張 惠,翟 拉

(廣州大學(xué) a.公共管理學(xué)院,b.南方災(zāi)害治理研究中心，廣東 廣州 510006)

一、引 言

隨著氣候變化的不斷演進(jìn)以及城市基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通程度的提升，災(zāi)害日益呈現(xiàn)出復(fù)合型特征。復(fù)合型災(zāi)害(compound disasters)指的是致災(zāi)因子同時(shí)發(fā)生或結(jié)合而成的多重災(zāi)害[1]，是比單一災(zāi)害影響更嚴(yán)重的多重連續(xù)性災(zāi)害[2]。它源于人類和非人類(自然和技術(shù))系統(tǒng)之間的相互作用，具有明顯的時(shí)間累計(jì)和跨界傳導(dǎo)特性，容易演變?yōu)榫哂锌缧姓^(qū)蔓延、管轄權(quán)模糊、超出應(yīng)急預(yù)案、超越人類經(jīng)驗(yàn)特性的巨災(zāi)。[3]例如，新型冠狀病毒肺炎疫情(以下簡稱“新冠疫情”)在全球蔓延過程中不斷與洪水、臺(tái)風(fēng)、地震等其他災(zāi)害疊加，嚴(yán)重威脅公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，還對全世界的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來系統(tǒng)性挑戰(zhàn)，其影響已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了公共衛(wèi)生系統(tǒng)范圍。

“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)重大災(zāi)害的治理能力，而復(fù)合型災(zāi)害帶來的重大挑戰(zhàn)，需要全面提升治理系統(tǒng)的交互性與凝聚力才能有效應(yīng)對。然而，新冠疫情防控的實(shí)踐顯示，我國應(yīng)急管理系統(tǒng)在重大災(zāi)害面前仍然存在應(yīng)急物資供給困境、關(guān)鍵主體交互不足等問題。[4]應(yīng)急響應(yīng)過程仍未實(shí)現(xiàn)整體性治理，要素間有效交互與整合不充分，碎片化問題仍然十分突出[5]，防范跨域跨界的復(fù)合型災(zāi)害舉步維艱。

因此，面對當(dāng)前災(zāi)害前所未有的復(fù)雜情境，如何借鑒復(fù)雜系統(tǒng)范式的核心思想，從學(xué)理上闡釋復(fù)雜系統(tǒng)范式引入復(fù)合型災(zāi)害治理的邏輯，從實(shí)踐上探索中國復(fù)合型災(zāi)害治理的有效路徑，對于應(yīng)對復(fù)合型災(zāi)害帶來的挑戰(zhàn)，推進(jìn)我國應(yīng)急治理體系與能力現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

二、復(fù)雜系統(tǒng)范式的引入

17 世紀(jì)以后，還原論占據(jù)了科學(xué)研究的主導(dǎo)地位，這種通過將研究對象分解為各個(gè)組成部分來認(rèn)識整體的思維和研究方法，在20世紀(jì)末復(fù)雜科學(xué)興起后遭到了質(zhì)疑。研究復(fù)雜系統(tǒng)的科學(xué)被稱為復(fù)雜性科學(xué)，它是系統(tǒng)科學(xué)的延伸，是研究復(fù)雜系統(tǒng)內(nèi)在機(jī)理及演化規(guī)律的整體性科學(xué)。具體而言，學(xué)界大致將復(fù)雜性理論研究分為三個(gè)學(xué)派：歐洲學(xué)派、美國學(xué)派與中國學(xué)派。[6]總的來說，不論是哪種學(xué)派，復(fù)雜性科學(xué)都是對化約主義下確定性和有序性的突破，是對“還原論”方法的革命性突破，[7]復(fù)雜性科學(xué)的興起被人們稱為“21世紀(jì)的革命”[8]。我們發(fā)現(xiàn)，復(fù)雜系統(tǒng)范式為城市復(fù)合型災(zāi)害提供了應(yīng)對之道。

(一)復(fù)雜系統(tǒng)的內(nèi)涵

要理解復(fù)雜系統(tǒng)范式(complex systems paradigm)，首先要了解什么是復(fù)雜系統(tǒng)。復(fù)雜系統(tǒng)不同于一般系統(tǒng)，是內(nèi)部關(guān)系復(fù)雜且難以預(yù)測的、呈非線性演化的系統(tǒng)。并非所有系統(tǒng)都是復(fù)雜的，在對“復(fù)雜”進(jìn)行定義時(shí)，一些研究區(qū)分了″complicated″(繁雜的)與″complex″(復(fù)雜的)的區(qū)別。″complicated″繁雜的，描述的是系統(tǒng)內(nèi)部要素間單一的、線性的、可預(yù)測的因果關(guān)系?！錭omplex″復(fù)雜的，主要用來指代系統(tǒng)內(nèi)部要素間非線性的、交互的因果關(guān)系。[9]圣塔菲研究所的復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)(complex adaptative systems)理論，將構(gòu)成復(fù)雜系統(tǒng)的基本要素視為適應(yīng)性主體(adaptative agent)，系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系則由適應(yīng)性主體自下而上的涌現(xiàn)(emerge)、自上而下的整體性約束以及由此形成的反饋回路。反饋包含正反饋和負(fù)反饋兩種形式，分別對應(yīng)了增強(qiáng)回路與調(diào)節(jié)回路。復(fù)雜科學(xué)認(rèn)為，基于適應(yīng)性主體的雙向反饋回路，構(gòu)成了復(fù)雜系統(tǒng)內(nèi)“雙向因果關(guān)系”的鏈條，并在不同時(shí)空維度嵌套循環(huán)，形成了多層次因果關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，復(fù)雜系統(tǒng)內(nèi)也構(gòu)建出實(shí)現(xiàn)復(fù)雜性“自增強(qiáng)”的因果機(jī)制。[10]最終，復(fù)雜系統(tǒng)呈現(xiàn)“整體上有，局部沒有”的復(fù)雜性形態(tài)，具有不可逆、非可加的整體性。[11]總的來說，由于內(nèi)部適應(yīng)性的存在，復(fù)雜系統(tǒng)具有了非線性、多樣性和整體性特征。這意味著，盡管復(fù)雜系統(tǒng)能夠找到構(gòu)成它的所有簡單要素，但系統(tǒng)整體的特性卻不能從這些簡單要素中演繹出來。最終，人們只能從要素的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中理解復(fù)雜系統(tǒng)。宋學(xué)鋒總結(jié)了復(fù)雜科學(xué)的五個(gè)基本原理，包括整體性、動(dòng)態(tài)性、時(shí)間與空間相統(tǒng)一、宏觀與微觀相統(tǒng)一、確定性與隨機(jī)性相統(tǒng)一原理。[12]這五大原理，以及這種動(dòng)態(tài)的、非線性的認(rèn)知方式,注重關(guān)系而非實(shí)體的思維模式,以及融貫還原論與整體性的方法論，就是復(fù)雜系統(tǒng)范式的內(nèi)涵。

(二)復(fù)合型災(zāi)害及其復(fù)雜性特性

復(fù)合型災(zāi)害是典型的復(fù)雜系統(tǒng)。從2008年中國南方雪災(zāi)、2010年冰島火山噴發(fā)、2011年東日本地震引發(fā)的核爆炸事故到2019年爆發(fā)的全球新冠疫情，都是高度復(fù)雜的復(fù)合型災(zāi)害。復(fù)合型災(zāi)害往往發(fā)生在基礎(chǔ)設(shè)施密集的城市，表現(xiàn)出以下幾種特征。

