國城市與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力報(bào)告2017》，其他數(shù)據(jù)均來源于《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》以及Wind金融終端等。為了消除回歸時(shí)變量異常值所引致的回歸結(jié)果偏誤，對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、市場(chǎng)規(guī)模、人口規(guī)模和土地面積等變量取自然對(duì)數(shù)，并采用插值法補(bǔ)齊少量缺失值。由于城市創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)數(shù)據(jù)只更新到2016年，2017年數(shù)據(jù)采用幾何平均增長法補(bǔ)齊。(16)周祎慶、顧帆：《土地資源錯(cuò)配對(duì)城市綠色經(jīng)濟(jì)效率的影響研究》，《學(xué)術(shù)探索》2022年第2期。為了消除物價(jià)因素的影響，使用消費(fèi)價(jià)格指數(shù)將市場(chǎng)規(guī)模數(shù)據(jù)折算為2004年不變價(jià)水平。(17)限于篇幅，描述性統(tǒng)計(jì)不再顯示，備索。

(三)全樣本檢驗(yàn)

表1中列(3)和列(4)分別為利用式(1)和式(2)進(jìn)行的基準(zhǔn)回歸結(jié)果。為了展示結(jié)果的穩(wěn)健性，同時(shí)考慮未加入控制變量的回歸，即列(1)和列(2)。結(jié)果表明，在加入土地財(cái)政依賴程度(LF)的二次項(xiàng)后，模型的擬合優(yōu)度有所提高，同時(shí)LF的一次項(xiàng)系數(shù)為正，二次項(xiàng)系數(shù)為負(fù)，且均通過了顯著性檢驗(yàn)，說明土地財(cái)政與城市化質(zhì)量之間呈顯著的倒U型關(guān)系，土地財(cái)政先促進(jìn)后抑制城市化質(zhì)量，假設(shè)1得到驗(yàn)證。在分稅制改革后土地財(cái)政發(fā)展初期，地方政府依靠土地財(cái)政改善了基礎(chǔ)設(shè)施，提升了公共服務(wù)水平，促進(jìn)了人口向城市集聚，推動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，總體而言對(duì)城市化質(zhì)量有促進(jìn)作用。但當(dāng)?shù)胤秸畬?duì)土地財(cái)政依賴程度過高時(shí)，土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量的負(fù)效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，如過度的土地開發(fā)導(dǎo)致城市規(guī)模無序擴(kuò)張，使得土地城市化快于人口城市化，偏離了以人為核心的城市化發(fā)展軌道；(18)江波：《“以人為核心”的城鎮(zhèn)化：內(nèi)涵、價(jià)值與路徑》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第3期。社會(huì)資本更多流向房地產(chǎn)業(yè)，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展；城市空間的盲目擴(kuò)張也引發(fā)了環(huán)境問題，帶來了財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。

表1 土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量影響的回歸結(jié)果

根據(jù)列(4)可以算出土地財(cái)政與城市化質(zhì)量的倒U型關(guān)系曲線的拐點(diǎn)值為1.057，(19)拐點(diǎn)值=-β1/2β2=(-0.5335)/[2×(-0.2523)]=1.057。即當(dāng)土地財(cái)政依賴程度達(dá)到1.057以上時(shí)，土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量的影響是負(fù)向的。而數(shù)據(jù)顯示，部分城市如南京(2013年、2016年、2017年)、杭州(2017年)、合肥(2016年)、濟(jì)南(2017年)等已處于土地財(cái)政與城市化質(zhì)量倒U型關(guān)系曲線拐點(diǎn)右側(cè)，說明在這些城市，土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量的負(fù)效應(yīng)已經(jīng)超過正效應(yīng)，依靠土地財(cái)政推動(dòng)城市化發(fā)展的模式亟待轉(zhuǎn)型。

為保證研究結(jié)論的可靠性，本文采取如下方法進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)：一是使用核心解釋變量的滯后項(xiàng)替換核心解釋變量；二是剔除直轄市樣本；三是使用工具變量法，將各市土地坡度均值與其財(cái)政自給率的交互項(xiàng)作為土地財(cái)政依賴程度的工具變量。結(jié)果顯示，核心解釋變量系數(shù)的顯著性均與上文的回歸結(jié)果一致，從而驗(yàn)證了回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。(20)限于篇幅，穩(wěn)健性檢驗(yàn)不再顯示，備索。

(四)異質(zhì)性檢驗(yàn)

