伍嘉冀

中共二十大報(bào)告提出，以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)?；诖罅鲃?dòng)、工業(yè)化、市場(chǎng)化的內(nèi)生視角，往往是考察城鎮(zhèn)化的主流范式。但與此同時(shí)，“行政區(qū)劃本身是一種重要資源”，[1]空間視角日益受到重視。行政區(qū)劃改革作為一種外生性變量，由政府命令和法律引入自上而下的制度變遷，也是探析縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵議題。

基于行政區(qū)劃的外生視角，我國縣域城鎮(zhèn)化主要有兩種推進(jìn)路徑。一種是以城市為著力點(diǎn)，基于區(qū)界重組的地理政治學(xué)。在科層化的空間結(jié)構(gòu)中，重新界定城市的功能實(shí)體，從而將縣城直接擴(kuò)充為城市邊界，優(yōu)化為城市功能，比如“撤縣設(shè)區(qū)”“撤縣設(shè)市”和“區(qū)縣合并”等。另一種推進(jìn)方式是以縣域?yàn)榛c(diǎn)，基于權(quán)力下放的地緣政治。通過組織再造與資源下沉，增強(qiáng)縣域?qū)嶓w的事權(quán)與財(cái)權(quán)，比較典型的是“省直管縣”“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”等。

習(xí)近平總書記高度重視縣城建設(shè)工作，多次做出重要指示。黨的十九屆五中全會(huì)《建議》提出推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。國家“十四五”規(guī)劃《綱要》提出縣城建設(shè)的任務(wù)舉措。中共二十大再次強(qiáng)調(diào)推進(jìn)縣城建設(shè)對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要意義。因此，基于“權(quán)力下放”的地緣政治，在制度設(shè)計(jì)上，通過省直管縣改革，直接將省級(jí)權(quán)力下沉至縣一級(jí)，將基層治理單位下沉到農(nóng)業(yè)農(nóng)村的主要承載空間——縣域，在改革思路上符合縣域的最新戰(zhàn)略定位。

然而，從實(shí)踐看，已開展數(shù)年的各省直管縣試點(diǎn)間效果差異較大，改革走向并不明朗。為什么有的地方改革很有成效，有的地方難以為繼？這些技術(shù)細(xì)節(jié)已被輿地學(xué)或政治地理學(xué)者所注意，但囿于學(xué)科的限制，很難展開對(duì)于社會(huì)過程的分析，需要更多有關(guān)實(shí)證性研究補(bǔ)充?；谠诟母镌圏c(diǎn)地的調(diào)研，本文試圖提煉省直管縣改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

一、省直管縣的改革緣起

省直管縣將“省-市-縣”模式改為“省-縣”管理模式，是政區(qū)層級(jí)變化的改革。在中國歷史上，行政區(qū)劃沿革的核心即為政區(qū)層級(jí)的變化，其實(shí)質(zhì)是集權(quán)與分權(quán)之間的演變。20世紀(jì)70年代，為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，中央開始向地方經(jīng)濟(jì)分權(quán)。1982年，地方政府在中央的號(hào)召下撤地設(shè)市、地市合并、縣（市）升格，實(shí)行市管縣體制，權(quán)力尺度由中央轉(zhuǎn)移到地方。如果說市管縣體制是由上而下分權(quán)到市，那么省直管縣體制則是把分權(quán)進(jìn)一步延伸到縣。市管縣實(shí)行后，黨和國家重要文件和領(lǐng)導(dǎo)人講話中多次提到省直管縣的相關(guān)內(nèi)容。2005年6月，時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶明確提出，“在具備條件的地方課題推進(jìn)‘省直管縣’和‘鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管’”。2009年中央“一號(hào)文件”提出，“穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制”。2010年“中央一號(hào)”文件提出，“鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制”。2017年3月，國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》再次提到，“簡化財(cái)政管理層級(jí)，擴(kuò)大省直管縣財(cái)政管理體制改革覆蓋面”。