1.致災(zāi)因子的復(fù)合性

復(fù)合型災(zāi)害大多不是單一因果關(guān)系的產(chǎn)物，而是多種致災(zāi)因子相互聯(lián)系、相互作用的結(jié)果。致災(zāi)因子在與其他系統(tǒng)要素的不斷交互中，其原有特征已經(jīng)發(fā)生了變化。復(fù)合型災(zāi)害的關(guān)鍵特征即致災(zāi)因子的“嵌套”，其因果關(guān)系環(huán)環(huán)相扣，并在超出閾值的情況下不斷升級，表現(xiàn)為一個(gè)螺旋式上升的過程，最終在多個(gè)時(shí)空尺度復(fù)合在一起。這意味著不能基于還原論將災(zāi)害影響分解為組成部分來理解、控制與預(yù)測。由于致災(zāi)因子相互作用不屬于線性和可控制的模式，妨礙了我們解釋和預(yù)測災(zāi)害變化的能力。

2.災(zāi)害過程的非線性演化

非線性演化是指一個(gè)小的初始事件會(huì)隨著系統(tǒng)的反饋回路在整個(gè)時(shí)空尺度中循環(huán)，在循環(huán)過程中可能出現(xiàn)難以預(yù)知的“意外”狀況，導(dǎo)致初始影響升級為巨大且不可逆的危機(jī)。初始致災(zāi)因子能夠隨著時(shí)間積蓄與其他致災(zāi)因子相疊加，并結(jié)合系統(tǒng)脆弱性產(chǎn)生嚴(yán)重的物理、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)破壞。非線性演化特征使復(fù)合型災(zāi)害與單一災(zāi)害的可預(yù)測性相比顯著降低。例如，虛擬空間與實(shí)體空間的高度互聯(lián)將多個(gè)主體鏈接在一起，使得某些主體的脆弱性狀態(tài)更加便利地波及與其相連的主體，類似于多米諾骨牌倒塌后的連鎖反應(yīng)。[13]也可以將此類現(xiàn)象稱為災(zāi)害的級聯(lián)效應(yīng)[14]、蝴蝶效應(yīng)等，使初始災(zāi)害最終可能成為蔓延到全國甚至全球的系統(tǒng)性危機(jī)。

3.災(zāi)害影響的跨域性

城市化是一個(gè)主體之間、主體與環(huán)境之間互動(dòng)速度和頻率逐漸上升的過程。在城市互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)下，受到災(zāi)害影響的關(guān)聯(lián)主體之間能夠通過一種或多種形式連接，為復(fù)合型災(zāi)害在城市中的網(wǎng)絡(luò)化蔓延提供了條件，它表現(xiàn)為災(zāi)害的跨界性和區(qū)域化。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的中斷往往是復(fù)合型災(zāi)害跨域傳導(dǎo)的升級點(diǎn)，這一節(jié)點(diǎn)帶來的破壞不僅體現(xiàn)在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)的損壞上，更體現(xiàn)在功能和組織屬性的缺失上，即基礎(chǔ)設(shè)施無法提供其原有的服務(wù)和功能，以及導(dǎo)致責(zé)任主體間信息交流的斷裂。[14]如2008年中國南方雪災(zāi)導(dǎo)致20個(gè)省交通系統(tǒng)事故、2010年冰島火山噴發(fā)導(dǎo)致整個(gè)歐洲航路癱瘓等，在這些事件中，災(zāi)害沿著基礎(chǔ)設(shè)施路徑傳播，并產(chǎn)生了跨域影響。

(三)復(fù)合型災(zāi)害的復(fù)雜治理要素

復(fù)雜系統(tǒng)范式與復(fù)合型災(zāi)害治理具有內(nèi)在契合性。應(yīng)急治理系統(tǒng)需要具有高度的適應(yīng)性，不論是政府、社會(huì)組織、市場組織還是公民個(gè)體，都能夠在復(fù)雜性災(zāi)害環(huán)境下積極地調(diào)節(jié)或改變自身的行為，促進(jìn)有序狀態(tài)的形成，從而影響治理系統(tǒng)的演化。因此，復(fù)雜系統(tǒng)范式從一定程度上彌補(bǔ)了傳統(tǒng)災(zāi)害管理基于化約主義和還原論方法進(jìn)行的缺陷?？傮w而言，吸納復(fù)雜系統(tǒng)范式的復(fù)合型災(zāi)害治理包含以下幾個(gè)要素。

1.整體性屬性

復(fù)雜系統(tǒng)范式認(rèn)為，能夠通過正式秩序與非正式秩序的交互來實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整體的有序性。正式秩序來自于正式組織自上而下的控制，依賴各種正式且固定的政策或制度。非正式秩序來自于自下而上的自組織，是主體間依靠社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等非正式網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行交互的行為和過程，特點(diǎn)是具有根據(jù)變化迅速進(jìn)行自調(diào)整的能力。[15]僅有正式秩序的系統(tǒng)僵化又遲鈍，僅有非正式秩序的系統(tǒng)則過于松散與混亂。一方面，應(yīng)急治理的整體性依靠自上而下的正式秩序約束來實(shí)現(xiàn)。如應(yīng)急預(yù)案為各層級政府的行為設(shè)定了規(guī)范，各級政府在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理”的原則下動(dòng)態(tài)交互，地方政府根據(jù)地方具體災(zāi)害情境靈活調(diào)整策略，從而實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定性與靈活性的統(tǒng)一。另一方面，應(yīng)急治理的整體性也體現(xiàn)為自下而上生成的個(gè)人或組織在一定交互下形成的集體行動(dòng)。應(yīng)急治理的整體韌性由應(yīng)急主體、應(yīng)急目標(biāo)、應(yīng)急手段等要素提供的功能及其在一定規(guī)模內(nèi)和規(guī)模之間的分布所驅(qū)動(dòng)。確保整體性的關(guān)鍵就是在災(zāi)害環(huán)境或其他要素發(fā)生變化時(shí)，維持應(yīng)急治理要素在一定規(guī)模內(nèi)和規(guī)模間的功能模式。功能的喪失或某些尺度下功能的降低，將降低整個(gè)應(yīng)急治理系統(tǒng)的韌性。[16]

2.多樣性特征

多樣性是系統(tǒng)主體不斷互動(dòng)的結(jié)果。在系統(tǒng)論中，系統(tǒng)的復(fù)雜性能夠用“多樣性”來測量。[17]從這個(gè)意義上來說，應(yīng)急治理系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜的開放系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)部的應(yīng)急主體、治理資源及治理手段都需要具有多樣性。例如，應(yīng)急主體由政府、市場和社會(huì)組織以及專家共同體、網(wǎng)民共同體、社區(qū)共同體構(gòu)成。應(yīng)急治理價(jià)值既可能以工具理性為主，也可能以價(jià)值理性優(yōu)先。治理資源既包括食物、衣物等物質(zhì)資源，也包括信息、知識等非物質(zhì)資源。治理手段既包括傳統(tǒng)的行政手段，也包括大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等利用現(xiàn)代新興技術(shù)的手段。各個(gè)要素之間存在明顯的異質(zhì)性，而要素內(nèi)部也存在顯著差異。當(dāng)高度復(fù)雜的復(fù)合型災(zāi)害爆發(fā)，整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)迅速由有序轉(zhuǎn)向無序，這些多樣性要素若按常態(tài)化的規(guī)則行動(dòng)，如信息、技術(shù)、知識等要素也或失靈或損壞。在應(yīng)急態(tài)下，應(yīng)急治理要素存在更多種組合方式，來應(yīng)對復(fù)合型災(zāi)害復(fù)雜和多樣化的演化過程。

