◆ 青海省人民政府副省長(zhǎng) 劉 濤

“按照省委、省政府工作部署，本文作者多次圍繞全省重大項(xiàng)目用地審批、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、林草地征占用等要素保障重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研，在研究資料、實(shí)地察看、廣泛交流的基礎(chǔ)上，對(duì)工作現(xiàn)狀進(jìn)行了梳理，對(duì)存在問(wèn)題進(jìn)行了分析思考，提出了政策建議?！?/p>

一、服務(wù)保障高效有力，為全省重大項(xiàng)目建設(shè)提供了強(qiáng)有力支撐

深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，更加注重政策研究和執(zhí)行效能，更加注重精準(zhǔn)服務(wù)和嚴(yán)格管理，全力支持重大項(xiàng)目建設(shè)，要素保障實(shí)現(xiàn)了質(zhì)和效的雙提升。

一是建設(shè)用地審批供應(yīng)保障有力。圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，不斷增強(qiáng)建設(shè)用地保障能力，兩年來(lái)，預(yù)審建設(shè)用地9720公頃，審批建設(shè)用地9833公頃，供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地16567公頃，實(shí)現(xiàn)成交價(jià)款313.31億元，為全省重大項(xiàng)目落地建設(shè)提供了支撐。

二是節(jié)約集約用地水平全面提升。深入貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的基本國(guó)策，深挖保障潛力，提升用地效益。兩年來(lái)，處置批而未供土地5773公頃、閑置土地4520公頃，盤(pán)活新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)8000公頃。通過(guò)強(qiáng)化執(zhí)法，2021年違法占用耕地面積比2020年下降23.6%，比2019年下降80%。

三是林草地保障和保護(hù)有力有效。不斷強(qiáng)化用途管制，嚴(yán)格定額管理，兩年來(lái)，審批征占用林地1840公頃，征占用草原5133公頃，依法審核涉及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，征繳森林植被恢復(fù)費(fèi)6.75億元、草原植被恢復(fù)費(fèi)0.7億元用于生態(tài)恢復(fù)，切實(shí)保障建設(shè)項(xiàng)目用林用草需求。

四是環(huán)評(píng)保障服務(wù)能力顯著增強(qiáng)。建立重大項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)審批機(jī)制和服務(wù)臺(tái)賬，即來(lái)即辦、積極爭(zhēng)取完成羊曲水電站等一大批交通、水利、能源領(lǐng)域重點(diǎn)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批。對(duì)照“三線一單”，發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評(píng)的指導(dǎo)優(yōu)化作用，為制定政策、編制規(guī)劃、實(shí)施項(xiàng)目提供有效的環(huán)境準(zhǔn)入引導(dǎo)。

二、勇于創(chuàng)新亮點(diǎn)突出，為服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展探索了好經(jīng)驗(yàn)好做法

立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，融入新發(fā)展格局，主動(dòng)作為，苦干實(shí)干，在實(shí)踐中摸索出一系列行之有效的工作方法，切實(shí)提升了服務(wù)和保障水平。

一是創(chuàng)新思路，深挖政策潛力。爭(zhēng)取國(guó)家支持，依法依規(guī)用足政策，對(duì)部分歷史遺留項(xiàng)目用地需補(bǔ)繳征地補(bǔ)償差價(jià)問(wèn)題，采用代建項(xiàng)目投資沖抵，以“算大賬”方式解決。探索創(chuàng)新政策，在國(guó)土空間規(guī)劃批準(zhǔn)生效前，出臺(tái)過(guò)渡期政策，保障項(xiàng)目及時(shí)推進(jìn)。明確光伏復(fù)合項(xiàng)目的光伏方陣按原地類(lèi)管理，有力保障新能源項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí)，大幅度節(jié)省用地指標(biāo)。