為什么要分權(quán)到縣，是理解改革緣起的關(guān)鍵。首先，在農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型中，城市型政區(qū)應(yīng)運(yùn)而生，市縣關(guān)系發(fā)生巨大變化。中國自古以來都有城市，但城市并未獨(dú)立地以政區(qū)的面目出現(xiàn)，而是從屬于上一級(jí)區(qū)劃的地域型政區(qū)。清末時(shí)，許多城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其上屬的縣治或府治，但在行政管理方面仍隸屬于該縣。新中國成立以后，市縣區(qū)劃經(jīng)歷了前所未有的尺度重組與地域重構(gòu)。城市從原有的縣境中劃出，或與省相當(dāng)為直轄市，或?yàn)榈丶?jí)市，縣域成為從屬于城市的政區(qū)。這種行政區(qū)劃的被動(dòng)降級(jí)，擠壓了縣域發(fā)展空間。在線性等級(jí)關(guān)系中，一些地級(jí)市會(huì)利用其上位的權(quán)力優(yōu)勢(shì)“卡縣”“吃縣”。尤其在分稅制改革之后，基層政府可自由支配的財(cái)政收入減少，但支出壓力并未減輕，導(dǎo)致了縣域治理的基礎(chǔ)性資源缺失。排他的行政邊界與模糊的經(jīng)濟(jì)邊界形成張力，阻礙了縣域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在某種程度上也強(qiáng)化了城鄉(xiāng)分治。

其次，在社會(huì)發(fā)展中，郡縣傳統(tǒng)的不適應(yīng)性日漸顯現(xiàn)。秦置郡縣時(shí)，以步行為尺度、以方圓百里為原則，構(gòu)建了戶籍管理的地緣關(guān)系。后代無論是唐代的郡縣治所、元代升縣為州，抑或80年代初行政性分權(quán)和財(cái)政包干制的推行，都延續(xù)了這種靜態(tài)的地理規(guī)劃，即用面積劃分實(shí)施全面、直接的分區(qū)治理。改革開放后，我國進(jìn)入一個(gè)高頻率、大規(guī)模、廣空間的超動(dòng)態(tài)社會(huì)，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民涌進(jìn)城市，諸多事務(wù)早已突破傳統(tǒng)的郡縣范圍。與此同時(shí)，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口基數(shù)仍非常龐大。20世紀(jì)90年代，經(jīng)過“撤區(qū)并鄉(xiāng)”“撤片并村”等鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量由多變少、規(guī)模由小變大，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在人口數(shù)量和經(jīng)濟(jì)規(guī)模上超過所在的縣級(jí)市甚至地級(jí)市。作為服務(wù)型政府，較歷史任何時(shí)期，國家要直接面對(duì)基層的主觀意愿十分強(qiáng)烈。作為一種空間生產(chǎn)策略，省直管縣指向了行政下沉的制度實(shí)踐。

歷史上，在“皇權(quán)不下縣”的基層自治下，縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)易成為腐敗高危人群

再次，智慧政府的發(fā)展，為新的權(quán)責(zé)模式奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。早年，一些省份面積遼闊、交通不發(fā)達(dá)。為了方便政府間運(yùn)作，是市管縣產(chǎn)生的背景之一。然而，增加一級(jí)行政管理層級(jí)，意味著增設(shè)對(duì)口職能部門和行政編制，直接導(dǎo)致運(yùn)行成本增加、行政效率降低。當(dāng)前，依托大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代技術(shù)手段，電子政務(wù)不斷普及、高鐵航空四通八達(dá)，各級(jí)職能部門之間的溝通日趨完備，上級(jí)政令能夠便捷下達(dá)到基層政府，為扁平化的行政模式奠定了客觀基礎(chǔ)。