3.復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

所有系統(tǒng)的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)都是網(wǎng)絡(luò)，由大量“節(jié)點(diǎn)”和相互之間的連接“邊”構(gòu)成。從中國應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)的演化階段來看，盡管網(wǎng)絡(luò)規(guī)模、節(jié)點(diǎn)連線數(shù)、聯(lián)結(jié)關(guān)系數(shù)、網(wǎng)絡(luò)中心勢、網(wǎng)絡(luò)凝聚力等網(wǎng)絡(luò)屬性特征大不相同，但總體上都呈現(xiàn)典型的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。[18]復(fù)雜應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)由眾多應(yīng)急主體作為節(jié)點(diǎn)，各主體間的關(guān)系作為邊將應(yīng)急主體連接起來，并通過主體間的相互作用來凸顯整體性結(jié)構(gòu)特征。小世界特征(small-world effect)是復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵特征，代指“局域聯(lián)系”和“長程聯(lián)系”廣泛分布的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。[19]局域聯(lián)系是指一種“熟人關(guān)系”，人們往往更多地與自己親近的人保持聯(lián)系。長程聯(lián)系通常為網(wǎng)絡(luò)中的少數(shù)“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”所擁有，它們能夠與其他較遠(yuǎn)節(jié)點(diǎn)保持聯(lián)系。這些影響力不同的節(jié)點(diǎn)共同構(gòu)成了復(fù)雜應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)。影響力小的一般性節(jié)點(diǎn)的進(jìn)入或退出很少影響整體網(wǎng)絡(luò)的秩序，而起關(guān)鍵作用的中心節(jié)點(diǎn)一旦遭受沖擊，整個(gè)網(wǎng)絡(luò)將不堪一擊。因此，單中心的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)都具有很高的脆弱性，處于中心節(jié)點(diǎn)的組織功能減少或喪失,可以對整個(gè)應(yīng)急系統(tǒng)造成系統(tǒng)性災(zāi)難。

4.適應(yīng)性機(jī)制

應(yīng)急治理系統(tǒng)在主體的增強(qiáng)回路和調(diào)節(jié)回路的雙向交互中變化。當(dāng)外部環(huán)境遭受沖擊時(shí)，不僅需要政府的正式控制調(diào)節(jié)并穩(wěn)定社會(huì)失序態(tài)勢，還需要其他應(yīng)急主體通過自組織的適應(yīng)性交互增強(qiáng)系統(tǒng)功能，從而主導(dǎo)應(yīng)急治理系統(tǒng)的演化。從某種意義上說，災(zāi)害中的自組織能夠引導(dǎo)和協(xié)調(diào)那些非正式的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)，這些網(wǎng)絡(luò)隨著時(shí)間的推移，能夠?qū)φ骄W(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作產(chǎn)生影響，從而實(shí)現(xiàn)治理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性與靈活性的有效結(jié)合。中國的應(yīng)急治理中通常存在正式控制與非正式自組織相結(jié)合的行為與過程，早在2008年汶川地震和2013年蘆山地震的應(yīng)急響應(yīng)中就形成了具有適應(yīng)性的突生組織網(wǎng)絡(luò)(emergent organizational network)[20]，也有學(xué)者將這類由實(shí)際任務(wù)驅(qū)動(dòng)的應(yīng)急組織稱為任務(wù)型組織，這些組織并不存在于應(yīng)急準(zhǔn)備或預(yù)先的行動(dòng)方案中，而是源于災(zāi)害事件爆發(fā)后的自組織行為和過程，這些災(zāi)后涌現(xiàn)出來的突生組織網(wǎng)絡(luò)和災(zāi)前制度中設(shè)計(jì)的規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)共同構(gòu)成了實(shí)際的應(yīng)急運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)。近年來，中國應(yīng)急治理系統(tǒng)的適應(yīng)性逐漸提升，就體現(xiàn)在應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)能夠在災(zāi)害應(yīng)對的各個(gè)階段進(jìn)行適應(yīng)性演化。黃紀(jì)心和郭雪松在利用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法對河南鄭州“7·20”特大暴雨的應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)演化進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，在災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中處置、災(zāi)后恢復(fù)階段，位于關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的組織各不相同，體現(xiàn)了應(yīng)急主體能夠在交互中產(chǎn)生適應(yīng)性機(jī)制。[21]

三、當(dāng)前復(fù)合型災(zāi)害治理面臨的挑戰(zhàn)

盡管災(zāi)害治理主體在過去災(zāi)害治理實(shí)踐中體現(xiàn)出了一定的適應(yīng)性，但當(dāng)前復(fù)合型災(zāi)害治理仍然面臨挑戰(zhàn)。復(fù)合型災(zāi)害的復(fù)合性、非線性、跨域性等特性，揭示了治理預(yù)期與實(shí)際治理結(jié)果之間呈現(xiàn)巨大差距的原因。在傳統(tǒng)官僚制治理模式下，往往難以發(fā)揮系統(tǒng)多元主體的優(yōu)勢，犧牲了治理系統(tǒng)內(nèi)部的多樣性。2003 年“非典”之后，中國開始建設(shè)以“一案三制”為基本框架的應(yīng)急管理體系，逐步形成了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理”的應(yīng)急管理體制。然而，盡管這種模式能夠在一定程度上提高效率、集中資源，但仍然是一種建立在官僚制邏輯之上的、分類別、分區(qū)域管理的模式。目前，應(yīng)急管理的小尺度治理特征、集中協(xié)同模式與有限災(zāi)害學(xué)習(xí)仍然無法充分發(fā)揮復(fù)雜治理的整體性屬性、多樣性特征、復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、適應(yīng)性機(jī)制與有序性結(jié)果的四要素功能。近年來，復(fù)合型災(zāi)害的頻發(fā)帶來了新的治理挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)如下。

(一)小尺度治理與災(zāi)害影響大尺度累積間的矛盾

復(fù)合型災(zāi)害鏈條在時(shí)間上前至常態(tài)階段，空間上展示出集聚和離散現(xiàn)象，能夠隨時(shí)間發(fā)展，沿城市網(wǎng)絡(luò)逐漸蔓延至更大的空間規(guī)模。然而，空間尺度上，中國擁有相對高效的縱向政府協(xié)同，而橫向的政府協(xié)同相對較弱。時(shí)間尺度上，應(yīng)急管理在預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)全過程機(jī)制中存在不均衡的問題。當(dāng)災(zāi)害影響在區(qū)域或更大尺度的治理空間中蔓延時(shí)，仍然存在現(xiàn)實(shí)的協(xié)同困境。