二是主動(dòng)服務(wù)，審批關(guān)口前移。提前介入、協(xié)同聯(lián)動(dòng)、全程服務(wù)是做好重大項(xiàng)目要素保障的關(guān)鍵。對(duì)照省政府重大項(xiàng)目清單，及時(shí)掌握用地需求。提前介入項(xiàng)目選址、可研，將節(jié)約集約、耕地保護(hù)要求落實(shí)到項(xiàng)目前期，從源頭杜絕不合理用地。推行一線工作法，現(xiàn)場(chǎng)辦公，同步受理、評(píng)估、審查等環(huán)節(jié)，提升服務(wù)水平。全程跟進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，督促指導(dǎo)問(wèn)題整改，確保項(xiàng)目依法有序推進(jìn)。

三是深化改革，提升審批效率。優(yōu)化流程、急事急辦，多舉措提高工作效率，用地預(yù)審從13.9日壓縮到11.7日，用地審批從21.3日壓縮到18日。對(duì)資料齊全的涉林草項(xiàng)目審批，當(dāng)日受理當(dāng)日完成審查。精簡(jiǎn)許可事項(xiàng)，合理下放權(quán)限，推行環(huán)評(píng)“并聯(lián)審批”，審批時(shí)限壓減至法定的三分之一，對(duì)環(huán)境影響較小的項(xiàng)目列入正面清單，采用告知承諾制或豁免環(huán)評(píng)。

四是疏堵結(jié)合，依法嚴(yán)格管理。堅(jiān)持指導(dǎo)幫助和執(zhí)法監(jiān)管相結(jié)合，促進(jìn)依法規(guī)范、節(jié)約集約用地。每年面向各市州至少舉辦2次土地政策培訓(xùn)，并及時(shí)督促未批先建項(xiàng)目辦理用地手續(xù)。落實(shí)增存掛鉤機(jī)制，對(duì)近5年平均供地率不到60%、批而未供和閑置土地處置不力的地區(qū)，暫停安排新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。

五是強(qiáng)化作風(fēng)，積極助力發(fā)展。把主動(dòng)研究、進(jìn)位服務(wù)、扎實(shí)工作的作風(fēng)融入全省發(fā)展大局，從細(xì)從實(shí)研究工作舉措，解發(fā)展之所需、想企業(yè)之所想。圍繞生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入、項(xiàng)目選址選線、企業(yè)污染防治等重點(diǎn)工作，提出優(yōu)化重點(diǎn)項(xiàng)目服務(wù)、助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的十項(xiàng)措施，在解決保護(hù)和保障的關(guān)系上取得認(rèn)識(shí)上的突破和實(shí)踐上的提升。

三、矛盾問(wèn)題交織疊加，做好重大項(xiàng)目要素保障壓力大難題多

全省重大項(xiàng)目的要素供給總體到位，較好地保障了建設(shè)需求，一些項(xiàng)目也存在報(bào)批困難、審批緩慢、供應(yīng)不足等方面的具體問(wèn)題，需要持續(xù)用力、逐步解決。

一是遵守法律法規(guī)不嚴(yán)格，導(dǎo)致審批困難。一些項(xiàng)目前期工作不扎實(shí)，為趕工期趕投資，違規(guī)立項(xiàng)、違法建設(shè)，形成大量未批先建違法用地。一些線性建設(shè)項(xiàng)目不按規(guī)劃選址，偏離預(yù)留通道，占用永久基本農(nóng)田，需報(bào)國(guó)務(wù)院審批。一些項(xiàng)目建成多年仍未辦理手續(xù)，形成復(fù)雜的歷史遺留問(wèn)題。個(gè)別項(xiàng)目無(wú)視生態(tài)紅線約束，存在違反法律法規(guī)的“硬傷”無(wú)法組件。

二是項(xiàng)目申報(bào)程序不規(guī)范，影響報(bào)批進(jìn)度。一些項(xiàng)目審批程序倒置，甚至隨意修改設(shè)計(jì)、增加用地規(guī)模，個(gè)別項(xiàng)目存在“邊設(shè)計(jì)、邊建設(shè)、邊報(bào)批”的情況，需要反復(fù)履行用地預(yù)審和審批程序，嚴(yán)重影響用地手續(xù)辦理進(jìn)度。一些項(xiàng)目報(bào)件程序不規(guī)范，要素不齊全，有的未獲得前置許可甚至項(xiàng)目存在違法狀態(tài)，或項(xiàng)目可研、設(shè)計(jì)工作完成后才開(kāi)展環(huán)評(píng)，拉長(zhǎng)了審批周期。

