皮坤乾 楊秀琴

內(nèi)容提要：科學(xué)有效的黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督機制是黨內(nèi)法規(guī)制度得到正確執(zhí)行的重要保證。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督機制經(jīng)過幾十年的發(fā)展和完善,整體上是較為符合國情和有效的，但面對新時代全面從嚴治黨的新要求，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督機制仍然存在不少問題，影響和制約著黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督的質(zhì)效,需要進一步健全黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的協(xié)同監(jiān)督機制、監(jiān)督能力提升機制、監(jiān)督主題選擇機制、監(jiān)督結(jié)果運用機制、“云監(jiān)督”機制等，從而有力提升監(jiān)督質(zhì)效，推動黨內(nèi)法規(guī)制度的有效執(zhí)行。

一、問題的提出

由黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件構(gòu)成的黨內(nèi)法規(guī)制度，是新時代中國特色社會主義制度中的重要制度和國家治理體系的重要組成部分。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義，是新時代推進全面從嚴治黨的治本之策。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼于協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，把制度治黨、依規(guī)治黨作為全面從嚴治黨重要內(nèi)容統(tǒng)籌謀劃和部署，明確提出到建黨100周年時形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系的戰(zhàn)略目標(biāo)，以前所未有的決心和力度推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，扎緊制度“籠子”。黨的十九屆四中全會通過的《決定》進一步要求：“加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系?！?1)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年，第13頁。僅十八大以來就“先后制定和修訂了190多部中央黨內(nèi)法規(guī)，出臺了一批標(biāo)志性、關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性法規(guī)制度”(2)中共中央辦公廳法規(guī)局：《推進黨內(nèi)法規(guī)制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”》，《求是》2020年第2期。，基本立起了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的“四梁八柱”，總體上解決了有規(guī)可依、有制可循的問題。然而，“徒善不足以為政，徒法不足以自行”。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)“重制定輕執(zhí)行”，實踐中“制度失靈”、“制度空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象比較普遍，有規(guī)不依、執(zhí)規(guī)不嚴、違規(guī)不究等問題日漸凸顯了出來，執(zhí)行不力已成為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的短板。為此，2019年7月9日，習(xí)近平在中央和國家機關(guān)黨的建設(shè)工作會議上指出：“我們總體上已進入有規(guī)可依的階段，目前的主要問題是有規(guī)不依、落實不力。一些部門執(zhí)行制度先緊后松、上緊下松、外緊內(nèi)松，制度成了‘橡皮筋’、‘稻草人’，產(chǎn)生‘破窗效應(yīng)’”(3)習(xí)近平：《在中央和國家機關(guān)黨的建設(shè)工作會議上的講話》，《求是》2019年第21期。。執(zhí)行力是黨內(nèi)法規(guī)制度的生命力，處理好建章立制和“落地見效”的關(guān)系，強化黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行，解決好“落地見效”問題，已成為當(dāng)前和今后更長時期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的主攻方向和工作著力點。

治理黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行不力、提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力是一項系統(tǒng)工程，必須多措并舉、多策并用。在眾多舉措中，構(gòu)建科學(xué)有效的監(jiān)督機制，用高質(zhì)高效的監(jiān)督推動黨內(nèi)法規(guī)制度的有效執(zhí)行，則是非常重要的方面。對此，習(xí)近平指出：“抓好法規(guī)制度落實，必須落實監(jiān)督制度，加強日常督察和專項檢查。要用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動落實”(4)中共中央紀(jì)律檢查委員會、中共中央文獻研究室：《習(xí)近平關(guān)于嚴明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，北京：中央文獻出版社、中國方正出版社，2016年，第90頁。。事實證明，嚴密高效的監(jiān)督機制是黨內(nèi)法規(guī)制度得到正確執(zhí)行的重要保證。正是監(jiān)督機制的弱化，影響和制約了黨內(nèi)法規(guī)制度效力的充分發(fā)揮。深入剖析黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督機制存在的問題，分析問題背后的原因，找到完善黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督機制的策略，構(gòu)建嚴密高效的黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督機制，有效破解黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行中的監(jiān)督困境和難題，既是緊迫的現(xiàn)實問題，也是重大的理論問題。對此，學(xué)者們從不同的學(xué)術(shù)領(lǐng)域、研究專長和背景出發(fā),對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督機制展開了全方位的探索與思考，并取得了較豐碩的成果。如莫紀(jì)宏提出，要建立完善的黨內(nèi)法規(guī)體系,必須對目前存在的黨內(nèi)法規(guī)進行必要的監(jiān)督,以保證黨內(nèi)法規(guī)符合黨章與國家憲法和法律的規(guī)定。(5)莫紀(jì)宏：《建立和完善黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督機制》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第10期。李斌雄等提出，新時代提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力，必須有機整合黨內(nèi)法規(guī)制度知曉遵守機制、黨內(nèi)法規(guī)制度監(jiān)督檢查機制、黨內(nèi)法規(guī)制度解釋機制、違反黨內(nèi)法規(guī)制度責(zé)任追究機制和黨內(nèi)法規(guī)制度實施效果評估機制，采取以上率下，健全黨內(nèi)法規(guī)實施常態(tài)化機制。(6)李斌雄、廖明：《新時代中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度實施探討》，《馬克思主義研究》2019年第10期。劉先春等提出，破解黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中的監(jiān)督困境和難題,必須構(gòu)建起完備的監(jiān)督保障體系，增強執(zhí)行監(jiān)督效力，切實提升法規(guī)執(zhí)行效果。(7)劉先春、葛英儒：《全面構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督保障體系》，《中共中央黨校學(xué)報》2020年第4期。張正良認為，可通過推動科學(xué)制定監(jiān)督機制，健全備案審查銜接聯(lián)動機制；構(gòu)建執(zhí)行監(jiān)督機制，加快形成三級協(xié)同、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)；完善監(jiān)督成果反饋機制，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督鏈條等方式，加快形成監(jiān)督合力。(8)張正良：《黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督機制:概念、前提與制度分析》，《西部學(xué)刊》2020年第23期。總體而言，這些研究成果大多是在分析黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行不力的表現(xiàn)、原因的基礎(chǔ)上，提出了完善黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督的對策建議，對構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督機制雖已有一定涉及，但沒有聚焦這一問題對構(gòu)建科學(xué)有效的監(jiān)督機制進行專門、系統(tǒng)的研究。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督機制存在的問題

黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督機制經(jīng)過幾十年的發(fā)展和完善,從整體上說是較為符合國情和有效的，但面對新時代全面從嚴治黨的新要求，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督機制仍然存在不少問題，影響和制約著黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督的質(zhì)效。

(一)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督合力尚未有效形成

“合力”一詞是個物理學(xué)術(shù)語，指作用于同一物體上多個力加在一起的矢量和。黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行“監(jiān)督合力”意即不同監(jiān)督主體的監(jiān)督行為對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的矢量和。以監(jiān)督主體和監(jiān)督對象的不同為標(biāo)準(zhǔn)，總體上可將黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督劃分為黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督兩大類。黨內(nèi)監(jiān)督在整個黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督中處于核心地位、發(fā)揮主導(dǎo)作用。從監(jiān)督主體來看，黨內(nèi)監(jiān)督是“黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委(黨組)全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督”(9)法律出版社法規(guī)中心：《最新常用黨內(nèi)法規(guī)》第3版，北京：法律出版社，2019年，第308頁。；從層級上講，黨內(nèi)監(jiān)督包括自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督、同級相互監(jiān)督。這說明，黨內(nèi)監(jiān)督本身存在黨委(黨組)全面監(jiān)督、紀(jì)律檢查機關(guān)專責(zé)監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督相協(xié)調(diào)的問題，面臨內(nèi)部的自上而下、自下而上和平行監(jiān)督等相結(jié)合的問題。唯有構(gòu)建起既各負其責(zé)，又相互協(xié)調(diào)的黨內(nèi)監(jiān)督體系，才能形成監(jiān)督合力，增強監(jiān)督實效。但現(xiàn)實中始終難以有效破解領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部互相監(jiān)督難、紀(jì)委監(jiān)督同級黨委難、下級監(jiān)督上級難、普通黨員監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)難這“四難”問題，暴露出黨內(nèi)監(jiān)督中各類監(jiān)督往往各自為政，缺乏溝通協(xié)調(diào)，迫切需要形成有效配合和銜接合作機制，以推動各類監(jiān)督融為一體形成合力。從黨外監(jiān)督來看，由于黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督工作的特殊性，群眾知情機制也不完善，黨外監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督之間缺乏溝通聯(lián)系制度，尚未形成黨外監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督有機結(jié)合的監(jiān)督機制。從現(xiàn)實來看，人大、政協(xié)、人民群眾、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)輿論等黨外監(jiān)督主體，到底應(yīng)怎樣有效監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行，既沒有直接的制度通道，也缺乏有效的監(jiān)督手段，以至黨外監(jiān)督主體在一定時間、一定范圍內(nèi)很難參與到對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督工作中來。