目前，應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)的連通性仍然不高，關(guān)鍵主體間的聯(lián)系仍然不強(qiáng)?？臻g尺度上，在屬地管理原則下，中國城市應(yīng)急治理強(qiáng)化“地方主體”的責(zé)任，遵循以“城市”作為主要尺度的治理思路。對跨域的復(fù)合型災(zāi)害而言，這實(shí)際體現(xiàn)了應(yīng)急治理的小尺度傾向，應(yīng)急治理的碎片化問題仍然存在。首先，由于多元利益的阻隔，不同城市的地方政府和職能部門，在復(fù)合型災(zāi)害的應(yīng)對中，常常出現(xiàn)相互推諉、協(xié)調(diào)困難、各自為政的現(xiàn)象，較大空間尺度上的政府合作仍然難以實(shí)現(xiàn)。根本原因在于，承擔(dān)牽頭職責(zé)的應(yīng)急管理部門仍然存在“名實(shí)分離”問題，即存在只有一個(gè)部門有應(yīng)急管理之名，但實(shí)際卻有多個(gè)部門擔(dān)應(yīng)急管理之實(shí)，[22]這是我國橫向協(xié)同中權(quán)責(zé)關(guān)系不對等的結(jié)構(gòu)性障礙。其次，由于復(fù)合型災(zāi)害的實(shí)際治理過程很難與預(yù)案相對應(yīng)，因此，更難明晰主體責(zé)任。時(shí)間尺度上，部分領(lǐng)導(dǎo)干部風(fēng)險(xiǎn)意識仍然不足，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的動(dòng)態(tài)性欠佳，預(yù)警與響應(yīng)機(jī)制間存在斷裂。最嚴(yán)重的弊端就在于其所需的系統(tǒng)性信息會(huì)由于權(quán)屬邊界而散落在數(shù)個(gè)行政部門之中，導(dǎo)致預(yù)防預(yù)警成為中國應(yīng)急治理的最薄弱的環(huán)節(jié)之一。這一弊端在鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害孕育初期被充分暴露。由于氣象部門與鄭州市應(yīng)急管理局的信息傳遞受到部門權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的限制等因素影響，導(dǎo)致鄭州市直到氣象部門發(fā)布5次紅色預(yù)警之后才啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，成為此次災(zāi)害跨界蔓延的關(guān)鍵原因之一。另外，與屬地管理相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制、調(diào)查機(jī)制、實(shí)施機(jī)制、問責(zé)機(jī)制仍然較為薄弱[23]，甚至導(dǎo)致了簡單化問責(zé)或過度問責(zé)的情況，應(yīng)急管理的全過程機(jī)制存在失衡。

(二)集中協(xié)同機(jī)制與災(zāi)害網(wǎng)絡(luò)化擴(kuò)散間的矛盾

學(xué)界大致將應(yīng)急主體的互動(dòng)規(guī)則分為集中協(xié)同、分散協(xié)同與分布式協(xié)同三種互動(dòng)模式。[24]集中協(xié)同模式是基于單一權(quán)威的集中式指揮，優(yōu)勢是指揮權(quán)威明確，有利于集中資源進(jìn)行響應(yīng)；缺點(diǎn)是參與主體涉及的空間尺度不廣，很難與網(wǎng)絡(luò)化蔓延的復(fù)合型災(zāi)害影響的范圍相匹配。分散協(xié)同模式是在同一層級中通過協(xié)商來進(jìn)行分散式的指揮與行動(dòng)。而分布式協(xié)同則是通過多主體網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行協(xié)同，決策節(jié)點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)中呈分布狀，呈現(xiàn)“群決策”的特征，能夠形成綜合性的集體行動(dòng)。目前，對于應(yīng)急治理究竟應(yīng)該集中還是分散存在爭議。一方面，有學(xué)者繼續(xù)強(qiáng)調(diào)需要集中控制，并認(rèn)為指揮與控制的不足是應(yīng)急治理負(fù)面效果的關(guān)鍵因素；也有學(xué)者認(rèn)為災(zāi)害的系統(tǒng)性需要某種形式的集中化才能有效應(yīng)對。[25]另一方面，近年來更多研究強(qiáng)調(diào)分布式協(xié)同的重要性，認(rèn)為只有在政府、市場和社會(huì)共同參與下才能有效應(yīng)對復(fù)合型災(zāi)害。實(shí)際上，復(fù)合型災(zāi)害治理是集中協(xié)同、分散協(xié)同與分布式協(xié)同之間權(quán)衡的結(jié)果，[26]復(fù)合型災(zāi)害的高度不確定性決定了不存在單一的協(xié)同規(guī)則。

目前，中國災(zāi)害治理仍屬于集中協(xié)同治理模式。[27]從中國應(yīng)急管理模式演變的階段劃分來看，學(xué)界有著不同的觀點(diǎn)：如將中國應(yīng)急管理劃分為以1978年改革開放、2003年SARS危機(jī)、2012年黨的十八大為三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的四個(gè)階段，[28]或從新中國成立之后算起，以2003年SARS危機(jī)、2012年黨的十八大為時(shí)間節(jié)點(diǎn)的三個(gè)階段，[29]或以2003年SARS危機(jī)和2012年黨的十八大劃分的三代應(yīng)急管理體系，分別是分災(zāi)種管理、綜合化管理和專業(yè)化管理階段。[27]但對于目前的應(yīng)急管理模式的認(rèn)識大同小異：當(dāng)前的應(yīng)急管理是以總體國家安全觀為指引,橫向依托應(yīng)急管理部進(jìn)行協(xié)調(diào)、縱向強(qiáng)化屬地管理的管理模式，總體呈現(xiàn)以事前單部門負(fù)責(zé)、事后政府負(fù)責(zé)、附屬式綜合協(xié)調(diào)和屬地管理為特征的綜合化特征。[30]從應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的演化來看，在新冠疫情防控中，中國應(yīng)急管理的響應(yīng)組織網(wǎng)絡(luò)，包括應(yīng)急預(yù)案中的正式組織網(wǎng)絡(luò)與預(yù)案之外的社會(huì)組織、企業(yè)或其他主體構(gòu)成的非正式組織網(wǎng)絡(luò)。除國家衛(wèi)生健康委員會(huì)始終扮演“中心性”節(jié)點(diǎn)的角色以外，其余核心節(jié)點(diǎn)、中介節(jié)點(diǎn)和邊緣節(jié)點(diǎn)隨時(shí)間發(fā)展而變化。[18]總的來說，2018年以來，整體應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)向核心機(jī)構(gòu)集聚的趨勢，整體呈現(xiàn)核心—邊緣網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，[18]是典型的集中協(xié)同模式。

然而，由于問責(zé)、激勵(lì)等機(jī)制的缺陷，實(shí)踐表明，中國應(yīng)急管理的優(yōu)勢仍然是建立在自上而下動(dòng)員的基礎(chǔ)之上的，基層的主動(dòng)性與創(chuàng)新性仍然不足，社會(huì)組織參與仍不樂觀。[31]顯然，在災(zāi)害影響網(wǎng)絡(luò)化蔓延的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，中國應(yīng)急管理仍需進(jìn)一步在集中協(xié)同、分散協(xié)同與分布式協(xié)同模式中權(quán)衡。

(三)災(zāi)害學(xué)習(xí)有限性與災(zāi)害產(chǎn)生需求多樣性間的矛盾

學(xué)習(xí)是災(zāi)害治理過程中最關(guān)鍵的機(jī)制之一，它能夠通過重塑現(xiàn)有行動(dòng)來提高治理系統(tǒng)韌性，因此，應(yīng)對災(zāi)害的過程可以視為災(zāi)害學(xué)習(xí)的過程。無論是常態(tài)學(xué)習(xí)還是應(yīng)急學(xué)習(xí)，學(xué)界大多認(rèn)同治理中的學(xué)習(xí)即“政策學(xué)習(xí)”的過程。從主體維度上可將政策學(xué)習(xí)劃分為政府學(xué)習(xí)和社會(huì)學(xué)習(xí)，或也稱為內(nèi)生學(xué)習(xí)與外生學(xué)習(xí)。[32]缺乏社會(huì)主體參與的學(xué)習(xí)則以損失知識、資源的多樣性為代價(jià)，難以應(yīng)對多樣化需求的復(fù)合型災(zāi)害。學(xué)習(xí)主體的覆蓋率決定了學(xué)習(xí)的空間尺度，而復(fù)合型災(zāi)害的突發(fā)性與緊急性則對學(xué)習(xí)的時(shí)間尺度，即學(xué)習(xí)的時(shí)機(jī)與及時(shí)性提出了嚴(yán)格的要求。