1.地理區(qū)位異質(zhì)性

為了研究土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量影響的地理區(qū)位異質(zhì)性，本文按照所屬省份將各城市劃分成東部、中部、西部和東北四個(gè)地區(qū)，進(jìn)行分樣本回歸(見表2)。結(jié)果顯示，土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量的影響存在明顯的地理區(qū)位差異。東部地區(qū)和東北地區(qū)土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量的影響不顯著，而中部地區(qū)和西部地區(qū)土地財(cái)政與城市化質(zhì)量之間呈顯著的倒U型關(guān)系，其中，中部地區(qū)的拐點(diǎn)值為0.933，略低于全國平均水平，而西部地區(qū)的拐點(diǎn)值為0.372，說明西部地區(qū)在土地財(cái)政依賴程度較低時(shí)即已出現(xiàn)拐點(diǎn)。原因可能在于，盡管東部地區(qū)對(duì)土地財(cái)政依賴程度明顯高于其他地區(qū)，但由于土地產(chǎn)出效益較高，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，對(duì)外來人口吸引力較強(qiáng)，在一定程度抵消了房?jī)r(jià)上漲過快等不利因素，土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量的正負(fù)效應(yīng)相互抵消；而在東北地區(qū)，由于當(dāng)?shù)爻鞘袑?duì)土地財(cái)政依賴程度較低，土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量的正負(fù)作用都比較有限。因此，這兩個(gè)地區(qū)土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量的作用效果不明顯。中部地區(qū)城市化水平不及東部發(fā)達(dá)地區(qū)，但又高于西部地區(qū)。根據(jù)國家中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略，中部地區(qū)是推進(jìn)新一輪工業(yè)化和城市化的重點(diǎn)區(qū)域。中部地區(qū)城市化進(jìn)程的加快，導(dǎo)致其對(duì)土地財(cái)政依賴程度不斷加深。盡管中部地區(qū)人口城市化水平近年有所提高，但相對(duì)于東部地區(qū)，其城市化質(zhì)量仍有待提升。西部地區(qū)不同省份土地出讓收入情況差異較大。四川、貴州、廣西等近年來新型城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局加快，對(duì)土地出讓收入依賴程度較高。與中部地區(qū)相似，土地財(cái)政在最初促進(jìn)了西部地區(qū)城市化質(zhì)量的提升，但隨著土地財(cái)政依賴程度的加深，其對(duì)城市化質(zhì)量的負(fù)效應(yīng)也越來越明顯，在西部地區(qū)城市的土地財(cái)政依賴程度達(dá)到0.372時(shí)，土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量的負(fù)效應(yīng)即已超過正效應(yīng)。具體而言，成都(2017年)、貴陽(2017年)、南寧(2014年、2015年、2016年、2017年)、重慶(2017年)均已處于土地財(cái)政與城市化質(zhì)量倒U型關(guān)系曲線拐點(diǎn)右側(cè)。盡管這些城市的土地財(cái)政依賴程度與東部城市相比還比較低，但是土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量的負(fù)效應(yīng)已經(jīng)開始超過正效應(yīng)。因此，雖然中西部地區(qū)城市化質(zhì)量仍有較大提升空間，但傳統(tǒng)的土地財(cái)政模式已經(jīng)不再適合這些地區(qū)。

表2 地理區(qū)位異質(zhì)性回歸結(jié)果

2.城市等級(jí)異質(zhì)性

為進(jìn)一步分析不同等級(jí)的城市土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量影響的異質(zhì)性，本文將227個(gè)城市分為高等級(jí)城市(直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市)、普通地級(jí)市兩類。表3回歸結(jié)果顯示，在高等級(jí)城市，土地財(cái)政與城市化質(zhì)量之間呈顯著的倒U型關(guān)系，拐點(diǎn)值為0.903，略低于全國平均水平。而在普通地級(jí)市，土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量卻呈顯著的促進(jìn)作用?？赡艿脑蛟谟?，高等級(jí)城市的土地財(cái)政依賴程度要高于普通地級(jí)市，所以當(dāng)其土地財(cái)政依賴程度提高至對(duì)城市化質(zhì)量產(chǎn)生抑制作用的水平時(shí)，普通地級(jí)市的土地財(cái)政仍然發(fā)揮著對(duì)城市化質(zhì)量的促進(jìn)作用，尚未達(dá)到拐點(diǎn)，因此，普通地級(jí)市土地財(cái)政與城市化質(zhì)量之間的倒U型關(guān)系并不顯著。普通地級(jí)市出現(xiàn)拐點(diǎn)的時(shí)間，有待以后更長時(shí)間的樣本來驗(yàn)證。

表3 城市等級(jí)異質(zhì)性回歸結(jié)果

(五)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的調(diào)節(jié)作用檢驗(yàn)