(二)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督能力不足

監(jiān)督能力作為監(jiān)督主體實際上進行監(jiān)督的能力和力量，是監(jiān)督主體進行監(jiān)督的必要條件。對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行進行有效的監(jiān)督，是一項技術(shù)含量極高的工作，既需要熟悉了解黨內(nèi)法規(guī)制度，具有對黨內(nèi)法規(guī)制度的運用能力；也需要準(zhǔn)確把握被監(jiān)督單位執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度的實際情況，具有發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行方面存在問題的能力。顯然，即便是專責(zé)從事黨內(nèi)監(jiān)督的紀(jì)檢機關(guān)，也存在對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督能力不足的問題?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第26條規(guī)定：“黨的各級紀(jì)律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)，加強對所轄范圍內(nèi)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部遵守黨章黨規(guī)黨紀(jì)、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策情況的監(jiān)督檢查。”(10)法律出版社法規(guī)中心：《最新常用黨內(nèi)法規(guī)》第3版，第314頁。紀(jì)檢機關(guān)作為黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機關(guān)，須具備更強的專業(yè)自覺和專業(yè)水平，須以專業(yè)化管理紀(jì)檢干部隊伍。但事實上，紀(jì)檢機關(guān)內(nèi)部管理的方式方法與黨委政府部門沒有什么區(qū)別，紀(jì)檢干部隊伍難以專業(yè)化，紀(jì)檢干部隊伍中缺少專業(yè)化人才問題至今仍未從根本上得到解決。尤其是基層專職紀(jì)檢干部新手較多，在從事紀(jì)檢業(yè)務(wù)之前基本沒有接受過系統(tǒng)的崗位培訓(xùn)，不具備紀(jì)檢這項專業(yè)工作必備的職業(yè)素養(yǎng)，基本上不懂紀(jì)檢業(yè)務(wù)，更談不上專和精。近年來，各級紀(jì)檢機關(guān)按照“打鐵必須自身硬”的要求，聚焦監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)主業(yè)，扎實苦練“內(nèi)功”，通過中心組理論學(xué)習(xí)、干部職工大會、黨支部學(xué)習(xí)、個人自學(xué)等方式深入學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)制度，采取以案代訓(xùn)、實戰(zhàn)實訓(xùn)、跟班學(xué)習(xí)等形式，讓紀(jì)檢干部在“實戰(zhàn)”中增強制度意識、紀(jì)法思維、規(guī)矩意識，提高政治素質(zhì)和履職能力，有效地提升了對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督能力。然而，在新時代堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一大背景、大格局下，面對監(jiān)督工作高質(zhì)量發(fā)展這一新的態(tài)勢，紀(jì)檢機關(guān)和紀(jì)檢干部的監(jiān)督能力建設(shè)仍然任重而道遠。

(三)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督的針對性不強

針對性指對確定的對象采取具體措施。監(jiān)督的針對性即指監(jiān)督主體對監(jiān)督對象采取具體的監(jiān)督措施，進行有效監(jiān)督。監(jiān)督有了針對性，監(jiān)督主體才能對監(jiān)督對象進行有效監(jiān)督，清晰地發(fā)現(xiàn)存在問題并“對癥下藥”，最大限度地節(jié)約監(jiān)督成本，有效提升監(jiān)督質(zhì)效。對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督是一個龐大的系統(tǒng)工程，絕不能平均用力，“眉毛胡子一把抓”，這就需要突出問題導(dǎo)向，增強針對性。然而，現(xiàn)實中黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督的針對性仍存諸多問題。一是監(jiān)督主體與監(jiān)督對象不匹配，紀(jì)檢機關(guān)的監(jiān)督與民主黨派和社會力量對監(jiān)督對象存在重復(fù)監(jiān)督或監(jiān)督力度不夠的情況，不少地方仍然存在權(quán)力監(jiān)督不到位，監(jiān)督主體力量分散，對于監(jiān)督“走過場”、“流于形式”，沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。二是監(jiān)督對象針對性不強。黨的十九屆中央紀(jì)委四次全會強調(diào)，“強化上級紀(jì)委對下級黨組織的監(jiān)督，緊盯‘關(guān)鍵少數(shù)’、關(guān)鍵崗位，圍繞權(quán)力運行各個環(huán)節(jié)，嚴格日常監(jiān)督?！?11)《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會第四次全體會議公報》，http://cpc.people.com.cn/n1/2020/0116/c419242-31551763.html，最后訪問時間：2022年1月10日。也就是說，對“關(guān)鍵少數(shù)”、關(guān)鍵崗位的監(jiān)督需要“特別關(guān)照”。然而，扼要分析梳理就不難發(fā)現(xiàn)，在被查處的眾多“關(guān)鍵少數(shù)”、關(guān)鍵崗位違紀(jì)違法案件中，其存在的很多問題在日常監(jiān)督中并沒有充分暴露，充分說明現(xiàn)實中對“關(guān)鍵少數(shù)”、關(guān)鍵崗位并沒有有效構(gòu)建和落實“?！迸c“長”、“分工”與“協(xié)作”、“?！迸c“常”的監(jiān)督格局，日常監(jiān)督往往“失靈”，不能緊盯“關(guān)鍵少數(shù)”、關(guān)鍵崗位權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié)。

