夏午寧

（西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 西安 710127）

一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金促進(jìn)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)，但資金管理仍存在體制機(jī)制掣肘，主要體現(xiàn)在：政策引導(dǎo)和資金撬動(dòng)作用發(fā)揮尚不充分；財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金績(jī)效審計(jì)、績(jī)效評(píng)價(jià)功能有待加強(qiáng)。在“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”的發(fā)展新階段，加強(qiáng)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金績(jī)效審計(jì)有其自身的內(nèi)在需求，也是完善政府職能，提升政府公信力的重要手段。因此，應(yīng)以審計(jì)本質(zhì)為起點(diǎn)，構(gòu)建新時(shí)代背景下一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金績(jī)效審計(jì)的實(shí)施框架，并結(jié)合審計(jì)環(huán)境不斷完善相應(yīng)的內(nèi)外部動(dòng)力機(jī)制。

一、加強(qiáng)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金績(jī)效審計(jì)的必要性

（一）有利于貫徹實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理要求和“過(guò)緊日子”財(cái)政工作方針

為提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，2018年7月，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)“審計(jì)機(jī)關(guān)要依法對(duì)預(yù)算績(jī)效管理情況開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督”。受世界經(jīng)濟(jì)整體衰退疊加新冠肺炎疫情影響以及減稅降費(fèi)等政策的實(shí)施，中央和各級(jí)地方政府隨之確立“過(guò)緊日子”財(cái)政工作方針。一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策按照“規(guī)劃、統(tǒng)籌、集中”原則，籌措多方資金，形成資金合力，有力地支持農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，確保取之于民用之于民。因此，加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)，運(yùn)用科學(xué)系統(tǒng)的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)及方法，對(duì)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金支出的“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性、公平性”等進(jìn)行客觀公正地評(píng)價(jià)，將促進(jìn)完善“花錢(qián)必問(wèn)效果、無(wú)效必追責(zé)任”的體制機(jī)制，在促進(jìn)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)方面，倒逼財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金更好地發(fā)揮引導(dǎo)作用和撬動(dòng)效應(yīng)。

（二）有利于改進(jìn)公共受托績(jī)效責(zé)任和推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

習(xí)近平總書(shū)記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：加大對(duì)黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)力度，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)隱患揭示力度，加大對(duì)重點(diǎn)民生資金和項(xiàng)目審計(jì)力度。審計(jì)源于委托代理和受托責(zé)任理論，國(guó)家審計(jì)服務(wù)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度安排及資金支持，在強(qiáng)調(diào)基層民主的基礎(chǔ)上以項(xiàng)目制方式運(yùn)作，雖緩解了農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給數(shù)量不足、供給內(nèi)容和供給主體結(jié)構(gòu)性失衡困境，但客觀上也面臨著政策績(jī)效偏差和政策績(jī)效的衰減效應(yīng)，存在“面子工程、政績(jī)工程”以及利用虛假項(xiàng)目套取獎(jiǎng)補(bǔ)資金等一系列風(fēng)險(xiǎn)。因此，加強(qiáng)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金績(jī)效審計(jì)，更加有效地建設(shè)村級(jí)公益事業(yè)，滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村治理、農(nóng)民生活的公共需求，是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，落實(shí)公共受托績(jī)效責(zé)任和推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)和歷史必然。

二、構(gòu)建一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金績(jī)效審計(jì)的實(shí)施框架

一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金從貨幣運(yùn)作的角度，反映了各層級(jí)政府對(duì)公共財(cái)政、公共資源受托責(zé)任的履行過(guò)程，提高資金績(jī)效在更深層面上也是通過(guò)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)村級(jí)公益事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。面對(duì)財(cái)政收入下行壓力和審計(jì)管理體制改革新要求，結(jié)合一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的特點(diǎn)，需構(gòu)建一個(gè)區(qū)別于一般審計(jì)的，集“審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)方法、審計(jì)模式、審計(jì)報(bào)告、后續(xù)審計(jì)”于一體的實(shí)施框架。

（一）審計(jì)目標(biāo)

一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策目標(biāo)是形成籌補(bǔ)結(jié)合、多方投入的村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)新機(jī)制。2013年之后，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金逐步與農(nóng)民的籌資籌勞脫鉤。一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)總體上應(yīng)與鑒證、評(píng)估、建議等審計(jì)功能相對(duì)應(yīng)，沿著保障資金使用真實(shí)性、合法性到提升資金管理使用經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，再到改進(jìn)公共受托績(jī)效責(zé)任的層次梯度上升，實(shí)現(xiàn)改進(jìn)績(jī)效的直接目標(biāo)和促進(jìn)承擔(dān)績(jī)效責(zé)任的終極目標(biāo)的統(tǒng)一。