然而，中國的應(yīng)急管理仍缺乏有效的學(xué)習(xí)機(jī)制。[33]它表現(xiàn)為災(zāi)害學(xué)習(xí)的主體、內(nèi)容、機(jī)制和效果的有限性。從學(xué)習(xí)主體而言，我國災(zāi)害學(xué)習(xí)仍以公共部門的組織學(xué)習(xí)為主，缺少社會(huì)主體的學(xué)習(xí)。學(xué)習(xí)的內(nèi)容以常發(fā)災(zāi)害為主，對非常規(guī)災(zāi)害的學(xué)習(xí)不足。學(xué)習(xí)機(jī)制上缺乏總體設(shè)計(jì)，實(shí)踐中的調(diào)查和評估機(jī)制、問責(zé)和容錯(cuò)機(jī)制、改革與糾錯(cuò)機(jī)制仍缺乏連貫性，且仍未達(dá)成適應(yīng)性學(xué)習(xí)的社會(huì)共識。[34]以上主體、內(nèi)容和機(jī)制上的弊端決定了災(zāi)害學(xué)習(xí)仍然缺乏持續(xù)性，常表現(xiàn)在政府僅針對單次災(zāi)害展開臨時(shí)性學(xué)習(xí)，而且只持續(xù)到下一次災(zāi)害爆發(fā)前，如天津港“8·12”重大災(zāi)害爆炸事故后設(shè)置的臨時(shí)性學(xué)習(xí)組織，使主體很難充分吸取經(jīng)驗(yàn)，或即使吸取了經(jīng)驗(yàn)，也缺乏靈活性，難以將經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)換為知識，難以形成適應(yīng)性災(zāi)害治理，阻礙了應(yīng)急治理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能的轉(zhuǎn)型。

四、復(fù)雜系統(tǒng)范式下復(fù)合型災(zāi)害的治理原則

由于應(yīng)急治理系統(tǒng)內(nèi)外部環(huán)境的復(fù)雜性，且現(xiàn)有治理系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)、機(jī)制與功能與外部環(huán)境的復(fù)雜性之間并未充分適應(yīng)。因此，亟需轉(zhuǎn)變?yōu)暮χ卫硭季S范式，在吸納復(fù)雜系統(tǒng)范式的基礎(chǔ)上,優(yōu)化復(fù)合型災(zāi)害治理的原則與邏輯。為充分發(fā)揮治理要素的整體性功能，復(fù)合型災(zāi)害治理需要遵循以下幾個(gè)重要原則。

(一)宏觀與微觀相統(tǒng)一

復(fù)雜性科學(xué)認(rèn)為，系統(tǒng)的整體性變化可能來自于組成元素的微小變化。因此，為了探討宏觀應(yīng)急治理系統(tǒng)的變化規(guī)律，需要研究它的微觀機(jī)制。但由于非線性機(jī)制的存在，應(yīng)急治理系統(tǒng)無法分解成小的部分，因此,必須堅(jiān)持宏觀與微觀相統(tǒng)一。

這種宏觀與微觀相統(tǒng)一的治理思想，實(shí)際上很早(大約1977—1984年期間)就體現(xiàn)在?？绿岢?、迪恩進(jìn)一步闡釋的智性治理(governmentality)的內(nèi)涵中。[35]智性治理將治理定義為微觀被統(tǒng)治者個(gè)體思考自身如何被統(tǒng)治的方式，這種思考被界定為一種“集體行動(dòng)”。簡言之，治理就是設(shè)計(jì)如何讓被統(tǒng)治者形成集體行動(dòng)的過程。從這個(gè)角度看，若要分析政府如何在應(yīng)急態(tài)下決策與行動(dòng)，就要分析那些微觀個(gè)人和群體的選擇、需求和行為方式的機(jī)制。從治理形成的過程來看，應(yīng)急治理實(shí)際上是一個(gè)由不同的微觀個(gè)體在一定的共同目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下形成的集體行動(dòng)的過程。堅(jiān)持宏觀與微觀相統(tǒng)一，就是要將宏觀制度嵌入到微觀集體行動(dòng)形成的過程中，既支持也約束著治理中不同主體之間的合作與協(xié)調(diào)。

(二)多樣性吸收多樣性

多樣性吸收多樣性原則最早可追溯到控制論先驅(qū)——阿什比(W.R.Ashby)于1957年提出的系統(tǒng)控制的“必要多樣性法則”(Law of Requisite Variety)[36]。阿什比認(rèn)為管理系統(tǒng)的復(fù)雜性需要適應(yīng)外部環(huán)境的復(fù)雜性，即管理系統(tǒng)需要具有應(yīng)對外部環(huán)境每一個(gè)變化的能力，但這一觀點(diǎn)并未能闡明不同治理主體在應(yīng)對復(fù)雜性環(huán)境中的作用[37]。貝爾(S.Beer)則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)治理主體作用，認(rèn)為需要通過集體復(fù)雜性來應(yīng)對外部環(huán)境復(fù)雜性。提升集體復(fù)雜性即多元治理主體借助一定機(jī)制和外部工具來提升自身能力，并盡可能將環(huán)境多樣性控制在一定范圍內(nèi)來應(yīng)對復(fù)雜性，即“多樣性吸收多樣性”原則[38]。在日益復(fù)合與多樣的災(zāi)害環(huán)境下，應(yīng)急治理系統(tǒng)也需要充分發(fā)揮多元主體作用，在適當(dāng)?shù)臋C(jī)制和工具作用下將主體規(guī)模與災(zāi)害影響規(guī)模相匹配，從而吸收災(zāi)害影響的多樣性。

通過多元主體以及主體間的適應(yīng)性機(jī)制來提升治理系統(tǒng)多樣性的模式稱為多中心治理模式。在災(zāi)害情境下，多中心治理結(jié)構(gòu)能夠更好應(yīng)對災(zāi)害挑戰(zhàn)，建立災(zāi)害韌性。奧斯特羅姆在1961年提出了多中心政治體系概念，認(rèn)為這是一個(gè)“由許多相互獨(dú)立的決策中心組成的系統(tǒng)”[39]，系統(tǒng)特點(diǎn)是決策并非由政府、社會(huì)或市場中某個(gè)單一層級所做出的，而是需要多元主體的參與。多中心結(jié)構(gòu)允許不同組織間物質(zhì)、能量與信息的交換，各組織既能夠利用內(nèi)部信息與信號進(jìn)行運(yùn)作，又能夠利用外部信息與信號感知與預(yù)防危機(jī)升級，因此，多中心治理模式能夠提高治理系統(tǒng)的多樣性來適應(yīng)災(zāi)害環(huán)境的多樣性。

多元主體需要分布于多個(gè)治理尺度來發(fā)揮作用。復(fù)合型災(zāi)害通常會(huì)沖擊多個(gè)治理尺度的秩序和規(guī)則，治理系統(tǒng)在每個(gè)尺度的多樣性應(yīng)至少與其外部環(huán)境的多樣性相適應(yīng)。這意味著復(fù)合型災(zāi)害治理需要政府、市場和社會(huì)主體廣泛分布于城市、區(qū)域乃至國家尺度之中。在每個(gè)尺度下，都應(yīng)該根據(jù)災(zāi)害具體復(fù)雜性來調(diào)整各主體作用的范疇與程度。近年來，應(yīng)急管理領(lǐng)域?qū)θ绾握{(diào)整災(zāi)害治理尺度以應(yīng)對災(zāi)害復(fù)雜性的關(guān)注大大增加，尤其是強(qiáng)調(diào)實(shí)體空間中的橫向協(xié)同在增強(qiáng)系統(tǒng)連通性和適應(yīng)性上的優(yōu)勢。另外，隨著現(xiàn)代新興技術(shù)的發(fā)展，虛擬的信息空間在應(yīng)急治理中發(fā)揮著舉足輕重的重要作用。