最后，加強(qiáng)省縣溝通，有助于重塑地方政治制度空間。歷史上，省一級(jí)規(guī)模比較大、具備造反的條件，所以省一級(jí)的總督、巡撫等互相分權(quán)制衡。而縣一級(jí)的力量不至于能夠造反，無須設(shè)置分權(quán)，采用“皇權(quán)不下縣”的基層自治。因此，縣官權(quán)力很大、不受約束，他并非代表一個(gè)個(gè)體，而是代表?xiàng)l塊里的“塊”，是行政層級(jí)中的人格化象征。[2]當(dāng)前，基于這種“政治地理邊緣”傳統(tǒng)，縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)易成為腐敗高危人群。省直管縣改革通過下放權(quán)限，有助于加強(qiáng)基層把控，隱含著重塑地方政治敘事的政治目的。

二、省直管縣的發(fā)生特征

我國的省直管縣改革，是有序的、分階段的漸進(jìn)過程。改革肇始于1949年北京、上海、天津直轄市的設(shè)立。從1953年浙江省實(shí)行財(cái)政省直管體制，到1988年海南建省，到1992年浙江省強(qiáng)權(quán)擴(kuò)縣系列改革和1997年重慶直轄，再到2005年之后全國大面積的推行試點(diǎn)，我國一直在陸續(xù)摸索著省直接管理縣的實(shí)踐。截至2016年底，全國共有1793個(gè)縣參與了省直管縣改革。

政區(qū)分等是國家對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行分類管理而做出的一項(xiàng)重要制度安排

在實(shí)踐中，省直管縣主要有以下三種形式：第一，行政省直管縣，即在行政管理層級(jí)上省直接管理縣，不經(jīng)地級(jí)行政區(qū)管轄，縣級(jí)行政區(qū)與地級(jí)行政區(qū)享有相同的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)限。

第二，財(cái)政省直管縣，即通過收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算等, 省與縣直接開展財(cái)政聯(lián)系。

第三，全面省直管縣，一般涉及三個(gè)方面：一是下放事權(quán)，擴(kuò)大縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限；二是省直接管理縣級(jí)財(cái)政體制改革，保障縣級(jí)有相應(yīng)的財(cái)力；三是對(duì)縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)采取適度上收的管理制度，弱化地級(jí)市對(duì)縣級(jí)的政治控制權(quán)。[3]

三、省直管縣的后續(xù)走向與改革邏輯

（一）行政省直管縣：政區(qū)分等的空間敘事

政區(qū)分等是國家對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行分類管理而做出的一項(xiàng)重要制度安排。省一級(jí)，基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成潛在的隱形層級(jí)；市一級(jí)，副省級(jí)城市、計(jì)劃單列市等行政級(jí)別要高于其他地市；縣一級(jí)，分為市管縣與行政省直管縣。行政省直管縣，是所在省級(jí)行政區(qū)直接領(lǐng)導(dǎo)和管理縣域，地級(jí)市不進(jìn)行中間干預(yù)，高配縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)，包括省直轄縣級(jí)市與省直轄縣。當(dāng)前，省直轄縣級(jí)市有海南省的瓊海市、儋州市等；新疆維吾爾自治區(qū)的石河子市、阿拉爾市等；湖北省的仙桃市、潛江市等；河南省的濟(jì)源市。省直轄縣只存在于海南省，具體包括安定縣、臨高縣等。[4]

通過政區(qū)分等，可以根據(jù)地方實(shí)際減少治理成本，是實(shí)現(xiàn)簡約治理的手段之一。歷史上政區(qū)分等的分類標(biāo)準(zhǔn)屢經(jīng)變遷，主要包括“地區(qū)的沖要、戶口的多寡、資地的美惡，政務(wù)的繁閑”。[5]當(dāng)前，不同地方的地理、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，代表了一種特定尺度的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，是交疊的政治經(jīng)濟(jì)過程的空間表達(dá)。海南省全面實(shí)行省直轄形成的“海南模式”，主要基于其地理空間。1988年海南建省時(shí)，陸地面積為三萬四千多平方公里，人口800多萬，轄19個(gè)縣市。與其他省份相比，機(jī)構(gòu)和人員最少，省縣直接溝通的成本較低，因此在省、縣之間未設(shè)置中間層級(jí)。新疆維吾爾自治區(qū)一些縣級(jí)市推行行政省直管縣，主要是歷史原因。新疆在屯墾戍邊的發(fā)展中，形成了“師市合一”的城鎮(zhèn)管理體制。在此基礎(chǔ)上建立的縣級(jí)市，既保留兵團(tuán)的功能，又有一級(jí)地方政府的治理功能，形成了新疆少數(shù)民族地區(qū)公共治理體制的特有形式。湖北省、河南省為了促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，選取了生產(chǎn)總值較好、基本發(fā)育為中等城市規(guī)模且有發(fā)展?jié)摿Φ拇硇钥h級(jí)市，采取經(jīng)濟(jì)計(jì)劃單列、干部高配的省直轄模式。