(四)對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督的結(jié)果運用不充分

監(jiān)督能否取得扎實成效，發(fā)現(xiàn)問題是基礎(chǔ)，結(jié)果運用是關(guān)鍵。監(jiān)督結(jié)果運用作為監(jiān)督的重要組成部分和監(jiān)督工作的延伸，是運用監(jiān)督形成的記錄、報告、證據(jù)等成果對監(jiān)督對象及其他相關(guān)人員進行的后續(xù)監(jiān)督和管理。監(jiān)督結(jié)果充分運用推動著監(jiān)督工作有效發(fā)揮震懾、遏制、治本作用，事關(guān)監(jiān)督工作整體的生命力。黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力度不夠、執(zhí)行不到位等問題的存在，折射出對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督結(jié)果的運用不夠充分。一是監(jiān)督結(jié)果的考核問責(zé)不到位。對于黨內(nèi)從上至下的監(jiān)督結(jié)果，被監(jiān)督單位往往能夠按照上級監(jiān)督部門提出的監(jiān)督意見進行及時整改，并按時提交整改工作報告，但對于黨內(nèi)同級的監(jiān)督結(jié)果，由于受“人情關(guān)系”、“面子文化”的影響，一些監(jiān)督主體對違反制度或制度執(zhí)行不力的人員查處不嚴，懲治應(yīng)有的威懾力沒有體現(xiàn)出來，監(jiān)督結(jié)果沒有起到應(yīng)有的糾偏和懲處作用。二是監(jiān)督結(jié)果的震懾力被弱化。一些黨員干部在被問責(zé)、查處和受到紀(jì)律處分的情況下，在干部任免時仍然可以“帶病提撥”和“帶病任用”，有的只是“平級調(diào)動”，有的甚至“不降反升”等，這些在干部選撥任用過程中忽視監(jiān)督結(jié)果的做法，擾亂了選人用人的工作秩序，為滋生腐敗提供了溫床，打擊了黨員干部工作的積極性，破壞了內(nèi)部團結(jié)，也大大削弱了黨內(nèi)法規(guī)制度和監(jiān)督行為本身的嚴肅性和權(quán)威性。三是監(jiān)督結(jié)果的積極作用沒有充分體現(xiàn)。從目前的情況看，監(jiān)督結(jié)果已經(jīng)運用到干部任用、年終考核、評先評優(yōu)、干部工作作風(fēng)等工作中，但是沒有標(biāo)準(zhǔn)化的制度對其結(jié)果運用進行規(guī)范化指導(dǎo)，同時對監(jiān)督結(jié)果的運用缺少標(biāo)準(zhǔn)的量化制度，導(dǎo)致監(jiān)督結(jié)果在實際運用中并沒有充分體現(xiàn)出積極的作用，反倒是部分被監(jiān)督單位“重表面，輕實踐”“說一套，做一套”，應(yīng)付處理。比如，被監(jiān)督單位的整改效果是否達到整改要求，“問題”干部的后續(xù)追蹤是否堅持追蹤報告等，缺失具體監(jiān)督主體對其進行跟蹤監(jiān)督的制度規(guī)定。四是監(jiān)督結(jié)果運用的法規(guī)制度不完善。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第七章對監(jiān)督結(jié)果的運用進行了規(guī)定，該章第41條第1款明確要求：“黨組織對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)當(dāng)做到條條要整改、件件有著落。整改結(jié)果應(yīng)當(dāng)及時報告上級黨組織，必要時可以向下級黨組織和黨員通報，并向社會公開”(12)法律出版社法規(guī)中心：《最新常用黨內(nèi)法規(guī)》第3版，第319頁。。但誰來落實？如何落實？缺乏更具體的規(guī)定。目前，黨內(nèi)自上而下的監(jiān)督基本做到條例的相關(guān)規(guī)定，但是下級對上級或?qū)χ饕I(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，以及民主黨派和社會力量的監(jiān)督基本失去應(yīng)有的監(jiān)督效力。

(五)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督的信息化程度不高

監(jiān)督信息化是指運用現(xiàn)代電子技術(shù)對監(jiān)督管理數(shù)字化、信息化，形成監(jiān)管信息并作出風(fēng)險評估，為監(jiān)督管理者提供決策依據(jù)。在網(wǎng)絡(luò)時代，以移動互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)作為技術(shù)支撐，以此改進監(jiān)督手段、推動監(jiān)管前移、規(guī)范監(jiān)督行為、提高監(jiān)督質(zhì)量和效率，是監(jiān)督機制建設(shè)的不二選擇。而現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督機制存在的一個突出問題就是信息化程度不高。一是運用現(xiàn)代化信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)和云計算等現(xiàn)代化智能技術(shù)程度較低。目前，監(jiān)督主體對于監(jiān)督對象的監(jiān)督行為主要體現(xiàn)為傳統(tǒng)的監(jiān)督手段和措施。較現(xiàn)代化監(jiān)督手段來說，傳統(tǒng)監(jiān)督效率低、成本高。一些監(jiān)督對象往往深植于一張巨大的利益關(guān)系網(wǎng)之中，各種力量和關(guān)系盤根錯節(jié)。充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)和云計算，將復(fù)雜的關(guān)系信息進行全面統(tǒng)計，并通過計算機對信息數(shù)據(jù)進行計算，可以清晰地看到監(jiān)督對象所構(gòu)建的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并通過計算機客觀模擬推演每一步監(jiān)督措施可能遭到監(jiān)督對象何種反制，進而優(yōu)選監(jiān)督軌跡和行為，降低監(jiān)督成本，提高監(jiān)督效率。二是監(jiān)督主體思想認識不到位。部分監(jiān)督主體仍然不接受或者不完全接受現(xiàn)代化信息技術(shù)作為監(jiān)督工作的重要載體，導(dǎo)致不愿意按照要求和程序進行信息收集和錄入，不愿意接受現(xiàn)代化信息技術(shù)監(jiān)督工作的結(jié)果。由于現(xiàn)代信息技術(shù)主要靠計算機作為主要操作工具，導(dǎo)致監(jiān)督主體主觀意志在監(jiān)督工作中被削弱，部分監(jiān)督主體不愿意計算機分走自身權(quán)力。三是專業(yè)技術(shù)人才匱乏。傳統(tǒng)監(jiān)督機制中的監(jiān)督主體習(xí)慣于采用傳統(tǒng)監(jiān)督手段進行監(jiān)督工作，在現(xiàn)代信息技術(shù)知識儲備方面顯得不足，不能充分利用好信息技術(shù)的優(yōu)勢，深入運用信息技術(shù)和云計算的巨大優(yōu)勢進行監(jiān)督工作，只能簡單利用OA系統(tǒng)等類似網(wǎng)絡(luò)傳輸信息的工具進行信息交換。歸根結(jié)底，還是因為專業(yè)技術(shù)人才匱乏與技術(shù)使用能力儲備不足。四是信息技術(shù)開發(fā)與實際運用不同步。到目前為止，還沒有具體部門組織建立專門用于法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督的信息技術(shù)工具。各個領(lǐng)域?qū)ｉT的信息技術(shù)系統(tǒng)是不同的，導(dǎo)致利用信息技術(shù)進行監(jiān)督困難重重，不能發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的巨大優(yōu)勢。五是系統(tǒng)培訓(xùn)不到位。大量監(jiān)督主體沒有現(xiàn)代信息技術(shù)專業(yè)背景，在缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)的情況下會因此選擇放棄使用新技術(shù)，甚至導(dǎo)致因不信任而不使用。