三是節(jié)約集約利用不到位，加劇供需矛盾。一些地區(qū)多年未完成批而未供處置任務(wù)，與新增建設(shè)用地需求的矛盾日益突出。全省可用占補(bǔ)平衡指標(biāo)嚴(yán)重不足，耕地后備資源嚴(yán)重匱乏，一些項(xiàng)目單位缺乏“不占或少占耕地”的意識(shí)，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡困難重重。一些地區(qū)、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃的環(huán)評(píng)更新不及時(shí)，難以滿(mǎn)足當(dāng)前的環(huán)境管理要求。

四、立足實(shí)際分析問(wèn)題，有不足需從人和制度兩個(gè)方面找原因

深入分析，雖然存在國(guó)家政策動(dòng)態(tài)調(diào)整、全省可開(kāi)發(fā)利用空間有限等客觀因素，但深挖根源，關(guān)鍵問(wèn)題是對(duì)法律法規(guī)和政策要求的落實(shí)不到位，既有人為因素的影響，也有制度不健全的制約。

一方面，從人員抓落實(shí)情況看。一是貫徹新發(fā)展理念不到位。主要是學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想不深不透，樹(shù)立生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的理念不夠牢固。通過(guò)違規(guī)上項(xiàng)目、搶工期、趕進(jìn)度獲得了短期利益，逐步養(yǎng)成了先開(kāi)工建設(shè)、后補(bǔ)辦手續(xù)的慣性思維，造成未批先建等違法問(wèn)題屢禁不止。二是法治思維程序意識(shí)淡漠。主要是對(duì)法定程序缺乏敬畏，強(qiáng)調(diào)理由力求盡快審批，對(duì)報(bào)批程序、審查意見(jiàn)不夠重視，補(bǔ)正拖沓延誤。忽視規(guī)劃?rùn)?quán)威，對(duì)生態(tài)保護(hù)和土地用途管制政策不重視、不落實(shí)，隨意調(diào)整項(xiàng)目設(shè)計(jì)，避讓自然保護(hù)地、林草地、耕地和永久基本農(nóng)田的意識(shí)淡薄，耕地占補(bǔ)平衡不實(shí)。三是審查組件服務(wù)能力不足。行業(yè)主管部門(mén)審查效率和質(zhì)量還需進(jìn)一步提升，提前介入主動(dòng)服務(wù)方面還需進(jìn)一步加強(qiáng)。一些地區(qū)政府對(duì)下級(jí)報(bào)件的審查質(zhì)量不高、把關(guān)不嚴(yán)，對(duì)上級(jí)組件不規(guī)范，導(dǎo)致因質(zhì)量問(wèn)題多次補(bǔ)正或退件。

一方面，從制度保障情況看。一是制度不完善執(zhí)行不到位。行業(yè)主管部門(mén)與市州、縣區(qū)、項(xiàng)目主管部門(mén)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)還不夠充分，堅(jiān)持用制度管人管事、把合法合規(guī)貫穿于項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制還不健全，落實(shí)管理要求和制度執(zhí)行還有一定差距。二是執(zhí)法力度弱違法成本低。法律法規(guī)賦予行業(yè)主管部門(mén)的行政執(zhí)法手段有限，缺乏有力的強(qiáng)制措施，對(duì)重點(diǎn)工程項(xiàng)目一般以下達(dá)《責(zé)令停止違法行為通知書(shū)》和實(shí)施經(jīng)濟(jì)處罰為主要手段，難以對(duì)違法行為產(chǎn)生有效震懾，違法單位容易產(chǎn)生“以罰代改”的錯(cuò)誤思想。