（二）財(cái)政省直管縣：縣域發(fā)展的地方邏輯

財(cái)政省直管縣早已有之。新中國成立之后，浙江省一直探索財(cái)政省直管縣體制。1987年，山西省在雁北地區(qū)試點(diǎn)省直接對(duì)縣財(cái)政包干。20世紀(jì)90年代，我國縣鄉(xiāng)基層政府財(cái)力匱乏、負(fù)債嚴(yán)重。2005年以來，為了緩解縣級(jí)財(cái)政困難、解決政府預(yù)算級(jí)次過多等問題，全國范圍內(nèi)推行了以擴(kuò)大縣級(jí)財(cái)政管理權(quán)限為核心的財(cái)政省直管縣改革。各省的改革路徑不盡相同，有些地區(qū)在財(cái)政體制、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算等各個(gè)方面全面實(shí)行省對(duì)縣直接管理；有些地區(qū)主要在補(bǔ)助資金分配和資金調(diào)度等方面實(shí)行省縣對(duì)接。各地改革都已有數(shù)年，但不同學(xué)者對(duì)各地財(cái)政省直管績效判斷各異，勾勒了改革的模糊面相。究其原因，是地方性知識(shí)與規(guī)范性政策之間存在差異，改革績效與各地基礎(chǔ)有很大關(guān)系。

1.縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

分稅制改革后，全國縣域發(fā)展分化嚴(yán)重。一些省域大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，成功實(shí)現(xiàn)了縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，涌現(xiàn)出諸多地方的實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)。比如，浙江省的縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好和城鄉(xiāng)差異相對(duì)較小作為重要省情，是其改革相對(duì)徹底的一個(gè)關(guān)鍵背景因素。而在中西部一些縣域，基于財(cái)政困境沒有能力完全滿足公共服務(wù)需求。2013年，安徽省縣域財(cái)政收入1043.7億元，僅相當(dāng)于浙江省的43.4%和江蘇省的44.6%（見表1）。對(duì)于財(cái)政省直管縣，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的地方，改革猶如錦上添花；而對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的縣域而言，改革在一定程度上改善了基層財(cái)政困境，但高水平的縣域治理仍較為困難。

表1 2013年安徽與浙江、江蘇縣域經(jīng)濟(jì)指標(biāo)比較

2.縣域人口基礎(chǔ)

研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)于一些人口大省，如河北省、山東省，縣級(jí)政府僅有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力，但缺乏提升公共服務(wù)水平的意愿。省直管縣改革激發(fā)了縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，但與之相伴的卻是，地方政府缺乏內(nèi)在動(dòng)力去提升服務(wù)性公共物品的供給水平，導(dǎo)致縣域公共物品供給結(jié)構(gòu)的失衡。[6]這類情況在遭遇疫情防控等特殊情境時(shí)，會(huì)體現(xiàn)出較大的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。[7]

3.縣域政治基礎(chǔ)

地方行政管理的結(jié)構(gòu)，構(gòu)成了不同政治土壤?！霸缒辏瑩?jù)說縣領(lǐng)導(dǎo)寫一張紙條、批一下編制，就算招聘成功。這種不規(guī)范操作，導(dǎo)致了人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)超編。2004年，我省一個(gè)7萬人口的小縣，竟超編近8000人，造成了吃飯財(cái)政?！盵8]有調(diào)研指出，在2002年，湖北、河南、江西三省絕大部分的縣、鄉(xiāng)政府，都不能及時(shí)發(fā)放財(cái)政供養(yǎng)人員的工資，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)半年期間只能發(fā)放一個(gè)月的工資，甚至連“吃飯財(cái)政”都談不上。[9]地方行政臃腫、行政成本過高，影響著改革的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