（二）審計(jì)內(nèi)容

財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容已涉及財(cái)政預(yù)算編制、預(yù)算資金分配和預(yù)算指標(biāo)下達(dá)、預(yù)算調(diào)整和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、國(guó)有資產(chǎn)管理和政府采購(gòu)、壓縮減少一般性支出和嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)支出等。依據(jù)中央和地方財(cái)政部門(mén)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法的規(guī)定和要求，一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金績(jī)效審計(jì)內(nèi)容要針對(duì)不同層次的審計(jì)目標(biāo)、不同的審計(jì)客體、具體的審計(jì)主題加以確定，并結(jié)合村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的特點(diǎn)，對(duì)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)范圍、村民民主議事過(guò)程、村級(jí)公益事業(yè)項(xiàng)目決策、項(xiàng)目成本質(zhì)量控制、后期運(yùn)行管護(hù)等重點(diǎn)內(nèi)容予以突出和強(qiáng)調(diào)。

（三）審計(jì)方法

村級(jí)公益事業(yè)的多樣性和一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)前置條件的特殊性，對(duì)基本審計(jì)方法的綜合運(yùn)用提出了更高要求。在績(jī)效審計(jì)實(shí)踐中，要運(yùn)用審閱法審閱會(huì)議資料、預(yù)算、合同、原始憑證、記賬憑證、后期管護(hù)制度等，以查證一事一議項(xiàng)目完整性、合規(guī)性。要根據(jù)時(shí)間先后順序運(yùn)用從起點(diǎn)到終點(diǎn)的順查法，揭示財(cái)務(wù)上的錯(cuò)誤和違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題；要運(yùn)用盤(pán)點(diǎn)法和現(xiàn)場(chǎng)勘察法，查驗(yàn)村或社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)資源、一事一議項(xiàng)目庫(kù)存物資，核實(shí)建設(shè)項(xiàng)目是否開(kāi)展、與項(xiàng)目前期規(guī)劃有無(wú)差異；要將詢(xún)問(wèn)訪談法作為基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，提高詢(xún)問(wèn)訪談對(duì)象的代表性，科學(xué)設(shè)計(jì)詢(xún)問(wèn)訪談方案，促進(jìn)詢(xún)問(wèn)訪談對(duì)象真實(shí)意愿表達(dá)，并將審閱資料情況和圍繞一事一議項(xiàng)目決策程序、招投標(biāo)、建設(shè)質(zhì)量、后期管護(hù)的詢(xún)問(wèn)訪談情況作深入的對(duì)比分析。

（四）審計(jì)模式

績(jī)效審計(jì)可以與傳統(tǒng)審計(jì)相結(jié)合，采取嵌入型綜合審計(jì)模式，也可以采取獨(dú)立型專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)模式。面對(duì)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的要求，在審計(jì)資源相對(duì)不足、審計(jì)項(xiàng)目多、審計(jì)任務(wù)重的現(xiàn)實(shí)背景下，要充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的協(xié)同效應(yīng)，形成監(jiān)督合力，遵循審計(jì)項(xiàng)目審計(jì)組織方式“兩統(tǒng)籌”原則，將開(kāi)展一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目同預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算審計(jì)（造價(jià)審核），“三農(nóng)”重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)，領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

（五）審計(jì)報(bào)告

由審計(jì)概況、審計(jì)依據(jù)、審計(jì)結(jié)論、審計(jì)發(fā)現(xiàn)、審計(jì)意見(jiàn)和建議組成的審計(jì)報(bào)告，是審計(jì)實(shí)踐的成果文書(shū)。一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金績(jī)效審計(jì)報(bào)告，要側(cè)重財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金安全性、合規(guī)性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，尤其是要將對(duì)基層民主管理、干群關(guān)系的表述視為區(qū)別于其他項(xiàng)目審計(jì)報(bào)告的顯著特征，將基于績(jī)效信息鑒證的簡(jiǎn)式審計(jì)意見(jiàn)和基于績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效改進(jìn)的詳式審計(jì)意見(jiàn)，作為審計(jì)報(bào)告的核心內(nèi)容。

（六）后續(xù)審計(jì)

審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用是審計(jì)工作的最終環(huán)節(jié)，其直接關(guān)系到審計(jì)作用的發(fā)揮和審計(jì)地位的提升，也是審計(jì)價(jià)值的體現(xiàn)和存在的意義。一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金績(jī)效審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是否得到整改，審計(jì)意見(jiàn)建議是否得到執(zhí)行，對(duì)后續(xù)審計(jì)提出要求。既要考慮編制后續(xù)審計(jì)方案的基本因素，又要判斷深入檢查事項(xiàng)，對(duì)被審計(jì)單位是否采取糾正和改進(jìn)措施，完善相關(guān)內(nèi)部控制和管理制度等發(fā)表審計(jì)意見(jiàn)，也可將后續(xù)審計(jì)并入后期相關(guān)審計(jì)項(xiàng)目之中。