三、黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督機制的完善策略

針對上述問題，完善黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的各項監(jiān)督機制，以高質(zhì)量監(jiān)督推動黨內(nèi)法規(guī)制度的有效執(zhí)行，已成為新時代破解黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行難題的必由之路。

(一)健全黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的協(xié)同監(jiān)督機制

協(xié)同監(jiān)督機制作為一項黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督的創(chuàng)新舉措，是在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各監(jiān)督主體既充分履行各自監(jiān)督職責(zé)，又注重協(xié)調(diào)配合，使各種監(jiān)督相互貫通、協(xié)同聯(lián)動，形成監(jiān)督合力，放大監(jiān)督效能。在全面從嚴治黨深入推進的新時代，健全黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的協(xié)同監(jiān)督機制意義重大。一是增強監(jiān)督合力。黨的十九大報告明確提出，“要構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力?！?13)《黨的十九大報告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2017年，第43頁。從總體來看，各類監(jiān)督主體在黨委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，積極履職盡責(zé)，營造了良好氛圍，但由于監(jiān)督的對象、領(lǐng)域和方式等不同，現(xiàn)實中“各自為戰(zhàn)”、“單兵作戰(zhàn)”問題仍不同程度地存在著，影響和制約著監(jiān)督的整體效能。因此，進一步健全協(xié)同監(jiān)督機制，加強協(xié)同監(jiān)督，使各類監(jiān)督有機結(jié)合，攥指成拳、協(xié)同作戰(zhàn)，變“單打一”為“多打一”，將有效增強監(jiān)督合力。二是提高監(jiān)督效力。每一種監(jiān)督既有其優(yōu)勢，也有其局限性。事實證明，健全協(xié)同監(jiān)督機制，強化協(xié)同監(jiān)督，在最大限度地發(fā)揮各個監(jiān)督主體作用的同時，又有效聚合其他監(jiān)督之力；能有效集合各類監(jiān)督所長，實現(xiàn)職責(zé)互補，放大監(jiān)督成效；推動各監(jiān)督主體密切配合，達到“1+1>2”的效果。三是提升治理能力。有效化解社會治理的難點堵點痛點，需要健全協(xié)同監(jiān)督機制，強化協(xié)同監(jiān)督，使各種監(jiān)督同向發(fā)力。如2019年10月，青島市出臺的《關(guān)于加強協(xié)同監(jiān)督積極回應(yīng)群眾關(guān)切的工作辦法》及實施細則，明確規(guī)定了協(xié)同監(jiān)督的6項工作制度(政治站位、工作定位、工作原則、監(jiān)督主體、主動監(jiān)督、相互協(xié)同)、追責(zé)問責(zé)、成果運用、輿論引領(lǐng)等。協(xié)同監(jiān)督機制的構(gòu)建，有效發(fā)揮了各類監(jiān)督渠道作用，把黨內(nèi)監(jiān)督同其他監(jiān)督貫通起來，有效解決了群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，把監(jiān)督效能轉(zhuǎn)化為了黨和政府的治理效能。

(二)健全黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督能力提升機制

有效應(yīng)對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督能力不足問題，必須強化機制建設(shè)，以科學(xué)有效的機制，促使監(jiān)督主體不斷提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督能力。