4.市一級(jí)的輻射能力

在市一級(jí)輻射能力相對(duì)較弱的地區(qū)，往往繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政省直管縣。比如，河南省從2022年1月起，財(cái)政直管縣范圍擴(kuò)大到102個(gè)縣（市）。而在市一級(jí)輻射能力較強(qiáng)的地區(qū)，有的調(diào)整甚至取消了財(cái)政省直管。比如，2017年廣西對(duì)經(jīng)濟(jì)輻射能力較強(qiáng)的南寧市、柳州市等，都不再實(shí)行省財(cái)政直管縣，而改為全部實(shí)行市管縣。[10]

（三）全面省直管縣：政策執(zhí)行的府際博弈

黨的十六大以來，中央高度重視統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不斷向縣級(jí)政府下放經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。2010年，中央編辦確定了安徽、河南、湖北等8個(gè)省區(qū)37個(gè)縣（市），從財(cái)政改革擴(kuò)大為涉及財(cái)權(quán)、人事權(quán)、事權(quán)的全面試點(diǎn)。對(duì)改革試點(diǎn)的選擇較有代表性，如轄縣大省、城鎮(zhèn)化發(fā)達(dá)縣、農(nóng)業(yè)大縣、民族地區(qū)貧困縣等，計(jì)劃三年左右完成試點(diǎn)。當(dāng)前，全面改革的后續(xù)走向各異。一些試點(diǎn)重新劃歸市管縣體制，如2015年河北省明確第二批試點(diǎn)的8個(gè)縣（市）不再開展試點(diǎn)工作，重新劃歸所在設(shè)區(qū)市管理，試點(diǎn)實(shí)踐僅半年。也有一些試點(diǎn)至今仍推行改革，比如江西省鄱陽縣等，盡管已完成所規(guī)定的試點(diǎn)年限，但依然維持著全面省直管。此外，還有試點(diǎn)縣進(jìn)行了撤縣設(shè)市。比如2019年安徽省撤銷廣德縣、設(shè)立縣級(jí)市。細(xì)化不同的地方執(zhí)行，有助于探究為何改革走向不一。

1.人事關(guān)系的權(quán)力競(jìng)合

在全面改革中，各試點(diǎn)省區(qū)分別進(jìn)行了人事制度調(diào)整。黑龍江省將試點(diǎn)原由省轄市管理的干部調(diào)整為省委直接管理。寧夏試點(diǎn)縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部由自治區(qū)黨委管理，其他班子成員由自治區(qū)黨委組織部管理。湖北省試點(diǎn)的黨政正職由省委管理，四大班子成員和紀(jì)委書記、法院院長、檢察院檢察長由省委委托省委組織部管理；其他副縣級(jí)干部，改為試點(diǎn)管理，報(bào)省委組織部備案。安徽省將縣委書記和縣長改由省委直接管理，其他副縣級(jí)以上干部由省委委托省委組織部管理，其他干部由試點(diǎn)管理。河南省試點(diǎn)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)，由省委管理，其他干部領(lǐng)導(dǎo)體制不變。