(三)調(diào)控性融合適應(yīng)性

不少西方學(xué)者指出，自組織往往比事先的合作計(jì)劃更有效。[40]然而，完全的自組織并不適用于中國的治理傳統(tǒng)與治理結(jié)構(gòu)。另外，在應(yīng)急狀態(tài)下，治理的首要任務(wù)是盡快控制事態(tài)，需要有明確的責(zé)權(quán)體系與高效的執(zhí)行載體，因此，應(yīng)急治理難以脫離集中化的動(dòng)力。[12]

共同管理(co-management)兼具調(diào)控性與適應(yīng)性，是由國家和其他主體共同提供公共服務(wù)或共同處理公共問題，其實(shí)質(zhì)是自上而下的層級制與自下而上的自組織相結(jié)合。這一概念最早可追溯到20世紀(jì)70年代末，根據(jù)華盛頓州美國條約部落的博爾特決定，在鮭魚管理中最早使用了這個(gè)詞。[41]庫依曼認(rèn)為至少存在三種治理模式：以國家干預(yù)為特征的層級治理；自我治理，即自組織；由多個(gè)主體交互形成的共同管理。[42]從這個(gè)意義來看，共同管理是介于層級治理與自治之間的第三種治理模式，兼顧適應(yīng)性與調(diào)控性。

(四)關(guān)系性而非節(jié)點(diǎn)性

由于關(guān)鍵組織節(jié)點(diǎn)的長程聯(lián)系，應(yīng)急治理系統(tǒng)既具有整體上的互聯(lián)互通性，又具有各自的相對獨(dú)立性，應(yīng)急主體在不同的關(guān)系模式中能夠涌現(xiàn)出不同功能，因此，復(fù)合型災(zāi)害治理更需要聚焦于關(guān)系分析。

治理主體間的關(guān)系包括協(xié)同關(guān)系與競爭關(guān)系。在常態(tài)管理中，為了實(shí)現(xiàn)既定的發(fā)展目標(biāo)，各主體依據(jù)既定的職能體系展開行動(dòng)，地方政府間關(guān)系更多是競爭關(guān)系。而在復(fù)合型災(zāi)害治理中，社會(huì)系統(tǒng)迅速從有序向無序狀態(tài)轉(zhuǎn)換，既有的職能結(jié)構(gòu)失靈或失效，各主體很難依照原有職能展開行動(dòng)，而只能通過彼此交流與學(xué)習(xí)來實(shí)現(xiàn)協(xié)同，或建立起與常態(tài)治理截然不同的治理結(jié)構(gòu)，治理的目標(biāo)也從發(fā)展轉(zhuǎn)向維持與恢復(fù)秩序。因此，在復(fù)合型災(zāi)害治理中首要的應(yīng)當(dāng)是協(xié)同關(guān)系。張海波也指出，我國新時(shí)代應(yīng)急管理創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵，就是要建立健全多主體的應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。[30]當(dāng)然，良好的協(xié)同關(guān)系以競爭為前提，協(xié)同不只是強(qiáng)調(diào)一味的合作，其實(shí)質(zhì)是追求在競爭基礎(chǔ)上的合作行為。如果只有競爭，系統(tǒng)必然走向解體；如果只有協(xié)同，系統(tǒng)也會(huì)由于過于穩(wěn)定而陷入“鎖定”狀態(tài)。在治理系統(tǒng)中，一味地強(qiáng)調(diào)協(xié)同關(guān)系，結(jié)果可能會(huì)是多方主體“有組織的不負(fù)責(zé)任”。這也類似于經(jīng)濟(jì)學(xué)中所講的“搭便車”現(xiàn)象，各方主體總是能夠想方設(shè)法地規(guī)避成本和責(zé)任，期望坐享其他主體的成果。

因此，應(yīng)急治理網(wǎng)絡(luò)需要的是主體間協(xié)同與競爭關(guān)系的平衡，通過協(xié)同關(guān)系增加各關(guān)鍵主體的信息與資源連通性，通過競爭關(guān)系提高治理效率。在這個(gè)意義上，主體采取何種程度的互動(dòng)關(guān)系，需要根據(jù)災(zāi)害的復(fù)雜性程度而定。在面臨高度復(fù)雜性與高度不確定性的復(fù)合型災(zāi)害時(shí)，則需要一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)來決定和調(diào)整其他核心或邊緣群體的互動(dòng)關(guān)系。

五、城市復(fù)合型災(zāi)害的復(fù)雜治理實(shí)踐

復(fù)雜系統(tǒng)范式要求充分考慮復(fù)合型災(zāi)害的復(fù)雜性。我們嘗試吸納復(fù)雜系統(tǒng)范式，從多層次嵌套循環(huán)、多中心結(jié)構(gòu)、多尺度協(xié)調(diào)與系統(tǒng)韌性提升四個(gè)方面構(gòu)建了復(fù)合型災(zāi)害治理實(shí)踐的邏輯框架,見圖1。

圖1 復(fù)合型災(zāi)害治理實(shí)踐的邏輯框架

(一)多層次嵌套循環(huán)：將制度嵌入災(zāi)害治理的集體行動(dòng)過程

應(yīng)急治理的多層次嵌套循環(huán)過程，可以總結(jié)為價(jià)值—規(guī)則—行動(dòng)三個(gè)層次。在這一過程中堅(jiān)持宏觀與微觀相統(tǒng)一的原則，就是要將制度設(shè)計(jì)嵌入到微觀集體行動(dòng)形成的過程之中，既支持也約束著治理中不同主體之間的合作與協(xié)調(diào)。

價(jià)值層次引導(dǎo)災(zāi)害治理的行動(dòng)方向。防災(zāi)減災(zāi)是全社會(huì)的共同議題，要從根本上形成全社會(huì)共同管理的價(jià)值理念。首先，需要營造全社會(huì)從災(zāi)害中學(xué)習(xí)和將災(zāi)害視為轉(zhuǎn)型機(jī)會(huì)的文化和氛圍，提高各主體參與災(zāi)害治理的積極性。其次,要加強(qiáng)復(fù)合型災(zāi)害治理專業(yè)知識的轉(zhuǎn)移與共同生產(chǎn)，促進(jìn)關(guān)鍵主體對于防災(zāi)減災(zāi)知識的共同管理。

規(guī)則層次影響應(yīng)急治理的行動(dòng)模式。應(yīng)急治理所追求的政府—市場—社會(huì)多中心的結(jié)構(gòu)優(yōu)化路徑，實(shí)際上意味著主體互動(dòng)的規(guī)則是以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的分布式協(xié)同模式。首先，對政府而言，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化災(zāi)害調(diào)查與評估機(jī)制，以數(shù)據(jù)與信息證據(jù)、事實(shí)真相為依據(jù)，堅(jiān)持公共價(jià)值導(dǎo)向，確保過程客觀性、方法的科學(xué)性、結(jié)果的真實(shí)性與公開性，確保調(diào)查與評估目的的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)對落實(shí)責(zé)任不力的主體強(qiáng)化約束和懲罰機(jī)制，對積極落實(shí)責(zé)任的主體強(qiáng)化激勵(lì)和容錯(cuò)機(jī)制，這不僅為試錯(cuò)留下適度的空間，也可以避免因動(dòng)力不足、責(zé)任不明而導(dǎo)致的應(yīng)急治理失效。其次，提升應(yīng)急治理中政企合作的制度化程度，完善對企業(yè)的補(bǔ)償機(jī)制，規(guī)范應(yīng)急治理中政企合作的形式，提升政企合作的效率與適應(yīng)性。再次，暢通和規(guī)范社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的渠道。政府需要主動(dòng)吸納社會(huì)公眾參與到風(fēng)險(xiǎn)與災(zāi)害的調(diào)查與評估中，促進(jìn)災(zāi)害調(diào)查過程與結(jié)果的公開。同時(shí)，努力加強(qiáng)以社區(qū)共同體為重點(diǎn)的社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)，增強(qiáng)以社會(huì)學(xué)習(xí)為核心的減災(zāi)能力。