五、找準(zhǔn)定位依法履職，牢牢把握處理好要素保障的五個(gè)關(guān)系

要素保障是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，非?？简?yàn)干部謀事干事推動(dòng)發(fā)展的綜合素質(zhì)和工作能力。實(shí)踐中，要圍繞以下五個(gè)方面深入思考，主動(dòng)融入，展現(xiàn)作為。

一是準(zhǔn)確把握主動(dòng)服務(wù)和嚴(yán)格審批的關(guān)系。嚴(yán)格審批是行業(yè)主管部門(mén)的法定職責(zé)，是落實(shí)國(guó)家政策的基本要求。主動(dòng)服務(wù)是立足本職、靠前進(jìn)位的幫助指導(dǎo)，體現(xiàn)了用心用情用力對(duì)待事業(yè)的大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)。要在規(guī)劃編制、項(xiàng)目前期積極介入、主動(dòng)工作，引導(dǎo)項(xiàng)目?jī)?yōu)化空間布局，幫助項(xiàng)目少走彎路，為嚴(yán)格審批奠定良好基礎(chǔ)。

二是準(zhǔn)確把握按程序辦理手續(xù)和依法依規(guī)提供保障的關(guān)系。所有的行政行為、特別是審批行為都要堅(jiān)持程序正當(dāng)原則，程序缺失、混亂、倒置都將導(dǎo)致報(bào)件的正當(dāng)性、規(guī)范性受到嚴(yán)重?fù)p害，依法依規(guī)更是無(wú)從談起。一方面，行業(yè)主管部門(mén)要培養(yǎng)高素質(zhì)的隊(duì)伍，確保對(duì)政策理解、運(yùn)用不走樣;一方面要加強(qiáng)宣教培訓(xùn)，項(xiàng)目主體必須掌握政策、熟悉程序，讓依法依規(guī)按程序申報(bào)項(xiàng)目形成常態(tài)。

三是準(zhǔn)確把握項(xiàng)目單位提高組件水平和審批部門(mén)提高效率的關(guān)系。高質(zhì)量組件是高效審批的重要基礎(chǔ)，取決于項(xiàng)目單位的前期工作水平，非?？简?yàn)項(xiàng)目管理者的能力素質(zhì)。提高組件質(zhì)量最有效的方式是成立工作專(zhuān)班，負(fù)責(zé)項(xiàng)目相關(guān)前期手續(xù)的辦理，在推進(jìn)過(guò)程中及時(shí)協(xié)調(diào)解決問(wèn)題。在扎實(shí)做好項(xiàng)目前期的基礎(chǔ)上，全過(guò)程落實(shí)好規(guī)劃設(shè)計(jì)和政策要求，嚴(yán)格遵循程序，不產(chǎn)生違法用地問(wèn)題，審批部門(mén)按程序加快推進(jìn)，切實(shí)提高審批效率。

四是準(zhǔn)確把握否決報(bào)件和履職盡責(zé)的關(guān)系。否決報(bào)件是法律賦予審批部門(mén)維護(hù)國(guó)家法律權(quán)威、落實(shí)各項(xiàng)政策的合法權(quán)力和重要舉措。要守土有責(zé)、守土擔(dān)責(zé)、守土盡責(zé)，對(duì)符合條件的項(xiàng)目，予以應(yīng)批盡批、應(yīng)保盡保;對(duì)不符合法律法規(guī)和政策規(guī)定的報(bào)件必須否決，這是對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的擔(dān)當(dāng)和負(fù)責(zé)。否決不是目的，在作出否決的同時(shí)，要明確原因并指出問(wèn)題所在，加以指導(dǎo)整改，防止類(lèi)似問(wèn)題再次出現(xiàn)。