但在實(shí)踐中，多數(shù)試點(diǎn)的人事關(guān)系并未得到真正厘清。這是因?yàn)槭〖?jí)對(duì)接的人事級(jí)別，至少要管副廳級(jí)以上，而縣一級(jí)多為處級(jí)?；谶@種級(jí)別差距，省委組織部一般將人事權(quán)重新讓渡，委托地級(jí)市管理試點(diǎn)縣的人事晉升。中國長期沿用的屬地管理，強(qiáng)調(diào)的是“誰主管，誰負(fù)責(zé)”，即轄區(qū)內(nèi)所發(fā)生的事情，都屬于轄區(qū)行政首腦的責(zé)任。在這個(gè)意義上，市一級(jí)仍是轄區(qū)的責(zé)任人。人事關(guān)系作為一種顯性因素，在官員調(diào)配中發(fā)揮關(guān)鍵作用?；谑泄芸h的體制回放，改革對(duì)地方官員的激勵(lì)十分有限。一方面，省級(jí)處室是廳級(jí)干部，縣級(jí)干部不能直通到省里任職。另一方面，市級(jí)認(rèn)為試點(diǎn)縣已屬于省管干部，不再隸屬市一級(jí)的人事關(guān)系。“全面改革以后，市從兩個(gè)縣調(diào)動(dòng)了兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記到市直，提了一級(jí)，但都是非試點(diǎn)縣的。而我們縣的縣長、書記、紀(jì)委書記、公檢法，都由上面委派，與地方?jīng)]有關(guān)系。那我們?cè)圏c(diǎn)縣的優(yōu)秀人才怎么安排?干部沒有積極性，什么都發(fā)展不了。”[11]

在實(shí)踐中，多數(shù)試點(diǎn)的人事關(guān)系并未得到真正厘清

2.事權(quán)下沉的制度激勵(lì)

在全面改革中，事權(quán)下沉是激勵(lì)縣域發(fā)展的重要舉措。例如，浙江省在1992年、1997年、2002年不斷出臺(tái)擴(kuò)大縣級(jí)權(quán)限政策，將313項(xiàng)審批權(quán)下放給紹興縣等17個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（市），涵蓋國土資源、交通、建設(shè)等十二大類，幾乎囊括了政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的所有方面。而一旦上級(jí)控權(quán)不放，改革效果就相對(duì)較差。如河南省長垣、蘭考等9個(gè)縣（市），均出現(xiàn)權(quán)力配置不公的問題。

上級(jí)未有效下放權(quán)限，有以下這些原因：一是，上級(jí)對(duì)改革權(quán)限“放虛不放實(shí)、明放暗不放”。例如，在一些中西部的試點(diǎn)中，存在將船舶類、水運(yùn)類等權(quán)限下放至位于內(nèi)陸的縣域，但諸如招商項(xiàng)目審批、公安權(quán)限、民政權(quán)限等多項(xiàng)實(shí)權(quán)并不下放。有論者指出，“在全面改革中，市級(jí)可以說吃力不討好?？h覺得我們擋道，省又把一些優(yōu)惠政策給到縣。相對(duì)而言，地級(jí)市具有形成中等城市輻射區(qū)的條件，一個(gè)擁有50萬到150萬人口的城市，能產(chǎn)生一定的規(guī)模集聚效應(yīng)，這是縣一級(jí)所不具備的。那市一級(jí)要怎么定位自己？我們也需要發(fā)展?！盵12]二是，上級(jí)不敢下放某些權(quán)限?！叭嬖圏c(diǎn)之后，我們對(duì)試點(diǎn)縣有一些鼓勵(lì)性政策。但總的來說，涉及全省范圍內(nèi)縣的整體發(fā)展，我們盡量一視同仁?，F(xiàn)在采取的是均衡性轉(zhuǎn)移支付，完全是按公示法，沒有人為的調(diào)控因素。如果試點(diǎn)縣希望單獨(dú)給予政策優(yōu)惠，是要慎重考慮的?！盵13]其中，最為典型的是在技術(shù)方面，尤其建設(shè)、質(zhì)量檢測(cè)等領(lǐng)域，基于縣一級(jí)的人才配備、硬件設(shè)施等尚未達(dá)到應(yīng)有水平，上級(jí)政府會(huì)有所保留。