1.健全紀(jì)檢干部能力提升機制

習(xí)近平在第十八屆中央紀(jì)委第六次全體會議上強調(diào)，“對我們黨來說，外部監(jiān)督是必要的，但從根本上講，還在于強化自身監(jiān)督。”(14)《習(xí)近平論黨內(nèi)監(jiān)督：權(quán)力越大，越容易出現(xiàn)“燈下黑”》，人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n1/2016/0930/c1001-28751992.html，最后訪問時間：2021年12月31日。紀(jì)檢干部隊伍作為全面從嚴治黨的先鋒隊和主力軍，是黨內(nèi)法規(guī)制度的守護神。健全黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督能力提升機制，首要和主要的就是健全紀(jì)檢干部能力提升機制，著力提升紀(jì)檢干部對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督能力。一是常態(tài)化學(xué)習(xí)機制。面對新時代對紀(jì)檢干部能力素質(zhì)的新要求，各級紀(jì)檢機關(guān)需要構(gòu)建常態(tài)化的學(xué)習(xí)提升機制，主動來一場“學(xué)習(xí)的革命”，推動紀(jì)檢干部牢固樹立終生學(xué)習(xí)的理念，真正把學(xué)習(xí)當(dāng)作一種習(xí)慣、一種修養(yǎng)、一種追求，不斷提升業(yè)務(wù)素質(zhì)和履職能力，鑄造一支讓黨放心、人民信賴的紀(jì)檢鐵軍。近年來，各地各級紀(jì)檢機關(guān)積極探索構(gòu)建常態(tài)化學(xué)習(xí)機制，取得了較好效果。如為有效解決紀(jì)檢干部“本領(lǐng)恐慌”和能力不足等問題，銅仁市紀(jì)委推行“四個一”常態(tài)化學(xué)習(xí)機制，即每天一小時自學(xué)“充電”，每周一次例會集中學(xué)習(xí)，每月一期專題輔導(dǎo)講授，每季度一次綜合知識測試；把組織開展業(yè)務(wù)大比武作為紀(jì)檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)規(guī)定動作、磨刀之舉、練兵之策，積極開展紀(jì)檢干部崗位大練兵、業(yè)務(wù)大比武活動，采用閉卷考試、知識競賽、現(xiàn)場模擬、現(xiàn)場答辯、文章撰寫等多種方式，“真刀真槍”比武練兵，淬煉“打鐵”真功夫，在全市紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)掀起學(xué)知識、懂政策、提業(yè)務(wù)、練技能、比能力的熱潮，有力地推動了學(xué)習(xí)型紀(jì)檢干部隊伍建設(shè)。二是健全考核評價機制，激發(fā)紀(jì)檢干部提升能力的內(nèi)生動力。各級紀(jì)檢機關(guān)應(yīng)結(jié)合工作實際和干部隊伍現(xiàn)狀，制定《紀(jì)檢干部考評辦法》，明確紀(jì)檢干部的工作職責(zé)，嚴格考核方式和考核程序，將考核結(jié)果作為評先表彰、提拔任用的基本依據(jù)。對考核為“差”的紀(jì)檢干部，予以提醒談話、誡勉談話、通報批評等，對不能勝任工作的，堅決調(diào)整工作崗位。

2.健全黨內(nèi)法規(guī)制度學(xué)習(xí)宣傳機制

中央“八項規(guī)定”出臺以來，全黨上下通過各種形式加強對“八項規(guī)定”的學(xué)習(xí)宣傳，使之家喻戶曉。這使廣大黨員在從自己做起的同時，對照“八項規(guī)定”進行有效監(jiān)督，使違反“八項規(guī)定”的人成為人人喊打的“過街老鼠”，迅速遏制了不良風(fēng)氣蔓延的勢頭，黨內(nèi)很快形成了違反規(guī)定必然受監(jiān)督、被處理的氛圍。中央“八項規(guī)定”收到很好成效、得到較好執(zhí)行，告訴我們，必須健全黨內(nèi)法規(guī)制度學(xué)習(xí)宣傳機制，多形式、多渠道地開展黨內(nèi)法規(guī)制度學(xué)習(xí)宣傳活動，使廣大黨員熟悉掌握黨內(nèi)法規(guī)制度。一是切實落實好將黨內(nèi)法規(guī)制度列入黨委(黨組)中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，作為各級黨校、行政學(xué)院、干部教育學(xué)院必修課的規(guī)定。二是充分發(fā)揮共產(chǎn)黨員網(wǎng)、黨員干部學(xué)習(xí)網(wǎng)、黨員e家等新媒體平臺的作用，將黨內(nèi)法規(guī)制度作為主題黨日學(xué)習(xí)的重要內(nèi)容，推動廣大黨員學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)制度常態(tài)化。三是將黨內(nèi)法規(guī)制度作為領(lǐng)導(dǎo)干部入職培訓(xùn)、群團入黨教育的基本內(nèi)容。四是要根據(jù)不同社會群體、不同年齡階段人群的特點，有效利用微博、微信、客戶端、門戶網(wǎng)站、手機短信等媒介構(gòu)建起立體化、現(xiàn)代化的傳播平臺，營造黨內(nèi)法規(guī)制度學(xué)習(xí)宣傳的濃厚氛圍，使黨內(nèi)法規(guī)制度學(xué)習(xí)宣傳變得“有聲有色”、“多滋多味”。