行動(dòng)層次制約著應(yīng)急治理的最終效果。首先，應(yīng)急治理行動(dòng)需始終堅(jiān)持在黨委牽頭之下開展集中資源調(diào)配，保證組織功能的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，要建立高效運(yùn)轉(zhuǎn)的資源保障體系，重點(diǎn)要加強(qiáng)建立政府、軍隊(duì)和企業(yè)共享的物資儲(chǔ)備體系，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急時(shí)動(dòng)態(tài)應(yīng)用與全面儲(chǔ)備，提升征用企業(yè)產(chǎn)能大規(guī)模生產(chǎn)和供應(yīng)的能力。再次，利用大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)健全信息識別與共享機(jī)制，及時(shí)識別專家群體提供的專業(yè)性信息，以及有利于政府機(jī)構(gòu)決策的支持性信息，并將這些有益信息及時(shí)在政府內(nèi)部、政府之間以及與社會(huì)共享，一方面可最大程度確保公眾知情權(quán)，另一方面也有利于實(shí)現(xiàn)應(yīng)急行動(dòng)目標(biāo)與任務(wù)的高效流通，推動(dòng)參與應(yīng)急的主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

(二)多中心結(jié)構(gòu)：政府主導(dǎo)的政府—市場—社會(huì)共同管理

復(fù)合型災(zāi)害的頻發(fā)將重新梳理政府、市場、社會(huì)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理體系從回應(yīng)性、專業(yè)性走向適應(yīng)性和綜合性，需要以結(jié)構(gòu)優(yōu)化為中心的整體性變革。我國應(yīng)急管理的主體結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了以少數(shù)政府部門為主—強(qiáng)化縱橫政府部門主體—加強(qiáng)黨委和政府間協(xié)同三個(gè)階段的演化，基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急管理的回應(yīng)性、綜合性和專業(yè)性。[27]在這種以政府為單中心的應(yīng)急治理結(jié)構(gòu)中，信息是沿著命令鏈條縱向傳遞的。在多中心的應(yīng)急結(jié)構(gòu)中，各主體之間的信息能夠有效實(shí)現(xiàn)流動(dòng)，形成協(xié)同運(yùn)作的局面。因此，不少學(xué)者指出，新時(shí)代應(yīng)急管理創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵，就是要建立和完善以應(yīng)急管理部為牽頭組織的多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，其本質(zhì)是從以政府部門為單中心的應(yīng)急治理結(jié)構(gòu)向集中化的政府指揮與控制之下政府—市場—社會(huì)共同管理的多中心結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

就市場而言，政府與市場合作的動(dòng)力來自于資源的不對稱性。在復(fù)合型災(zāi)害的復(fù)雜緊急場景中，政府與那些具備高度專業(yè)性并連接既有產(chǎn)業(yè)鏈的企業(yè)互動(dòng)尤為明顯，凸顯了市場在資源配置中的關(guān)鍵作用。因此，政府亟需通過與市場合作來應(yīng)對巨災(zāi)防控中應(yīng)急資源短缺的問題。已有研究表明，政府權(quán)威與企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感、政府對企業(yè)的補(bǔ)償機(jī)制、政企合作是否制度化，都極大地影響了政府與市場在應(yīng)急治理中的合作效能[43]。在復(fù)合型災(zāi)害治理中，需要更充分地發(fā)揮企業(yè)共同體的作用，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源的連接效率與應(yīng)急保障能力提升。

就社會(huì)而言，基于知識交互形成的專家共同體、通過觀點(diǎn)和情緒表達(dá)強(qiáng)化的網(wǎng)民共同體[28]、基于利益互惠形成的社區(qū)共同體，能夠作為復(fù)合型災(zāi)害治理的結(jié)構(gòu)性力量。中國的專家共同體能夠利用自身專業(yè)知識在促進(jìn)溝通、集結(jié)資源、解決緊急需求方面發(fā)揮重要作用。例如武漢新冠疫情爆發(fā)時(shí)，由許多具備心理學(xué)知識的專家組成的NCP生命支持網(wǎng)絡(luò)(NCP Life Support Network)利用微信群為公眾提供心理咨詢服務(wù)，協(xié)助應(yīng)對武漢和周邊區(qū)域的災(zāi)害需求。[44]就社區(qū)共同體而言，由于社區(qū)自組織的“草根性”，使這一主體往往位于“結(jié)構(gòu)洞”的位置，能夠在短時(shí)間內(nèi)鏈接大量資源，民眾也更容易信任并配合社區(qū)的治理工作，聽從社區(qū)工作人員的安排，快速協(xié)同形成自組織網(wǎng)絡(luò)。在新冠疫情防控中，各個(gè)城市社區(qū)也涌現(xiàn)了各種形式的自組織團(tuán)體現(xiàn)象，如封控期間團(tuán)長拼團(tuán)、社區(qū)保安協(xié)助送菜等。這些自組織團(tuán)體能夠快速感知公眾需求、行動(dòng)靈活，彌補(bǔ)了復(fù)雜情境下正式組織響應(yīng)遲滯的弊端。就網(wǎng)民共同體而言，一方面，互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性和隱蔽性使得部分網(wǎng)民成為風(fēng)險(xiǎn)傳播的主要節(jié)點(diǎn)，但另一方面，網(wǎng)民也能夠成為宣傳與求助等有利信息擴(kuò)散的主要推手，是防止風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的關(guān)鍵群體之一。因此，應(yīng)當(dāng)高度重視社交媒體下網(wǎng)民共同體的作用，既要利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行輿情監(jiān)測，及時(shí)、充分、透明、合法地回應(yīng)輿情，又要充分利用網(wǎng)民共同體傳遞具有凝聚力的防災(zāi)減災(zāi)的信息與知識。

(三)多尺度協(xié)調(diào)：實(shí)體空間與虛擬空間的鏈接

復(fù)合型災(zāi)害治理是信息、資源和組織的有效整合，需要將應(yīng)急治理的時(shí)空尺度與特定災(zāi)害所涉及的時(shí)空尺度相匹配，即需要實(shí)現(xiàn)在既定實(shí)體資源和組織的前提下，利用動(dòng)態(tài)的信息盡可能實(shí)現(xiàn)災(zāi)害過程的全鏈條治理。傳統(tǒng)基于“小數(shù)據(jù)”的決策依賴于有限途徑和優(yōu)先信息，資源難以與災(zāi)害帶來的大尺度需求相匹配。新興技術(shù)的運(yùn)用增加了決策主體的數(shù)量，能夠更廣泛地吸收社會(huì)對災(zāi)害以及災(zāi)害治理效果的反饋。因此，必須將虛擬信息空間貫穿到實(shí)體組織進(jìn)行災(zāi)害治理的全過程中，建立起全過程、多主體的統(tǒng)一信息交流平臺(tái)，才能給予復(fù)合型災(zāi)害更全面、及時(shí)和動(dòng)態(tài)的反應(yīng)。