在全面改革中， 事權(quán)下沉是激勵(lì)縣域發(fā)展的重要舉措

四、余論

在三種改革類型中，行政省直管縣完全實(shí)現(xiàn)了省縣對(duì)接，最符合“省直管縣”的理論設(shè)計(jì)?；谶@種改革思路，曾有學(xué)者提出“分省、并縣、撤市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，把全國重新劃分為五十個(gè)左右的省，每省平均管轄四五十個(gè)縣，撤銷市（地）和計(jì)劃單列市，實(shí)現(xiàn)全面的“省-縣”模式。[14]然而，這一構(gòu)想關(guān)涉我國國家治理的運(yùn)作基礎(chǔ)，值得商榷。首先，省的管理幅度將成問題。截至2020年，我國除港澳臺(tái)外的31個(gè)省、市、自治區(qū)中，有2846個(gè)縣級(jí)單位。也就說，如果完全改革，在現(xiàn)有省份數(shù)量不變的情況下，省對(duì)縣的平均管理幅度為1∶91.8，管理調(diào)控與監(jiān)管能力是很大問題。其次，這會(huì)從側(cè)面觸及地級(jí)市的存廢問題。當(dāng)前市一級(jí)的政府官員人數(shù)龐大，一旦改革，市級(jí)干部的出路將極為棘手。[15]因此，超越省直管縣的試點(diǎn)，需要依據(jù)地方現(xiàn)實(shí)對(duì)不同行政區(qū)劃模式進(jìn)行取舍，有針對(duì)性地進(jìn)行分類改革。

總的來說，行政省直管縣有獨(dú)特的治理邏輯，不宜全面鋪開；財(cái)政省直管縣作為規(guī)范化的財(cái)政分權(quán)，其改革績效與縣域基礎(chǔ)、市一級(jí)輻射能力有較大關(guān)系。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中心城市，更適宜通過撤縣設(shè)區(qū)等方式，推行市領(lǐng)導(dǎo)周邊縣的模式；全面省直管縣改革，應(yīng)賦予城市和縣域主體平等的法律地位，強(qiáng)化改革執(zhí)行力，以實(shí)現(xiàn)改革預(yù)期。如何根據(jù)地方現(xiàn)實(shí)加以引導(dǎo)，以不同的行政區(qū)劃改革有效推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化，有待于進(jìn)一步的細(xì)化研究。

注釋：

[1]中共中央文獻(xiàn)研究室：《在北京市考察工作結(jié)束時(shí)的講話（2014年2月26日）》，《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017年版。

[2]曹錦清、劉炳輝：《郡縣國家：中國國家治理體系的傳統(tǒng)及其當(dāng)代挑戰(zhàn)》，載《東南學(xué)術(shù)》2016年第6期。

[3]張占斌：《省直管縣改革新試點(diǎn)：省內(nèi)單列與全面直管》，載《中國行政管理》2013年第3期。

[4]本文對(duì)直轄市、名義上省轄但實(shí)際上為地級(jí)市代管的縣級(jí)市、中國港澳臺(tái)的情況不做討論。

[5]翁俊雄：《唐代的州縣等級(jí)制度》，載《北京師范學(xué)院學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）1991年第1期。

[6]李一花等：《“省直管縣”財(cái)政改革對(duì)縣級(jí)財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)策略的影響研究》，載《財(cái)經(jīng)論叢》2014年第3期。

[7]郭曉琳、劉炳輝：《以強(qiáng)勝快：危機(jī)治理中的國家治理體系》，載《中州學(xué)刊》2020年第4期。

[8]M省發(fā)展和改革委員會(huì)投資處處長訪談資料。

[9]“縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的財(cái)政政策研究”課題組：《縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的財(cái)政政策研究》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考》2005年第49期。

[10]第一財(cái)經(jīng)編輯部：《明年起河南所有縣不再向市上交財(cái)力，財(cái)政省直管縣再掀高潮？》，載《第一財(cái)經(jīng)》2021年9月24日。

[11]Y鄉(xiāng)黨委書記訪談資料。

[12]X市原市長秘書訪談資料。

[13]A省政府發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)處副處長訪談資料。

[14]戴均良：《省直接領(lǐng)導(dǎo)縣：地方行政體制的重大改革創(chuàng)新》，載《中國改革》2004年第6期。

[15]周仁標(biāo)：《“省管縣”改革的動(dòng)因、困境與體制創(chuàng)新研究》，安徽師范大學(xué)出版社2012年版。