(三)健全黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督內(nèi)容選擇機制

1.健全監(jiān)督主題選擇機制

監(jiān)督主題選擇機制是結(jié)合現(xiàn)有情況和外部環(huán)境，對監(jiān)督對象進行有效選擇，使監(jiān)督主體能發(fā)揮其最大監(jiān)督效能，實現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督，有的放矢。“牽牛要牽牛鼻子”。有效破解黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督的針對性不強問題，需要健全監(jiān)督主題選擇機制，按照突出問題、重點領(lǐng)域、關(guān)鍵位置等選擇監(jiān)督主題，便于抓住關(guān)鍵問題，找準(zhǔn)突破口，聚集監(jiān)督力量進行監(jiān)督，提高監(jiān)督效率。

2.健全日常監(jiān)督工作機制

《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第15條規(guī)定：“紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合被監(jiān)督對象的職責(zé)，加強對行使權(quán)力情況的日常監(jiān)督，通過多種方式了解被監(jiān)督對象的思想、工作、作風(fēng)、生活情況，發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題或者輕微違紀(jì)問題，應(yīng)當(dāng)及時約談提醒、批評教育、責(zé)令檢查、誡勉談話，提高監(jiān)督的針對性和實效性。”(15)法律出版社法規(guī)中心：《最新常用黨內(nèi)法規(guī)》第3版，第383、315頁。這就需要針對黨內(nèi)日常監(jiān)督責(zé)任不明晰、覆蓋不到位、制度不健全、執(zhí)行不力等問題，建立高效協(xié)調(diào)的日常監(jiān)督工作機制，實現(xiàn)日常監(jiān)督的制度化、長效化、常態(tài)化和科學(xué)化，做實做細，推動紀(jì)檢機關(guān)將功夫下在平時，及早發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行中存在的問題，不斷提升監(jiān)督的針對性和精準(zhǔn)度。

3.健全社會監(jiān)督信息收集研判機制

精選監(jiān)督主題、實現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督的前提是及時準(zhǔn)確全面掌握監(jiān)督信息，這就需要建立完善的社會監(jiān)督信息收集研判機制。一是要進一步暢通監(jiān)督渠道，充分發(fā)揮各監(jiān)督主體的作用，及時獲取各類監(jiān)督信息。二是依托計算機技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立社會監(jiān)督信息收集處理系統(tǒng)，及時研判社會監(jiān)督信息。

(四)健全黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督結(jié)果運用機制

健全黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督結(jié)果運用機制，可以提高監(jiān)督效率，提升監(jiān)督結(jié)果的警示教育作用，強化監(jiān)督工作的威懾力。

1.完善監(jiān)督結(jié)果的考核問責(zé)制度

我國社會“人情關(guān)系”“面子文化”嚴重，各種利益關(guān)系網(wǎng)盤根錯節(jié)，僅僅依靠黨員干部自身覺悟開展監(jiān)督工作是不符合實際的，因此，黨的十八大以來，相繼頒布和修訂了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等規(guī)范性文件?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確規(guī)定，對不履行或者不正確履行黨內(nèi)監(jiān)督職責(zé)，以及糾錯、整改不力的，依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等規(guī)定處理。這些制度的出臺，有效地增強了監(jiān)督效果。一是從法規(guī)制度上明確了責(zé)任，使廣大黨員干部有法可依，在“人情關(guān)系”、“面子文化”面前，能大膽地說“不”。二是強化了同級監(jiān)督和自下而上監(jiān)督的效果。管理體系的科層制度會導(dǎo)致嚴重的“官本位”現(xiàn)象，自上而下的監(jiān)督在科層制的背景下?lián)碛袕姶蠹s束力，但同級監(jiān)督或自下而上監(jiān)督的約束力就顯得蒼白無力。而法規(guī)制度明確規(guī)定了監(jiān)督結(jié)果的運用，大大增強了同級監(jiān)督和自下而上監(jiān)督的效力。

2.建立健全監(jiān)督結(jié)果運用配套制度

為了全面體現(xiàn)監(jiān)督結(jié)果對監(jiān)督工作的積極反饋作用，應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督結(jié)果運用配套制度，使監(jiān)督結(jié)果的運用規(guī)范化、常態(tài)化、系統(tǒng)化?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第30條規(guī)定：“嚴把干部選拔任用‘黨風(fēng)廉潔意見回復(fù)’關(guān)，綜合日常工作中掌握的情況，加強分析研判，實事求是評價干部廉潔情況，防止‘帶病提拔’、‘帶病上崗’?！?16)法律出版社法規(guī)中心：《最新常用黨內(nèi)法規(guī)》第3版，第383、315頁。但是沒有相關(guān)法規(guī)制度規(guī)定，哪個具體的部門負責(zé)督查、跟蹤、反饋和執(zhí)行“帶病上崗”干部問題，以致現(xiàn)實中這一規(guī)定成為了難以落地的“號召”。因此，需要制定出臺更具體的提撥“帶病上崗”干部追責(zé)“雙查”制度，真正將“誰提撥誰負責(zé)”的規(guī)定落到實處。又如，要將監(jiān)督結(jié)果運用于干部任用、年終考核、評先評優(yōu)、干部工作作風(fēng)等領(lǐng)域，但是相關(guān)領(lǐng)域的專門制度卻十分缺乏，還沒有監(jiān)督結(jié)果運用相關(guān)的統(tǒng)一制度、量化標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計辦法。為此，需要盡快建立健全監(jiān)督結(jié)果運用機制。