從時(shí)間尺度來看，可以用多尺度嵌套適應(yīng)循環(huán)模型來描述社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)隨時(shí)間推移而展開的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治變化，包括開發(fā)、保護(hù)、釋放和更新四個(gè)階段。[45]與災(zāi)害爆發(fā)前的預(yù)防、準(zhǔn)備和災(zāi)害爆發(fā)后的響應(yīng)、恢復(fù)階段相對應(yīng)。在預(yù)防階段，組織要具備開發(fā)資源和信息的能力，意味著組織需要針對全災(zāi)種展開探索資源儲(chǔ)備和搭建信息平臺(tái)的工作。首先，政府需加快“一網(wǎng)統(tǒng)管”全域治理平臺(tái)建設(shè)，包括從中央到省、市(縣)、鎮(zhèn)(街道)及村(社區(qū))的多層級信息交流平臺(tái)，以及社會(huì)公眾參與災(zāi)害救援和救災(zāi)捐贈(zèng)的平臺(tái)。其次，利用融媒體培育全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)意識以及使用相關(guān)信息平臺(tái)的能力。再次，重視基層信息員的信息化素養(yǎng)提升。在準(zhǔn)備階段，保護(hù)能力意味著資源、組織和信息三重保障的充分結(jié)合。資源保障上，加大對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投入，強(qiáng)化對全災(zāi)種的資金和物資儲(chǔ)備，以及與企業(yè)合作的生產(chǎn)能力儲(chǔ)備。最后，各層級需要構(gòu)建起統(tǒng)一的物資管理平臺(tái)，動(dòng)態(tài)管理物資的采購、儲(chǔ)備、調(diào)運(yùn)、使用和回收工作。組織保障上，完善與物資保障和信息保障相匹配的制度，與各層級政府構(gòu)建起統(tǒng)一的物資管理辦法，并對物資管理平臺(tái)的使用制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免權(quán)責(zé)不清的情況發(fā)生。應(yīng)對階段需要應(yīng)急治理系統(tǒng)有效有序釋放開發(fā)和儲(chǔ)備的“能量”，前提是強(qiáng)化監(jiān)測和預(yù)警機(jī)制，及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息，保證預(yù)警與其他響應(yīng)機(jī)制的銜接。同時(shí)，充分利用社會(huì)公眾參與災(zāi)害救援的公共平臺(tái)，做好資源的匹配工作。在恢復(fù)階段，除了根據(jù)國家災(zāi)情系統(tǒng)數(shù)據(jù)做好相應(yīng)的重建和補(bǔ)償以外，更需要強(qiáng)化應(yīng)急治理系統(tǒng)的更新功能，通過大數(shù)據(jù)等技術(shù)構(gòu)建起跨部門、跨領(lǐng)域、跨地域的災(zāi)害學(xué)習(xí)機(jī)制，總結(jié)各階段的經(jīng)驗(yàn)與不足，暢通經(jīng)驗(yàn)汲取、交流與利用的信息渠道。

(四)系統(tǒng)韌性提升：增強(qiáng)以社會(huì)學(xué)習(xí)為核心的減災(zāi)能力

共同的知識基礎(chǔ)是應(yīng)急管理實(shí)踐的底層邏輯。[33]不論是多中心治理結(jié)構(gòu)、多尺度治理還是將制度嵌入集體行動(dòng)，都需要在全社會(huì)共同學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)。因此，與過度強(qiáng)調(diào)控制和分工相反，吸納復(fù)雜系統(tǒng)范式的災(zāi)害治理更加強(qiáng)調(diào)適應(yīng)性，旨在激發(fā)全社會(huì)的學(xué)習(xí)動(dòng)能，從根源上消除導(dǎo)致災(zāi)害的脆弱性和風(fēng)險(xiǎn)因素。

災(zāi)害學(xué)習(xí)是一個(gè)迭代的過程，是通過對災(zāi)害應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)的反思，產(chǎn)生新的認(rèn)識，并作出適應(yīng)性改進(jìn)或創(chuàng)新的過程或結(jié)果。學(xué)習(xí)是提升災(zāi)害治理系統(tǒng)韌性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，[46]連接災(zāi)害的恢復(fù)與準(zhǔn)備階段，有助于實(shí)現(xiàn)災(zāi)害治理全過程動(dòng)態(tài)嵌套循環(huán)。災(zāi)害學(xué)習(xí)按發(fā)生的時(shí)間可分為災(zāi)中學(xué)習(xí)與災(zāi)后學(xué)習(xí)兩個(gè)階段，二者的共性在于都是“向經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)”，不同之處在于災(zāi)中學(xué)習(xí)留給主體的反應(yīng)時(shí)間較短，且信息資源有限。災(zāi)后學(xué)習(xí)中，一般具有較充足的復(fù)盤和總結(jié)時(shí)間，[47]也便于由以政府為核心主體的災(zāi)害學(xué)習(xí)擴(kuò)散至整個(gè)社會(huì)。這種學(xué)習(xí)來自政策過程外部，影響涉及整個(gè)社會(huì)，往往最終伴隨著政策思想的改變。因此，強(qiáng)化以社會(huì)學(xué)習(xí)為核心的韌性能力，能夠?yàn)閼?yīng)急治理提供多層次的反思機(jī)制，促進(jìn)應(yīng)急治理體系的整體性變革。

在災(zāi)害學(xué)習(xí)過程中，需要促進(jìn)單循環(huán)、雙循環(huán)和三循環(huán)三個(gè)層面的社會(huì)學(xué)習(xí)，提升全社會(huì)對復(fù)合型災(zāi)害的適應(yīng)性。單循環(huán)學(xué)習(xí)主要是在社區(qū)層面進(jìn)行，針對災(zāi)害響應(yīng)執(zhí)行中的錯(cuò)誤做出調(diào)整，包括對常規(guī)操作進(jìn)行的改進(jìn)，涉及到幾個(gè)關(guān)鍵性問題：如何才能保證措施被正確執(zhí)行？有哪些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)可以幫助進(jìn)一步改進(jìn)？實(shí)施這些改進(jìn)的挑戰(zhàn)是什么？雙循環(huán)學(xué)習(xí)則是從區(qū)域或城市層面對“跳出固有思維模式”思考，研究應(yīng)對危機(jī)所采取的行動(dòng)背后的基本假設(shè)，這意味著對已建立的災(zāi)害管理程序或策略的有效性進(jìn)行觀察。關(guān)鍵問題是為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，我們所做的事情是正確的嗎？三循環(huán)學(xué)習(xí)立足于國家層面以改變指導(dǎo)行動(dòng)的基本規(guī)范和價(jià)值觀，思考什么是正確的事情、我們的目標(biāo)應(yīng)該是什么、我們?nèi)绾螞Q定什么是正確的這三個(gè)關(guān)鍵問題。

總的來說，災(zāi)害學(xué)習(xí)亟需從以政府等公共部門為主體的災(zāi)害學(xué)習(xí)擴(kuò)散至整個(gè)社會(huì)的學(xué)習(xí)，以強(qiáng)化全社會(huì)的共同知識基礎(chǔ)。既要在災(zāi)害中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷“補(bǔ)短板”，又要跳出經(jīng)驗(yàn)的束縛，考慮復(fù)雜環(huán)境的非線性，不斷強(qiáng)化基礎(chǔ)、提升保障，銜接好災(zāi)害的恢復(fù)與下一次災(zāi)害的準(zhǔn)備工作，以基本規(guī)范和價(jià)值觀的轉(zhuǎn)型促成應(yīng)急治理主體結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急主體集體行動(dòng)的功能最大化，真正提升應(yīng)急治理系統(tǒng)韌性。