五是準(zhǔn)確把握部門(mén)協(xié)同和地區(qū)合作的關(guān)系。當(dāng)前存在一種情況，項(xiàng)目推進(jìn)不理想或存在其他方面的問(wèn)題時(shí)，項(xiàng)目主管部門(mén)習(xí)慣于先把責(zé)任推給審批部門(mén)，既沒(méi)有事實(shí)根據(jù)，也不利于解決問(wèn)題。要暢通溝通渠道、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，審批部門(mén)主動(dòng)進(jìn)位幫助，主管部門(mén)按程序積極推動(dòng)，地方政府和項(xiàng)目單位做好報(bào)批準(zhǔn)備，合力推進(jìn)項(xiàng)目依法依規(guī)審核落地。同時(shí)，對(duì)各自職責(zé)定位分工要明、責(zé)任要清，各負(fù)其責(zé)，對(duì)存在的問(wèn)題落實(shí)自身責(zé)任，積極溝通解決。

六、強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)不負(fù)使命，科學(xué)運(yùn)用來(lái)之不易的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和成果

做好要素保障是關(guān)系全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的重點(diǎn)工作，要不斷梳理總結(jié)，提煉經(jīng)驗(yàn)做法，在實(shí)踐中科學(xué)運(yùn)用，推動(dòng)取得新的成效。

一是堅(jiān)定不移貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想。堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度尤其是耕地保護(hù)制度不動(dòng)搖，不斷完善環(huán)評(píng)制度，規(guī)范林草地征占用和自然保護(hù)地管理，科學(xué)把握保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系，堅(jiān)持資源開(kāi)發(fā)和節(jié)約并舉，守牢生態(tài)紅線，強(qiáng)化服務(wù)舉措，全力為推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。

二是用法治思維貫穿要素保障全過(guò)程。主動(dòng)適應(yīng)新形勢(shì)、新要求，深入研究新法規(guī)、新政策，提高用法治思維解決問(wèn)題的能力，提升審批部門(mén)準(zhǔn)確運(yùn)用的能力，堅(jiān)決執(zhí)行法定程序，做到嚴(yán)格遵守、不開(kāi)口子。要加大對(duì)基層部門(mén)業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，不斷提依法依規(guī)保障要素的能力和水平。

三是協(xié)同推進(jìn)要素審核辦理工作。堅(jiān)持主動(dòng)進(jìn)位服務(wù)，強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)，召開(kāi)項(xiàng)目對(duì)接會(huì)，及時(shí)掌握情況、研究問(wèn)題，提出解決的措施辦法。對(duì)尚未辦理手續(xù)的項(xiàng)目及時(shí)提醒，督促加快辦理手續(xù)，避免形成新的違法用地。

四是扎實(shí)做好項(xiàng)目前期工作確保報(bào)件質(zhì)量。以規(guī)劃引領(lǐng)項(xiàng)目建設(shè)，策劃項(xiàng)目充分銜接各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，扎實(shí)做好前期工作，確保項(xiàng)目符合“三條控制線”的管控要求，避讓永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線。各行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)積極與審批部門(mén)對(duì)接，扎實(shí)開(kāi)展項(xiàng)目前期論證，提高組件質(zhì)量，在項(xiàng)目動(dòng)工前取得合法手續(xù)，避免后期施工調(diào)整。

五是多舉措解決耕地占補(bǔ)平衡問(wèn)題。通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地綜合整治、低效土地開(kāi)發(fā)等措施，合理開(kāi)發(fā)宜耕后備資源，有效補(bǔ)充耕地，及時(shí)錄入全國(guó)耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)補(bǔ)充耕地指標(biāo)。推動(dòng)耕地開(kāi)發(fā)和提升質(zhì)量等別與市場(chǎng)化出讓相結(jié)合，提高耕地質(zhì)量和價(jià)格，調(diào)動(dòng)地方政府積極性。提高耕地占用成本，提高節(jié)約集約利用效率，引導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)單位不占或少占耕地。

六是優(yōu)化重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)管理服務(wù)。推進(jìn)“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和項(xiàng)目謀劃中積極發(fā)揮環(huán)境準(zhǔn)入引導(dǎo)作用。切實(shí)落實(shí)優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)服務(wù)、支持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的各項(xiàng)措施，建立與重點(diǎn)行業(yè)主管部門(mén)協(xié)同推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)的工作模式，推進(jìn)規(guī)劃項(xiàng)目更好落地實(shí)施。