為驗(yàn)證假設(shè)2，在式(2)的基礎(chǔ)上構(gòu)建調(diào)節(jié)效應(yīng)模型如下：

(3)

式(3)中，INNO代表城市創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，其他符號(hào)含義同式(2)。式(3)中如果回歸系數(shù)γ5通過顯著性檢驗(yàn)且結(jié)果為負(fù)值，說明創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)越強(qiáng)，土地財(cái)政與城市化質(zhì)量的倒U型關(guān)系曲線越陡峭，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)正向調(diào)節(jié)土地財(cái)政與城市化質(zhì)量的倒U型關(guān)系。若γ1、γ2、γ4、γ5均顯著，且γ1γ5-γ2γ4符號(hào)為正，則曲線拐點(diǎn)將隨著創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)能力的提高向右移動(dòng)，反之則向左移動(dòng)。(21)張?jiān)馈⒅軕?yīng)恒：《數(shù)字金融發(fā)展對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的影響——基于金融監(jiān)管強(qiáng)度調(diào)節(jié)效應(yīng)的分析》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2022年第4期。

表4回歸結(jié)果顯示，無論是否加入控制變量，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)變量均不顯著，可能的原因在于，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)既是城市化質(zhì)量提升的重要?jiǎng)恿?，也?huì)因技術(shù)進(jìn)步的資本偏向等因素對(duì)城市化質(zhì)量產(chǎn)生不利影響，兩種影響疊加使其對(duì)城市化質(zhì)量的直接作用不顯著。無論是否加入控制變量，LF2×lnINNO的系數(shù)均在1%的水平上顯著為負(fù)，說明城市的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)強(qiáng)化了土地財(cái)政與城市化質(zhì)量間的關(guān)系，土地財(cái)政與城市化質(zhì)量倒U型關(guān)系曲線變得更加陡峭了，因此，假設(shè)2得證。在倒U型關(guān)系曲線拐點(diǎn)的左側(cè)，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)可以提升土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量的促進(jìn)作用，而在倒U型關(guān)系曲線拐點(diǎn)的右側(cè)，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)則會(huì)強(qiáng)化土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量的抑制作用。進(jìn)一步計(jì)算γ1γ5-γ2γ4的值，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，無論是否加入控制變量，其值均大于0，說明創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)能力越強(qiáng)，倒U型曲線拐點(diǎn)越向右移(見圖1)，即創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)能力的提高可以使土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量的抑制作用推遲到來。因此，在新發(fā)展階段，利用創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)降低土地財(cái)政的負(fù)面影響，全面提升城市化質(zhì)量變得尤為重要。

表4 創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的調(diào)節(jié)效應(yīng)回歸結(jié)果

圖1 創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的調(diào)節(jié)作用

結(jié)論與政策建議

本文基于2004—2017年中國227個(gè)地級(jí)及以上城市的面板數(shù)據(jù)，探討了土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量的影響以及創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的調(diào)節(jié)作用。研究發(fā)現(xiàn)：(1)土地財(cái)政與城市化質(zhì)量之間具有顯著的倒U型關(guān)系，隨著地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴程度的加深，土地財(cái)政對(duì)城市化質(zhì)量的影響由促進(jìn)轉(zhuǎn)向抑制，且這種倒U型關(guān)系存在地理區(qū)位和城市等級(jí)異質(zhì)性；(2)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)在土地財(cái)政與城市化質(zhì)量之間起調(diào)節(jié)作用，強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)將使土地財(cái)政與城市化質(zhì)量的倒U型關(guān)系曲線變得更為陡峭，且使倒U型關(guān)系曲線拐點(diǎn)右移。

因此，本文提出如下政策建議：(1)降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，推動(dòng)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型。一方面，進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政體制改革，提高中央承擔(dān)事權(quán)份額，對(duì)于中央與地方共同承擔(dān)的事權(quán)，要明確財(cái)政負(fù)擔(dān)比例，降低地方財(cái)政支出壓力；另一方面，拓寬城市化融資渠道，加快構(gòu)建土地財(cái)政代償機(jī)制。(2)依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)全面提升城市化質(zhì)量。深化戶籍制度、社會(huì)保障制度等體制機(jī)制改革創(chuàng)新，提升人口城市化質(zhì)量；推動(dòng)城市土地管理制度創(chuàng)新，提升土地城市化質(zhì)量；依靠科技創(chuàng)新促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升經(jīng)濟(jì)城市化質(zhì)量；加強(qiáng)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升基礎(chǔ)設(shè)施城市化質(zhì)量；推進(jìn)公共服務(wù)數(shù)字化變革，提升公共服務(wù)城市化質(zhì)量。