3.建立健全監(jiān)督結(jié)果運用制度銜接體制

針對具體問題的專門制度，有助于具體問題的解決。監(jiān)督對象是多類的，監(jiān)督范圍是廣泛的。從監(jiān)督主體看，黨內(nèi)自上而下的監(jiān)督機制十分完備，監(jiān)督結(jié)果運用效果明顯，但是黨內(nèi)自下而上的監(jiān)督機制卻十分缺乏，下級對上級的監(jiān)督形同虛設(shè)，黨外監(jiān)督種類繁多，然而監(jiān)督效果沒有威懾力。從監(jiān)督結(jié)果來看，自下而上和黨外監(jiān)督的監(jiān)督結(jié)果往往缺少制度支撐。這些問題究其原因還是監(jiān)督結(jié)果運用制度欠缺銜接機制，難以將各種監(jiān)督結(jié)果得到正確運用。因此，要使監(jiān)督工作更具權(quán)威性、科學(xué)性，必須建立健全監(jiān)督結(jié)果運用制度的銜接體制，使監(jiān)督結(jié)果之間產(chǎn)生監(jiān)督合力。

(五)構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的“云監(jiān)督”機制

充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，構(gòu)建以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的“云監(jiān)督”機制，為黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督插上科技的翅膀，從而大幅降低監(jiān)督成本、提高監(jiān)督效率、增強監(jiān)督威懾力。

1.提升監(jiān)督機制的科技含量

黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督機制的構(gòu)建必須借助科技手段，如搭建“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺，運用數(shù)據(jù)庫技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)編程技術(shù)等，把過程控制理念引入黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督的制度設(shè)計、信息資源共享、工作流程再造之中，實現(xiàn)不同渠道、不同手段、不同方式的銜接配合，使各種監(jiān)督主體、監(jiān)督力量之間形成新的工作形態(tài)，推動傳統(tǒng)監(jiān)督向科學(xué)、全程、全面的現(xiàn)代監(jiān)督轉(zhuǎn)變，使監(jiān)督插上科技的“翅膀”。健全“云監(jiān)督”管理制度?！霸票O(jiān)督”管理制度主要包括以下兩個方面：一是構(gòu)建“云監(jiān)督”管理主體責(zé)任制度?！霸票O(jiān)督”管理主體主要指“云監(jiān)督”平臺的管理者，為了使“云監(jiān)督”完全符合實際狀態(tài)，需要通過嚴格的規(guī)章制度來約束“云監(jiān)督”平臺的管理者，明晰操作流程，落實責(zé)任追究。二是構(gòu)建“云監(jiān)督”平臺管理制度?！霸票O(jiān)督”平臺是現(xiàn)代化信息技術(shù)與監(jiān)督工作相結(jié)合的載體，須通過制度明確規(guī)定“云監(jiān)督”平臺的作用、工作原理、工作內(nèi)容、工作流程和平臺管理者崗位職責(zé)等。

2.建立技術(shù)與運用協(xié)調(diào)制度

技術(shù)的發(fā)展腳步只要略微領(lǐng)先于實際運用，就會導(dǎo)致技術(shù)發(fā)展與實際運用不同步。比如，司法系統(tǒng)中的司法監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督在技術(shù)層面無法充分銜接，就是因為不同的信息處理技術(shù)系統(tǒng)無法互通。要打通這層壁壘，除了技術(shù)問題之外，更重要的是制度體系問題。這就需要通過建立技術(shù)與運用協(xié)調(diào)制度，發(fā)揮技術(shù)最大優(yōu)勢，使監(jiān)督主體能夠合理且合法的得到相關(guān)監(jiān)督結(jié)果和信息。

3.構(gòu)建科學(xué)合理的培訓(xùn)機制

由于現(xiàn)代化信息技術(shù)的專業(yè)性較強，與監(jiān)督工作的結(jié)合就要求監(jiān)督主體既要擁有監(jiān)督工作技能和經(jīng)驗，又要求擁有一定的現(xiàn)代化信息技術(shù)專業(yè)知識。將現(xiàn)代化信息技術(shù)用于監(jiān)督工作，既不影響日常監(jiān)督工作的進行，又不會因為技術(shù)迭代而造成使用困難，這就需要構(gòu)建科學(xué)合理的培訓(xùn)機制。首先，建立日常專門培訓(xùn)管理制度，明確監(jiān)督主體參加系統(tǒng)培訓(xùn)的時間、內(nèi)容和效果，采取“云監(jiān)督”平臺管理準(zhǔn)入制度，避免造成監(jiān)督結(jié)果失真現(xiàn)象。其次，需要明確技術(shù)更新管理制度，強調(diào)技術(shù)更新要以起到較大的提升監(jiān)督效力為目標(biāo)，或者對先前技術(shù)具有重要補充意義，否則不予更新，以此保持原有技術(shù)的穩(wěn)定性和監(jiān)督主體的可操作性。