三、推動(dòng)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金績(jī)效審計(jì)實(shí)施的對(duì)策

審計(jì)實(shí)踐受制于審計(jì)環(huán)境和審計(jì)資源狀況，如何進(jìn)一步推動(dòng)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金績(jī)效審計(jì)，需從審計(jì)法規(guī)授權(quán)拉動(dòng)、績(jī)效預(yù)算管理推進(jìn)、政府會(huì)計(jì)改革協(xié)同、審計(jì)人員能力提升等四個(gè)維度不斷完善相應(yīng)的內(nèi)外部動(dòng)力機(jī)制。

（一）審計(jì)法規(guī)授權(quán)拉動(dòng)

盡管績(jī)效審計(jì)指南有力地推動(dòng)了各類(lèi)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)實(shí)踐，但包括審計(jì)法在內(nèi)的現(xiàn)行審計(jì)法規(guī)對(duì)績(jī)效審計(jì)未作出明確規(guī)定，屬于非完全授權(quán)，且現(xiàn)行審計(jì)法規(guī)中的效益性與績(jī)效的內(nèi)涵也不完全相同。在各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)和農(nóng)村綜合改革部門(mén)，對(duì)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，要通過(guò)審計(jì)法規(guī)明確授權(quán)，國(guó)家審計(jì)事業(yè)五年發(fā)展規(guī)劃等拉動(dòng)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)審計(jì)主體自主選擇確定審計(jì)模式和審計(jì)深度，保障審計(jì)人員獨(dú)立、客觀地關(guān)注、披露問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（二）績(jī)效預(yù)算管理推進(jìn)

鑒于目前尚無(wú)統(tǒng)一的一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，審計(jì)實(shí)踐只能從具體事項(xiàng)或某些方面出發(fā)，然后逐步深入到制度層面。自2018年全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理以來(lái)，績(jī)效預(yù)算改革也在加速推進(jìn)。要促進(jìn)績(jī)效預(yù)算與績(jī)效審計(jì)的良性互動(dòng)，以預(yù)算之前的績(jī)效評(píng)估報(bào)告、績(jī)效預(yù)算計(jì)劃為開(kāi)展績(jī)效審計(jì)提供審計(jì)標(biāo)的和審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，績(jī)效預(yù)算管理部門(mén)應(yīng)從切實(shí)整改審計(jì)查出的問(wèn)題入手，加強(qiáng)多方協(xié)調(diào)，健全事前、事中、事后的評(píng)價(jià)和績(jī)效目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化管理。

（三）政府會(huì)計(jì)改革協(xié)同

一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金可以同其他財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)支農(nóng)資金捆綁使用。為適應(yīng)和滿(mǎn)足政府職能轉(zhuǎn)變、政府績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政管理體制改革的需要，一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金績(jī)效審計(jì)需要政府會(huì)計(jì)改革的協(xié)同和推動(dòng)，如政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)為賬戶(hù)對(duì)應(yīng)關(guān)系是否合理、會(huì)計(jì)科目使用是否正確、成本費(fèi)用是否真實(shí)完整等財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金績(jī)效信息的鑒證提供基礎(chǔ)。政府管理會(huì)計(jì)以對(duì)預(yù)算執(zhí)行、公共資源使用情況的跟蹤和系統(tǒng)化的核算、決算，為評(píng)價(jià)政府受托責(zé)任履行情況和政府績(jī)效情況，提供真實(shí)可靠信息，從而能為審計(jì)人員開(kāi)展績(jī)效審計(jì)拓展審計(jì)思路和審計(jì)方法。

（四）審計(jì)人員能力提升

審計(jì)人員專(zhuān)業(yè)水平和綜合素養(yǎng)是提高審計(jì)質(zhì)量、縮小審計(jì)期望差距的主體性要素和基礎(chǔ)支撐。鑒于一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的特點(diǎn)，要提高政治站位，培養(yǎng)和配備綜合掌握財(cái)政金融、財(cái)務(wù)管理、工商稅務(wù)、工程造價(jià)、計(jì)算機(jī)等專(zhuān)業(yè)知識(shí)的復(fù)合型審計(jì)隊(duì)伍，通過(guò)適當(dāng)?shù)募?lì)和約束機(jī)制，使審計(jì)人員將自我學(xué)習(xí)作為績(jī)效審計(jì)的內(nèi)在動(dòng)力，廣泛吸收有關(guān)政府部門(mén)、專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)、社會(huì)組織等評(píng)價(jià)主體對(duì)一事一議項(xiàng)目建設(shè)情況和財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理情況的意見(jiàn)。